Mál nr. 208/2021 - Úrskurður
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 208/2021
Fimmtudaginn 19. ágúst 2021
A
gegn
Reykjavíkurborg
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 22. apríl 2021, kærði B, réttindagæslumaður fatlaðs fólks, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála afgreiðslu Reykjavíkurborgar á umsókn hennar um notendastýrða persónulega aðstoð.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Með umsókn, dags. 2. janúar 2019, sótti kærandi um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) hjá Reykjavíkurborg. Umsóknin var samþykkt á fundi þjónustumiðstöðvar þann 5. desember 2019. Umrædd þjónusta er ekki enn komin til framkvæmda og kærir kærandi því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 22. apríl 2021. Með bréfi, dags. 28. apríl 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni 1. júní 2021 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar sama dag. Athugasemdir bárust frá kæranda 9. júní 2021 og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar 14. júlí 2021. Athugasemdir bárust frá Reykjavíkurborg 28. júní 2021 og voru þær sendar kæranda til kynningar 29. júní 2021. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi kærir drátt á afgreiðslu Reykjavíkurborgar vegna umsóknar sinnar um notendastýrða persónulega aðstoð. Afgreiðsla máls hafi dregist óhæfilega og telji kærandi að um brot á málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé að ræða. Einnig sé kærð málsmeðferð Reykjavíkurborgar vegna dráttar á ákvörðun um þjónustu samkvæmt 34. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi þjónustuþarfir og telji kærandi að málsmeðferðin sé hvorki í samræmi við stjórnsýslulög né 3. gr. reglugerðar um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma eftir þjónustu. Kæranda hafi ekki verið boðinn notendasamningur á biðtíma. Kærandi geri kröfu um að úrskurðarnefnd bregðist við málinu og vinni málið samkvæmt málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar.
Frá því að umsókn kæranda hafi borist Reykjavíkurborg hafi liðið rúmir ellefu mánuðir þar til umsóknin hafi verið afgreidd og samþykkt. Þrátt fyrir að réttur kæranda til NPA til 700 klukkustunda á mánuði hafi verið viðurkenndur af Reykjavíkurborg með heildstæðu mati samkvæmt 8. gr. reglna um notendastýrða persónulega aðstoð hafi þjónustan ekki enn komið til framkvæmda og svör Reykjavíkurborgar séu á þá leið að ekki sé vitað hvenær af því muni verða og sé vísað til bráðabirgðaákvæðis í lögum nr. 38/2018 og kostnaðarhlutdeildar ríkissjóðs.
Í 34. gr. laga nr. 38/2018 sé kveðið á um að ef ekki sé unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skuli tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Kærandi hafi sótt um NPA þann 2. janúar 2019. Formlegt umsóknareyðublað Reykjavíkurborgar hafi verið undirritað þann 13. júlí 2019 en umsóknin hafi ekki verið afgreidd og samþykkt fyrr en 5. desember 2019. Í svari Reykjavíkurborgar við erindi réttindagæslumanns, dags. 23. febrúar 2020, komi fram að ekki sé unnt að segja til um hvenær fyrirhugað sé að NPA hefjist þar sem það fjármagn sem til ráðstöfunar sé í samninga um NPA byggi á samþykktri fjárveitingu frá ríkissjóði, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 38/2018. Í svarinu sé einnig vísað til 3. mgr. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um notendastýrða persónulega aðstoð við fatlað fólk þess efnis að samþykktar umsóknir um þjónustu í formi NPA raðist eftir forgangsröð hverju sinni. Samkvæmt 4. gr. framangreindra reglna sé ákvörðun um veitingu NPA tekin á fundi úthlutunarteymis sem skipað sé með erindisbréfi af velferðarsviði Reykjavíkurborgar. Síðasta úthlutun úthlutunarteymis hafi verið í mars 2021 en kærandi hafi ekki fengið úthlutað.
