Nr. 506/2022 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 8. desember 2022 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 506/2022
í stjórnsýslumáli nr. KNU22100014
Kæra [...]
og barns hennar
á ákvörðunum Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 3. október 2022 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fædd [...], ríkisborgari Gana (hér eftir nefnd kærandi), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 19. september 222, um að synja kæranda og barni hennar, […], fd. [...], ríkisborgara Gana, um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að henni og barni hennar verði veitt staða flóttafólks með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.
Til vara krefst kærandi þess að henni og barni hennar verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.
Til þrautavara krefst kærandi þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og henni og barni hennar verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 74. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi 1. apríl 2022. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun m.a. 3. ágúst 2022 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðunum 19. september 2022 synjaði Útlendingastofnun kæranda og barni hennar um alþjóðlega vernd ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Voru framangreindar ákvarðanir kærðar til kærunefndar útlendingamála hinn 3. október 2022 og barst greinargerð ásamt frekari gögnum kæranda 17. október 2022.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi borið því við að vera í hættu í heimaríki einkum á grundvelli efnahagsstöðu sinnar. Þá hafi kærandi getið þess að hún óttist glæpamenn í landinu og að sæta ofbeldi af hálfu þeirra.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að kærandi væri ekki flóttamaður og henni skyldi synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi samkvæmt ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli barns kæranda kemur fram að umsókn barnsins hafi verið grundvölluð á framburði kæranda. Þá kemur fram að í ákvörðun kæranda hafi einnig verið tekin afstaða til aðstæðna barns hennar og hvernig þær aðstæður horfðu við einstökum þáttum ákvörðunarinnar. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar með vísan til niðurstöðu í máli kæranda, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, laga um útlendinga og barnaverndarlaga nr. 80/2002, að barni kæranda væri ekki stefnt í hættu með því að fylgja kæranda til heimaríkis.
Kæranda og barni hennar var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að um málavexti sé vísað til fyrirliggjandi gagna málsins og viðtals við kæranda. Kærandi sé ganverskur ríkisborgari sem hafi búið með kærasta sínum í Úkraínu frá 9. júní 2021 þar til stríðið við Rússa hafi hafist. Þegar kærandi hafi flúið stríðið í Úkraínu hafi hún verið langt gengin með barn sitt. Kærandi eigi fjögur börn og búi þrír elstu synir hennar í Gana. Synir kæranda séu 4, 7 og 10 ára. Kærandi hafi ekki verið í sambandi við kærasta sinn eftir að hafa yfirgefið Úkraínu né nokkurn annan í heimaríki sínu þar sem hún hafi týnt símanum sínum í Úkraínu. Þá sé kærandi ekki með vegabréf sitt þar sem það hafi orðið eftir í Úkraínu þegar hún hafi flúið landið. Kærandi viti í raun ekkert um kærasta sinn þar sem hann hafi ekki komið heim eftir vinnu þegar stríðið hafi brotist út og hún hafi því séð sig knúna að flýja frá Úkraínu til Póllands. Kærandi viti því í raun ekki hvort kærasti hennar sé lífs eða liðinn. Þá kemur fram í greinargerð að kærandi hafi upphaflega farið frá Gana til Úkraínu með það fyrir augum að framfleyta börnum sínum sem hafi orðið eftir í heimaríki. Aðstæður kæranda nú í dag séu því mjög bágbornar og hún sé í mikilli neyð. Kærandi geti hvorki snúið aftur til Gana né Úkraínu á meðan stríð geysi þar í landi.
Í greinargerð er vísað til þess að kærandi hafi lýst því að aðstæður í Gana væru mjög erfiðar hjá þeim sem ekki eiga peninga. Til þess að geta átt rétt á stuðningi og vernd opinberra aðila, svo sem lögreglu, þurfi að múta þeim. Kærandi óttist að verða beitt ofbeldi í Gana og verða rænt af mannræningjum. Þá óttist kærandi glæpagengi og jafnframt að synir hennar leiðist á þá braut að ganga til liðs við glæpagengi. Kærandi geti hvorki framfleytt sér né börnum sínum í Gana og þá sé hún í ákveðinni örvæntingu að leita sér aðstoðar til þess að geta átt þess kost að framfleyta sér og börnum sínum til framtíðar.
Kærandi gerir aðallega kröfu um alþjóðlega vernd á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi byggir framangreinda kröfu á því að hún sé að flýja stríðsátök í Úkraínu og á því að hún hafi ástæðuríkan ótta við að verða ofsótt í heimaríki. Kærandi geti ekki framfleytt sér og börnum sínum í heimaríki og njóti ekki öryggis þar í landi. Að mati kæranda þurfti fyrst og fremst að horfa til þess að hún sé flótta vegna stríðsátaka í Úkraínu þrátt fyrir að hún sé ríkisborgari Gana. Telur kærandi að horfa þurfi heildstætt á mál hennar en ekki eingöngu ríkisfang hennar.
Kærandi telur að með því að senda hana og barn hennar til heimaríkis yrði brotið gegn meginreglunni um bann við endursendingum, sbr. 42. gr. laga um útlendinga. Að auki telur kærandi að slík ákvörðun muni brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna. Kærandi telur að horfa þurfi á heildarhagsmuni hennar, þar á meðal til þess að hún sé með nýfætt barn sem þurfi á viðeigandi umönnun heilbrigðisyfirvalda að halda.
Verði ekki fallist á aðalkröfu kæranda er gerð sú krafa til vara að henni verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að frásögn hennar beri með sér að hún muni eiga það á hættu að sæta meðferð í heimaríki sem heimfæra megi undir framangreint ákvæði. Kærandi telur að aðstæður eins og hún hafi lýst, það er ótti hennar við yfirvöld og glæpagengi í heimaríki, séu sambærilegar við aðstæður umsækjenda frá Venesúela sem fengið hafi vernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi byggir á því að hún sé í sambærilegri stöðu og umsækjendur frá Venesúela sem hlotið hafi viðbótarvernd hér á landi án þess þó að hafa sjálfir upplifað á eigin skinni ofbeldi, hótanir eða hverskyns aðra vanvirðandi meðferð. Eitt aðskilji þó aðstæður kæranda og aðstæður ríkisborgara Venesúela en það sé það að hún sé jafnframt að flýja stríðsátök í Úkraínu. Að mati kærandi standi þar af leiðandi öll rök til þess, meðal annars jafnræðisregla stjórnsýsluréttar, að horft verði á hennar umsókn um alþjóðlega vernd með sama hætti og til umsókna einstaklinga sem flúið hafi bágborið efnahagslegt ástand og slæmt öryggisástand í Venesúela.
Verði ekki fallist á framangreindar kröfur gerir kærandi þá kröfu til þrautavara að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að heildarmat á aðstæðum hennar, þegar horft sé jafnframt til þess að hún hafi neyðst til að flýja stríðsástand í Úkraínu, leiði til þess að hún teljist hafa ríka þörf fyrir vernd í skilningi ákvæðisins. Kærandi sé með nýfætt barn sem þarfnist viðeigandi umönnunar sem hún eigi ekki rétt á í heimaríki. Kærandi telur að horfa þurfi til þess að hún væri ennþá í Úkraínu ef ekki hefði komið til stríðsátaka þar í landi. Kærandi sé því fórnarlamb aðstæðna og geti ekki snúið aftur til heimaríkis, þar sem hún geti ekki framfleytt börnum sínum þar í landi. Að mati kæranda þurfi að meta hagsmuni hennar, með tilliti til verndar á grundvelli mannúðarsjónarmiða, meðal annars út frá hagsmunum og réttindum ungabarns hennar sem samtvinnuð séu hagsmunum kæranda sem móður.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann ber fyrir sig. Þá verður efni rökstuðnings ákvarðananna að endurspegla þessi sjónarmið enda segir m.a. í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Í gögnum málsins liggur fyrir afrit af skýrslu Lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 1. apríl 2022, vegna umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd. Í skýrslunni kemur fram að kærandi kveðst hafa komið frá Úkraínu þar sem hún hafi búið í tíu mánuði ásamt kærasta sínum en hún sé með uppruna frá Gana. Kærasti kæranda sé einnig frá Gana en hafi flutt til Úkraínu til að berjast í stríðinu og telji hún að hann sé þar enn en hún hafi ekkert heyrt í honum. Kærandi hafi komið ein til Íslands 30. mars 2022 frá Póllandi. Kærandi hafi ekki getað framvísað skilríkjum þar sem hún hafi týnt þeim í Úkraínu.
Í greinargerð kæranda, dags. 17. ágúst 2022, sem lögð var fram til Útlendingastofnunar er krafa um alþjóðlega vernd hér á landi meðal annars byggð á því að kærandi sé á flótta undan stríðsátökum í Úkraínu þar sem hún hafi verið búsett ásamt kærasta sínum. Af endurriti viðtals kæranda hjá Útlendingastofnun má sjá að hún hafi verið spurð að því hvenær hún hafi farið til Úkraínu og farið frá landinu, hvers vegna hún hafi farið þangað og hvað kærasti hennar hefði verið að gera í Úkraínu. Kærandi var hins vegar ekki spurð að því hvernig dvalarleyfi hún hefði haft í Úkraínu, hvernig hún hafi ferðast þangað eða hvernig vegabréfsáritun hún hefði fengið til að komast til landsins. Þá var kærandi ekki spurð varðandi ferðaleið hennar hingað til lands einkum hvernig hún hafi komist hingað án vegabréfs, hvort einhver hafi aðstoðað hana við þá ferð og hvort að hún hafi þurft að greiða fyrir þá aðstoð á einhvern hátt. Þá var í ákvörðun Útlendingastofnunar engin afstaða tekin til málsástæðu kæranda um flótta frá Úkraínu eða hvort aðstæður kæranda gætu átt undir ákvæði 44. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. laga um útlendinga skal viðtal við umsækjanda um alþjóðlega vernd hagað þannig að sem mestar líkur séu á að aðstæður sem geta haft þýðingu fyrir umsókn umsækjanda upplýsist. Er það mat kærunefndar að ekki sé hægt að slá því föstu að ítarlegra viðtal við kæranda og rannsókn á framangreindri málsástæðu hefði ekki getað haft áhrif á efnislega niðurstöðu í máli hennar.
Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun 3. ágúst 2022. Í endurriti viðtalsins má sjá að kærandi var spurð með almennum hætti út í heilsufar hennar og barns hennar. Kærandi kvað heilsu sína og barns síns vera í lagi. Kærandi kvað kærasta sinn í Úkraínu vera föður barns hennar en hún hefði ekki heyrt neitt frá honum þar sem hún hefði týnt símanum sínum. Kærandi kvað foreldra sína vera látna en vinkona hennar í heimaríki sæi um þrjú eldri börn kæranda. Aðspurð kvaðst kærandi ekki geta framfleytt sér og börnum sínum í heimaríki.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda er aðeins að finna stutta umfjöllun um aðstæður barna sem lýtur eingöngu að aðgengi þeirra að menntakerfi Gana en þar er ekki að finna umfjöllun um aðrar aðstæður barna í Gana og t.a.m. hvernig ungbarnavernd sé háttað þar í landi. Umfjöllun Útlendingastofnunar um heilbrigðiskerfið og félagslega aðstoð í Gana er að meginstefnu tekin upp úr úrskurði kærunefndar nr. 147/2020 sem kveðinn var upp 16. apríl 2020. Engan sjálfstæðan rökstuðning stofnunarinnar er að finna í ákvörðuninni um hvernig heilbrigðiskerfið í Gana sé og þá er afar takmörkuð umfjöllun um félagslega aðstoð þar í landi. Ennfremur er aðeins vísað í heimildir frá árunum 2014 og 2016 þeirri umfjöllun til stuðnings. Er ljóst að ítarleg rannsókn hefði þurft að fara fram á aðstæðum í Gana einkum með tilliti til einstæðra mæðra sem séu með ung börn á framfæri sem byggir á nýjum og nýlegum heimildum. Er það mat kærunefndar að ákvörðun Útlendingastofnunar sé haldin annmarka hvað þetta varðar.
Af meginreglunni um einingu fjölskyldunnar leiðir að úrskurðir er varða foreldra og börn haldast að jafnaði í hendur. Þar sem börn eru í fylgd með foreldrum hefur Útlendingastofnun afgreitt mál hvers einstaklings í sérstakri ákvörðun en í rökstuðningi í málum barna er um ákveðin atriði vísað til rökstuðnings með ákvörðunum foreldra. Kærunefnd útlendingamála hefur ekki talið tilefni til að gera sjálfstæða athugasemd við þessa framkvæmd þegar foreldri er jafnframt fyrirsvarsmaður barns, ákvarðanir í málum haldast að öllu leyti í hendur og eru birtar fyrir aðilum á sama tíma. Þegar þessi leið er farin verða ákvarðanir fjölskyldunnar í heild sinni þó ávallt að uppfylla reglur stjórnsýslulaga um rökstuðning og vera að öðru leyti settar fram á þann hátt að af lestri þeirra megi ráða að í reynd hafi farið fram skyldubundið mat á hagsmunum barnanna á viðhlítandi grundvelli.
Kærunefnd tekur fram að ef farin er sú leið að vísa í rökstuðningi barns til efnislegs mats í rökstuðningi foreldris verði að gæta þess að viðhlítandi umfjöllun fari þá fram í síðarnefnda úrskurðinum. Þegar færðar hafa verið fram sérstakar málsástæður varðandi hagsmuni barnsins, eða gögn máls gefa sérstakt tilefni til, er almennt ekki fullnægjandi að vísa til ótilgreindra ákvæða barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, laga um útlendinga og barnaverndarlaga um þá niðurstöðu að hagsmunum barns sé ekki stefnt í hættu með niðurstöðu máls. Vegna hins sérstaka lagagrundvallar varðandi hagsmuni barns í 2. mgr. 10. gr. og 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að ekki verði hjá því komist að rökstyðja sérstaklega hvernig það meginsjónarmið horfir við í málinu.
Líkt og að framan er rakið var tekið fram í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli barns kæranda að í ákvörðun kæranda hefði verið tekin afstaða til aðstæðna barnsins og hvernig þær aðstæður hefðu horft við einstökum þáttum ákvörðunarinnar. Hvorki í ákvörðun barns kæranda né móður þess verður séð að sérstaklega hafi verið horft til barns kæranda og aðstæðna þess eða að afstaða hafi verið tekin til þess hvort rétt væri að veita barni kæranda vernd hér á landi á grundvelli 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Þá er í rökstuðningi í ákvörðun kæranda fyrir niðurstöðu varðandi dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga hvorki vísað í hinn sérstaka lagagrundvöll varðandi hagsmuni barnsins né minnst á barn kæranda.
Að mati kærunefndar verður ekki séð að fullnægjandi mat hafi farið fram um hvort það samrýmdist hagsmunum barnsins, með tilliti til sjónarmiða um öryggi, velferð og félagslegan þroska þess, að fylgja kæranda til heimaríkis, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt framansögðu er rökstuðningur ákvörðunarinnar að þessu leyti háður annmörkum.
Með greinargerð kæranda til kærunefndar fylgdu ítarleg gögn um heilsufar kæranda og barns hennar á síðustu mánuðum meðgöngu og fyrstu dögum eftir fæðingu barnsins. Bera þau gögn með sér að kærandi hafi verið gangsett 22. júní 2022 vegna versnandi nýrnabilunar sökum meðgöngueitrunar og gruns um blóðleysi hjá fóstri. Fæddist barn kæranda með keisaraskurði tæpum einum og hálfum mánuði fyrir settan fæðingardag og lá í kjölfarið á vökudeild í einhvern tíma. Barn kæranda var því fyrirburi sem samkvæmt framlögðum gögnum þurfti fyrst um sinn á sérhæfðri ungbarnavernd að halda. Í gögnum málsins liggur hins vegar ekkert fyrir um það hvernig þeirri heilbrigðisþjónustu var háttað og hvernig heilsufar barnsins sé í dag. Í ljósi þessara gagna er mikilvægt að kannað verði sérstaklega hvernig heilsu kæranda og barns hennar er háttað í dag og hver staða kæranda og barns hennar verði ef þau snúa aftur til heimaríkis.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Að mati kærunefndar ber framangreint með sér að ekki hafi farið fram viðhlítandi mat á aðstæðum kæranda og barns hennar á lægra stjórnsýslustigi. Telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn mála kæranda og barns hennar og rökstuðningi ákvarðana Útlendingastofnunar. Var málsmeðferð Útlendingastofnunar í málum kæranda og barns hennar ekki í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar, einkum 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd telur framangreinda annmarka Útlendingastofnunar verulega og að þeir kunni að hafa haft áhrif á niðurstöðu máls kæranda og barns hennar. Þá er það mat kærunefndar að ekki sé unnt að bæta úr þeim á kærustigi og því sé rétt að mál kæranda og barns hennar hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella hinar kærðu ákvarðanir úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsóknir kæranda og barns hennar um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar
Úrskurðarorð:
Ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kæranda og barns hennar eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda og barns hennar til meðferðar á ný.
The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate is instructed to re-examine the cases.
Tómas Hrafn Sveinsson
Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir