Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 455/2017

Miðvikudaginn 9. maí 2018

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 6. desember 2017, kærði B hrl., f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um meðhöndlun á lífeyri kæranda frá C

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi fékk greiddan örorkulífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins á árinu 2017. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 14. júní 2017, var kærandi upplýst um að á grundvelli upplýsinga um lífeyri frá C hafi tekjuáætlun hennar verið leiðrétt þann 11. maí 2017. Í tekjuáætluninni hafi umræddar greiðslur verið færðar inn sem erlendur lífeyrir, sem hafi sömu áhrif á útreikning greiðslna Tryggingastofnunar ríkisins og lífeyrissjóður byggður á atvinnuþátttöku á Íslandi. Kærandi óskaði eftir nánari rökstuðningi fyrir ákvörðun Tryggingastofnunar og með bréfi stofnunarinnar, dags. 6. september 2017, var umbeðinn rökstuðningur veittur.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 6. desember 2017. Með bréfi, dags. 12. desember 2017, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Greinargerð stofnunarinnar barst með bréfi, dags. 4. janúar 2018, og var hún send lögmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Athugasemdir bárust frá lögmanni kæranda með bréfi, dags. 6. febrúar 2018, og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. febrúar 2018. Viðbótargreinargerð stofnunarinnar barst með bréfi, dags. 1. mars 2018, og var hún send lögmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Athugasemdir bárust frá lögmanni kæranda með bréfi, dags. 5. apríl 2018, og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 6. apríl 2018. Viðbótargreinargerð stofnunarinnar barst með bréfi, dags. 23. apríl 2018, og var hún send lögmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag.  Frekari athugasemdir bárust ekki. 

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir kröfu um að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um meðhöndlun greiðslna frá C verði ógild og að tekjur frá D komi ekki til skerðingar á greiðslum almannatrygginga til kæranda.

Í kæru segir að kærandi fái greiðslur frá C, nánar tiltekið frá D. Tryggingastofnun ríkisins hafi skilgreint greiðslurnar sem skyldubundinn lífeyri, enda sé sjóðurinn samsvarandi íslenskum lífeyrissjóði og réttur til greiðslna þaðan einungis byggður á skyldubundnum iðgjaldagreiðslum. Því líti stofnunin svo á að greiðslurnar skuli skerða almannatryggingabætur kæranda.

Kærandi telji að C sjóðurinn sé í raun samsvarandi almannatryggingum en ekki lífeyrissjóði. Tryggingastofnun hafi ekki litið til þess að almannatryggingakerfi séu með mismunandi hætti í löndum Evrópu. Sá rökstuðningur sem stofnunin færi fyrir því að sjóðurinn sé lífeyrissjóður sé alls ekki fullnægjandi. Skoða verði almannatryggingakerfi viðkomandi lands og samspil þess við lífeyriskerfi heildstætt áður en íþyngjandi ákvörðun sé tekin.

Af ákvörðuninni verði ráðið að Tryggingastofnun hafi í raun skilgreint almannatryggingakerfi allra landa nema Norðurlandanna sem lífeyrissjóðskerfi. Ef þetta sé rétt þá séu allar bætur sem greiddar séu úr almannatryggingakerfum annarra Evrópulanda þess eðlis að þær skerði íslenska bætur. Sú niðurstaða sé í ósamræmi við tilgang EES-svæðisins og brjóti auk þess gegn jafnræði borgaranna. Greiðslur sem séu frá almannatryggingum annarra landa eigi ekki að skerða íslenskar bætur almannatrygginga. Stofnunin hafi enga lagastoð eða aðra heimild til þess að ákveða að almannatryggingakerfi annars lands þurfi að vera keimlíkt því íslenska til þess að teljast „almannatryggingakerfi“ að mati stofnunarinnar. Stofnunin geti ekki skilgreint almannatryggingakerfi annars lands sem lífeyrissjóð út frá eigin sjónarmiðum.

Við ákvörðun um það hvaða greiðslur komi til skerðingar á íslenskum almannatryggingabótum verði Tryggingastofnun meðal annars að líta til þess að kærandi sé nú þegar með verulegar skertar greiðslur vegna búsetuskerðingar. Grundvöllurinn að baki búsetuskerðingum bóta