Þann 24. mars 2021 hafi fallið dómur í Héraðsdómi Reykjavíkur í máli E-8237/2020. Í því máli hafi meðal annars verið tekist á um að engin önnur ákvæði laga nr. 38/2018 væru bundin skilyrðum um kostnaðarþátttöku ríkisins eða samþykki fyrir slíkri þátttöku. Samkvæmt beinum fyrirmælum í 1. mgr. 5. gr. laganna beri sveitarfélög ábyrgð á kostnaði sem hljótist af þeirri þjónustu sem veitt sé á grundvelli laganna nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum. Niðurstaða dómsins hafi verið sú að hvorki í 11. gr. laga nr. 38/2018 né í öðrum ákvæðum laganna væri að finna heimild til þess að binda rétt fatlaðs fólks til notendastýrðrar persónulegrar þjónustu því skilyrði að hún komi því aðeins til framkvæmda að fjárframlög berist frá ríkissjóði. Eins og áður hafi verið tekið fram og komi fram í athugasemdum í frumvarpi laganna sé þessi þjónusta hugsuð í þeim tilgangi að tryggja mannréttindi þeirra fötluðu einstaklinga sem þarfnist mestrar þjónustu. Þegar svo hátti til verði að gera strangar kröfur til þess að heimild til að binda stjórnvaldsákvörðun fyrrgreindum skilyrðum styðjist við skýra og ótvíræða lagaheimild í ljósi lagaáskilnaðarreglna stjórnarskrárinnar og lögmætisreglunnar. Því sé ekki fyrir að fara og hafi því verið fallist á að sú ákvörðun stefnda að binda afgreiðslu umsóknarinnar því skilyrði að hlutdeild ríkisins í fjármögnun liggi fyrir eigi sér ekki lagastoð.
Með vísan til þess sem að framan greini og annarra gagna málsins sé þess farið á leit að úrskurðarnefnd velferðarmála vísi málinu til Reykjavíkurborgar til nýrrar meðferðar í samræmi við nýfallinn dóm Héraðsdóms Reykjavíkur.
Í svari kæranda vegna greinargerðar Reykjavíkurborgar kemur fram að ljóst sé að afgreiðsla á umsókn kæranda hafi hvorki verið í samræmi við stjórnsýslulög né reglugerð nr. 11035/2018 um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma eftir þjónustu. NPA hafi verið lögfest með lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Reykjavík hafi verið það sveitarfélag sem hafi átt langflesta samninga í tilraunaverkefni um NPA sem hafi hafist með formlegum hætti árið 2012 og staðið í einhvers konar mynd þar til lögin hafi tekið gildi. Starfsfólk Reykjavíkurborgar hafi komið að gerð og eftirfylgni þessara samninga og því sé ekki hægt að vísa til reynsluleysis starfsfólks Reykjavíkurborgar þegar komið hafi að afgreiðslu umsóknar um NPA.
Um umsóknir um NPA gildi almennar málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga líkt og um aðrar umsóknir um stoðþjónustu samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir.
Í svari Reykjavíkurborgar sé tiltekið að lög um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir veiti sveitarfélögum svigrúm til að meta miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau veiti fötluðu fólki í samræmi við markmið laganna sem komi fram í 1. gr. þeirra. Eins komi fram að ekki sé unnt að ráða af lögunum nema að litlu leyti hver hinn efnislegi réttur íbúa sveitarfélags sé í þessum efnum þar sem hann ráðist aðallega af ákvörðun hvers sveitarfélags. Kærandi mótmæli þessu. Reykjavíkurborg hafi samþykkt umsókn kæranda um NPA, metið þjónustuþörf hennar og samþykkt þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar upp á 700 klukkustundir á mánuði.
Óskað sé eftir að úrskurðarnefnd taki afstöðu til þess hver hinn efnislegi réttur kæranda sé til þeirrar þjónustu sem nú þegar hafi verið samþykkt en ekki verið veitt. Málshraðaregla stjórnsýslulaga hafi leitt til kæru til úrskurðarnefndarinnar en svar Reykjavíkurborgar hafi komið illa við kæranda og óttist hún nú að það samþykki sem hafi legið fyrir um NPA frá 27. febrúar 2020 standi ekki í kjölfar þessa svars í greinargerð. Þetta beri að skýra.
Í svari Reykjavíkurborgar komi fram að úthlutun NPA samninga sé í höndum úthlutunarteymis sem skipað hafi verið með erindisbréfi af velferðarsviði Reykjavíkurborgar. Kærandi hafi aldrei verið upplýst um hvort og þá hvenær umsókn hennar hafi farið fyrir úthlutunarnefndina en gera megi ráð fyrir því að ákvarðanir nefndarinnar séu kæranlegar þar sem um stjórnsýsluákvörðun á vegum sveitarfélags sé að ræða, sama á hvaða hátt sveitarfélagið kjósi að hafa formið á ákvörðuninni.
Í dag miði allt að því að fatlaðir lifi sjálfstæðu lífi og hafi kærandi sjálf lifað lífi sínu eftir þessari hugmyndafræði og því skjóti skökku við að allt strandi á því að hún geti fengið að búa í sínu eigin húsnæði sem sé mikilvægasti liðurinn í að hún geti lifað sjálfstæðu lífi.
Kærandi hafi ekki sjálf sótt um að búa í því búsetuformi sem hún búi við í dag. Sú ákvörðun hafi verið tekin af foreldrum hennar þegar hún hafi verið barn. Nú hafi hún sótt um þjónustu sem hún sem fullorðin kona kjósi til að lifa því lífi sem hún vilji lifa. Það sé réttur hennar samkvæmt lögum að taka ákvörðun um það.
III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar
Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að kærandi sé X ára gömul einhleyp og barnlaus kona. Hún sé með skerta hreyfigetu og noti hjólastól að staðaldri og þurfi aðstoð við allar athafnir daglegs lífs. Kærandi sé flogaveik og eigi við þunglyndi og depurð að stríða. Kærandi búi í sértæku húsnæðisúrræði á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Kærandi sé ekki sátt við núverandi búsetuaðstæður og telji að sú þjónusta sem henni sé veitt nái ekki að koma til móts við þarfir hennar og óskir. Kærandi vilji lifa sjálfstæðu lífi í anda hugmyndafræðinnar um sjálfstætt líf og hafi sótt um félagslegt leiguhúsnæði með umsókn, dags. 8. október 2019, sem hafi verið samþykkt með bréfi velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 28. október 2019.
Kærandi hafi sótt um notendastýrða persónulega aðstoð þann 2. janúar 2019. Umsóknin hafi verið undirrituð á formlegt umsóknareyðublað þann 13. júní 2019. Samþykkt hafi verið að veita kæranda aðstoð í formi NPA þann 5. desember 2019 og hafi kæranda verið tilkynnt það símleiðis þann sama dag og með bréfi, dags. 27. febrúar 2020. Umsókn kæranda um NPA hafi þá verið sett á biðlista þar til ákvörðun um veitingu þjónustunnar yrði tekin.
Með lögum nr. 38/2018 hafi NPA verið lögfest sem valmöguleiki í þjónustu við fatlað fólk, sbr. 11. gr. laganna. Þá hafi reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð tekið gildi þann 27. desember 2018. Núgildandi reglur Reykjavíkurborgar um NPA fyrir fatlað fólk hafi verið samþykktar á fundi velferðarráðs þann 13. mars 2019 og á fundi borgarstjórnar þann 19. mars 2019. Umræddar reglur séu settar með stoð í 11. gr. laga nr. 38/2018 og 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 og kveði þær á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum sé skylt að veita. Reglurnar hafi öðlast gildi 1. maí 2019 og gildi til 31. desember 2022.
Í bráðabirgðaákvæði I með lögum nr. 38/2018 sé kveðið á um að til þess að auka val fatlaðs fólks um þjónustu og fyrirkomulag stuðnings skuli sveitarfélög vinna að innleiðingu NPA í samræmi við 11. gr. laganna á tímabilinu 2018-2022. Jafnframt komi fram í ákvæðinu að á innleiðingartímabilinu veiti ríkissjóður framlag til ákveðins fjölda samninga um NPA sem skuli ráðstafað í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem tiltekinni hlutdeild af fjárhæð samninga, á grundvelli umsókna frá sveitarfélögum.
Í 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um NPA sé að finna skilyrði fyrir því að umsókn verði samþykkt. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. reglnanna raðist samþykktar umsóknir um þjónustu í formi NPA eftir forgangsröð hverju sinni. Velferðarsviði Reykjavíkurborgar beri að upplýsa notanda um þá þjónustu sem honum standi til boða á meðan beðið sé eftir þjónustu í formi NPA. Í 1. mgr. 4. gr. reglnanna sé að finna ákvæði sem lúti að afgreiðslu umsóknar en þar segi að ákvörðun um veitingu NPA sé tekin á fundi úthlutunarteymis sem skipað sé með erindisbréfi af velferðarsviði Reykjavíkurborgar. Horft skuli sérstaklega til þeirra umsækjanda sem hafi einstaklingsbundnar þarfir sem ekki hafi verið hægt að koma til móts við á annan hátt með þjónustu af hálfu Reykjavíkurborgar, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglnanna. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. skuli umsókn halda gildi sínu og leiðbeina skuli umsækjanda um önnur þau úrræði sem honum kunni að standa til boða ef umsækjanda verði ekki veitt þjónusta í formi NPA af hálfu úthlutunarteymis. Að lokum segi í 4. mgr. 4. gr. að það fjármagn sem til ráðstöfunar sé byggi á samþykktri fjárveitingu frá ríkissjóði, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 38/2018.
Þá sé rétt að taka fram að lög nr. 38/2018 veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau veiti fötluðu fólki í samræmi við markmið laganna sem komi fram í 1. gr. þeirra og hvernig aðgengi fatlaðs fólks að þeirri þjónustu skuli tryggt. Ekki sé unnt að ráða af lögunum nema að litlu leyti hver hinn efnislegi réttur íbúa sveitarfélags sé í þessum efnum þar sem hann ráðist aðallega af ákvörðun hvers sveitarfélags. Í samræmi við ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 sé sveitarfélögum tryggður sjálfsstjórnarréttur og í honum felist meðal annars það að sveitarfélög ráði hvernig útgjöldum sé forgangsraðað í samræmi við lagaskyldur og áherslur hverju sinni. Stjórnarskráin leggi ekki ríkari eða víðtækari skyldur á herðar sveitarfélögum í þessum efnum heldur en mælt sé fyrir um í fyrrnefndum sérlögum.
Í kæru komi fram að afgreiðsla máls hafi dregist óhæfilega og sé það talið brot á málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærandi hafi upphaflega sótt um þjónustu í formi NPA með umsókn, dags. 2. janúar 2019. Kærandi hafi svo fyllt út og undirritað formlega umsókn þann 13. júní 2019. Ástæðan fyrir því að ekki hafi verið hægt að fylla út formlega umsókn í janúar hafi verið sú að lög nr. 38/2018 hafi nýlega tekið gildi, auk þess sem reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hafi ekki tekið gildi fyrr en 27. desember 2018. Þá fyrst hafi velferðarsvið Reykjavíkurborgar getað hafið vinnu við reglur borgarinnar um NPA þar sem reglugerðin hafi að geyma mun ítarlegri ákvæði en lögin um framkvæmd og fyrirkomulag NPA. Eins og áður hafi komið fram hafi þær reglur ekki tekið gildi fyrr en 1. maí 2019 og hafi þá verið hafist handa við að vinna úr þeim umsóknum sem þegar hafi borist en ekki hafi verið hægt að vinna úr þeim umsóknum fyrr þar sem engar reglur hafi legið fyrir. Kærandi hafi verið boðuð í viðtal þann 13. júní 2019 þar sem hún hafi skrifað undir formlega umsókn, farið hafi verið yfir umsóknarferlið og vinna hafin við heildstætt mat á stuðningsþörf. Eftir sumarleyfi starfsmanna hafi kærandi verið boðuð í viðtal þann 24. september 2019 sem hafi fallið niður vegna veikinda ráðgjafa. Nýr viðtalstími hafi verið ákveðinn 8. október 2019 hjá nýjum ráðgjafa sem hafi þá tekið við málinu. Kærandi hafi fyllt út sjálfsmat vegna umsóknar um NPA í kjölfar fundarins, auk þess sem hún hafi ætlað að afla staðfestingar á örorkumati, sbr. b. lið 2. mgr. 7. gr. reglna um NPA. Næsti fundur kæranda með ráðgjafa hafi verið þann 27. nóvember 2019 þar sem umsóknarferlinu hafi verið lokið og málið tekið fyrir á fagfundi á þjónustumiðstöð þann 5. desember 2019 og tekin hafi verið ákvörðun um rétt kæranda til þjónustu í formi NPA. Kæranda hafi verið tilkynnt ákvörðun þjónustumiðstöðvar munnlega þann 5. desember 2019 en með formlegu bréfi, dags. 27. febrúar 2020.
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt sé. Í tilviki kæranda hafi ekki verið unnt að taka ákvörðun fyrr vegna framangreindra ástæðna. Velferðarsvið Reykjavíkurborgar telji að kærandi hafi verið upplýst um þá töf sem orðið hafi á afgreiðslu máls og að vinnsla umsóknar myndi ekki hefjast fyrr en nýjar reglur um NPA tækju gildi. Þá sé rétt að ítreka það að sá dráttur sem hafi orðið á afgreiðslu umsóknar kæranda sé réttlætanlegur með tilliti til þess að um hafi verið að ræða nýja heildarlöggjöf vegna þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir ásamt setningu ítarlegrar reglugerðar um NPA sem starfsmenn velferðarsviðs Reykjavíkurborgar hafi ekki haft sérstaka reynslu af að sinna. Þrátt fyrir að velferðarsvið Reykjavíkurborgar hafi komið að tilraunaverkefni um NPA og vissulega hafi verið hægt að byggja á þeirri reynslu hafi engar reglur verið í gildi vegna þjónustu í formi NPA á þessum tíma og nauðsynlegt hafi því verið að setja nýjar reglur með tilliti til þess að búið hafi verið að lögfesta NPA sem þjónustuform. Nær allir þeir samningar sem hafi verið í gildi á milli velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og fatlaðs fólks hafi verið gerðir árið 2012 og sé því ekki hægt að segja að mikil reynsla hafi verið hjá starfsfólki varðandi afgreiðslu samninga um NPA. Þá hafi verið ljóst að reglur Reykjavíkurborgar um NPA fyrir fatlað fólk, sem samþykktar hafi verið á fundi velferðarráðs Reykjavíkurborgar og á fundi borgarstjórnar, yrðu að liggja fyrir áður en unnt yrði að afgreiða umsóknir um þjónustu í formi NPA.
Þrátt fyrir að kærandi hafi sótt um þjónustu í formi NPA með umsókn, dags. 2. janúar [2019], og að svar við umsókn hafi ekki legið fyrir fyrr en 5. desember [2019], verði ekki litið svo á að afgreiðsla málsins hafi dregist óhæfilega og að um sé að ræða brot á 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með vísan til framangreinds.
Í kæru, dags. 22. apríl 2021, sé kærð málsmeðferð Reykjavíkurborgar vegna dráttar á ákvörðun um þjónustu samkvæmt 34. gr. laga nr. 38/2018. Þá sé talið að málsmeðferðin sé hvorki í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993 né 3. gr. reglugerðar nr. 1035/2018 um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma eftir þjónustu. Þá komi einnig fram að kæranda hafi ekki verið boðinn notendasamningur á biðtíma.
Í 34. gr. laga nr. 38/2018 segi að ákvörðun um að veita þjónustu skuli taka svo fljótt sem kostur sé. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn sé samþykkt skuli tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð sé að þjónusta sem sótt hafi verið um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skuli leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hafi á biðtíma og aðra þjónustu sem sé í boði. Þá skuli veita honum aðra viðeigandi þjónustu á meðan beðið sé eftir að þjónustan sem samþykkt hafi verið hefjist.
Það sé mat velferðarsviðs Reykjavíkurborgar að kærandi sé að fá alla þá þjónustu sem sé í boði á biðtíma með tilliti til hennar þjónustuþarfa. Kærandi sé búsett í sértæku búsetuúrræði á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar þar sem hún fái sólarhringsþjónustu.
Í 3. gr. reglugerðar nr. 1035/2018 um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma eftir þjónustu segi að ef ekki sé unnt að veita samþykkta þjónustu innan þriggja mánaða skuli tilkynna umsækjanda um ástæður tafanna og hvenær fyrirhugað sé að þjónusta geti hafist. Þá skuli setja umsókn á biðlista. Þegar umsækjanda sé tilkynnt um að hann sé kominn á biðlista skuli unnin áætlun um hvenær samþykkt þjónusta geti hafist og hvaða þjónusta standi umsækjanda til boða á biðtíma. Ástæður sem geti réttlætt tafir á að samþykkt þjónusta hefjist séu mannekla, nægjanlegt fjármagn sé ekki fyrir hendi á umsóknarárinu samkvæmt fjárhagsáætlun sveitarfélagsins eða önnur úrræði séu ekki til staðar, svo sem pláss í skammtímadvöl eða hjá stuðningsforeldrum/fjölskyldum.
Í bréfi þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar, dags. 27. febrúar 2021, hafi umsókn kæranda um NPA verið samþykkt en jafnframt hafi kærandi verið upplýst um að ekki væri unnt að veita umrædda þjónustu að svo stöddu. Ekki hafi verið unnt að vinna áætlun um það hvenær þjónusta í formi NPA geti hafist þar sem það fjármagn sem til ráðstöfunar sé í samninga um NPA byggi á samþykktri fjárveitingu frá ríkissjóði, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 38/2018.
Í þessu sambandi sé rétt að taka það fram að kæranda hafi ekki verið boðin þjónusta í formi beingreiðslusamnings samkvæmt reglum um beingreiðslusamninga við fatlað fólk og forsjáraðila fatlaðra barna í Reykjavík. Það sé mat velferðarsviðs Reykjavíkurborgar að þjónusta í formi beingreiðslusamnings myndi ekki fullnægja þjónustuþörf kæranda þar sem kærandi þurfi á sólarhringsþjónustu að halda sem ekki sé hægt að veita með þjónustu í formi beingreiðslusamnings. Þá uppfylli kærandi ekki skilyrði 4. tölul. 3. mgr. 9. gr. framangreindra reglna þar sem kærandi búi í sértæku húsnæðisúrræði á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Það sé því mat velferðarsviðs Reykjavíkurborgar að kærandi sé að fá alla þá þjónustu sem hægt sé að veita á biðtíma og ekki hafi verið tilefni til að leiðbeina um önnur úrræði.
Eins og skýrt komi fram í 3. mgr. 1. gr. reglna Reykjavíkurborgar um NPA skuli innleiðing notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar eiga sér stað á tímabilinu 2019 til 2022 og fjöldi samninga sem gerðir verða á innleiðingartímabilinu miðist við það fjárframlag sem ríkissjóður hafi ákveðið að ráðstafa í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem hlutfall af fjárhæð samninga sem sveitarfélögin geri, sbr. bráðabirgðaákvæði I laga nr. 38/2018. Það sé því ekki unnt að segja til um hvenær fyrirhugað sé að kærandi fái þjónustu í formi NPA þar sem fjármagn það sem til ráðstöfunar sé í samninga um NPA byggi á samþykktri fjárveitingu frá ríkissjóði, sbr. bráðabirgðaákvæði I laga nr. 38/2018. Síðasta ákvörðun um veitingu þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar hafi verið tekin í mars 2021 af hálfu úthlutunarteymis, sbr. 4. gr. reglna um NPA. Það hafi verið mat teymisins að kærandi hafi ekki verið í mestri þörf af þeim einstaklingum sem hafi beðið eftir þjónustu í formi NPA. Velferðarsvið Reykjavíkurborgar bíði eftir niðurstöðu velferðarráðuneytisins hvað varði það fjármagn sem komi í hlut Reykjavíkurborgar til að gera fleiri samninga um NPA.
Í þessu samhengi sé rétt að ítreka ákvæði 3. mgr. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um NPA en þar segi að samþykktar umsóknir um þjónustu í formi NPA raðist eftir forgangsröð hverju sinni. Samkvæmt 4. gr. framangreindra reglna sé ákvörðun um veitingu NPA tekin á fundi úthlutunarteymis sem skipað sé með erindisbréfi af velferðarsviði Reykjavíkurborgar.
Velferðarsviði Reykjavíkurborgar sé kunnugt um dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-9237/2020 en telji að úrskurðarnefnd velferðarmála geti ekki reist niðurstöðu sína á þeim dómi í ljósi þess að honum hafi verið áfrýjað til Landsréttar. Því sé ekki tímabært að vísa málinu til Reykjavíkurborgar til nýrrar meðferðar í samræmi við fyrrnefndan dóm Héraðsdóms Reykjavíkur þar sem niðurstaða Landsréttar liggi ekki fyrir.
Í svari Reykjavíkurborgar vegna athugasemda kæranda komi fram að þrátt fyrir að Reykjavíkurborg væri það sveitarfélag sem hafi gert flesta samninga um NPA á tilraunatímabilinu og starfsfólk borgarinnar hafi vissulega komið að gerð og eftirfylgni samninga verði að líta til þess að samningarnir hafi verið gerðir árið 2012, sex árum áður en lög nr. 38/2018 hafi tekið gildi og reynsla starfsfólks því verulega takmörkuð. Þá hafi einungis verið kveðið á um NPA með almennum hætti í lögum en reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð, sem sett hafi verið síðar, kveði nánar á um útfærslu sem og reglur Reykjavíkurborgar sama efnis, auk annarra gagna frá ráðuneytinu.
Í athugasemdum kæranda sé óskað eftir því að úrskurðarnefnd velferðarmála taki afstöðu til þess hver hinn efnislegi réttur kæranda sé til þeirrar þjónustu sem nú þegar hafi verið samþykkt en ekki veitt. Í þessu sambandi bendi velferðarráð Reykjavíkurborgar á 2. málsl. 1. mgr. 35. gr. laga nr. 38/2018 þar sem segi að nefndin úrskurði um hvort málsmeðferð hafi verið í samræmi við lög og hvort ákvörðun hafi verið efnislega í samræmi við umrædd lög og reglur sveitarfélaga settar á grundvelli þeirra.
Samkvæmt framansögðu sé það því ekki hlutverk úrskurðarnefndar að taka afstöðu til þess hver efnislegur réttur kæranda sé heldur einungis hvort ákvörðun hafi efnislega verið í samræmi við lög. Þá sé hvergi tekið fram að umsókn kæranda um NPA sem samþykkt hafi verið með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 27. febrúar 2021, „standi ekki í kjölfar þessa svars í greinargerð“ eða sé með einhverjum hætti fallin úr gildi. Umsókn kæranda hafi verið samþykkt og verði ákvörðun um veitingu NPA tekin á fundi úthlutunarteymis, sbr. 1. mgr. 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um notendastýrða persónulega aðstoð.
Að lokum sé rétt að geta þess að þegar úthlutunarteymi taki ákvörðun um veitingu NPA leggi teymið mat á allar fyrirliggjandi umsóknar sem hafi verið samþykktar. Við úthlutun sé horft til margra þátta og metið hvaða umsækjandi/umsækjendur sé í brýnustu þörf fyrir þjónustu í formi NPA hverju sinni. Þær umsóknir þar sem ekki sé tekin ákvörðun um að veita NPA haldi áfram gildi sínu. Því sé ekki litið svo á að um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun hvað þær umsóknir varði.
Samkvæmt framansögðu megi telja það ljóst að ákvörðun velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi ekki brotið gegn lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð, reglum Reykjavíkurborgar um notendastýrða persónulega aðstoð eða stjórnsýslulögum nr. 37/1993.
IV. Niðurstaða
Í máli þessu er ágreiningur um afgreiðslu Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda um NPA þjónustu frá 2. janúar 2019. Umsóknin var samþykkt á fundi þjónustumiðstöðvar, dags. 5. desember 2019, og var tilkynnt kæranda formlega með bréfi, dags. 27. febrúar 2020. Kærandi bíður enn eftir að umrædd þjónusta komi til framkvæmda og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til æðra stjórnvalds óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls.
Í 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Í 4. mgr. 11. gr. kemur fram að ráðherra gefi út reglugerð og handbók um framkvæmd notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar, meðal annars um hlutverk og ábyrgð, skipulag og útfærslu, þar með talin viðmið um umfang þjónustu og lágmarksstuðningþarfir, eftirlit og kostnaðarhlutdeild aðila í samráði við sveitarfélög og hagsmunasamtök fatlaðs fólks. Þá segir í 5. mgr. ákvæðisins að sveitarfélög beri ábyrgð á framkvæmd aðstoðarinnar og setji sér nánari reglur um hana.
Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 5. gr. reglugerðarinnar kemur meðal annars fram að heimilt sé að setja í samkomulag notanda og sveitarfélags um vinnustundir fyrirvara um samþykki fyrir hlutdeild ríkisins í samningsfjárhæð væntanlegs einstaklingssamnings.
Í 30. gr. laga nr. 38/2018 er kveðið á um almennar reglur um málsmeðferð. Þar segir í 1. mgr. að farið skuli að almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð samkvæmt lögunum nema ríkari kröfur séu gerðar í þeim. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal ákvörðun um þjónustu byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og ákvörðun skal tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skal hún veitt á því formi sem hann óskar, sé þess kostur. Um meðferð umsókna skal fara eftir ákvæðum stjórnsýslulaga sé ekki kveðið á um vandaðri málsmeðferð í lögunum, sbr. ákvæði 2. mgr. 31. gr. Í 3. mgr. 31. gr. kemur fram að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem metur heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hans. Teymið skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og það skuli vera byggt á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum. Þá segir í 1. mgr. 34. gr. að ákvörðun um að veita þjónustu skuli taka svo fljótt sem kostur er. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð er að þjónustan sem sótt var um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skal leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hefur á biðtíma og aðra þjónustu sem er í boði.
Við mat á því hvort afgreiðsla á máli kæranda hafi dregist verður að líta til málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk framangreindra lagaákvæða. Þar kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafrest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi.
Í bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 27. febrúar 2020, er kæranda greint frá því að umsókn hennar um NPA hafi verið samþykkt en ekki væri unnt að veita umrædda þjónustu að svo stöddu. Vísað er til þess að samþykktar umsóknir raðist eftir forgangsröð hverju sinni, sbr. 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um NPA, og ákvörðun um veitingu NPA sé tekin á fundi úthlutunarteymis samkvæmt 4. gr. reglnanna. Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að ekki hafi verið unnt að vinna áætlun um það hvenær þjónusta í formi NPA gæti hafist þar sem það fjármagn sem til ráðstöfunar sé í samninga um NPA byggi á samþykktri fjárveitingu frá ríkissjóði, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 38/2018.
Í ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 38/2018 er fjallað um innleiðingu NPA í samræmi við 11. gr. á tímabilinu 2018-2022. Þar kemur fram að ríkissjóður veiti ákveðin fjárframlög á innleiðingartímabilinu. Enga heimild er að finna í 11. gr. eða öðrum ákvæðum laga nr. 38/2018 til þess að skilyrða rétt fatlaðs fólks til notendastýrðrar persónulegrar þjónustu við fjárframlög frá ríkissjóði. Af framangreindu virtu er ljóst að sú heimild, sem kemur fram í 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um fyrirvara um samþykki um fjárframlög frá ríkissjóði vegna samnings um NPA, á sér ekki lagastoð. Með vísan til framangreinds verður ekki talið að tafir á veitingu NPA þjónustu vegna fyrirvara um fjárveitingu frá ríkissjóði verði taldar réttlætanlegar. Að því virtu og á grundvelli þess að sveitarfélagið hefur ekki áætlað hvernig og hvenær leyst verði úr máli kæranda er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að afgreiðsla máls kæranda hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Lagt er fyrir sveitarfélagið að hraða afgreiðslu málsins og veita kæranda samþykkta þjónustu svo fljótt sem auðið er. Ef fyrirséð er að á afgreiðslu málsins verði frekari tafir ber sveitarfélaginu að skýra kæranda með reglubundnum hætti frá því og upplýsa um ástæður tafanna og auk þess hvenær þjónustan geti hafist, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Afgreiðsla Reykjavíkurborgar í máli A, var ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lagt er fyrir Reykjavíkurborg að hraða afgreiðslu máls kæranda og veita samþykkta þjónustu svo fljótt sem auðið er.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir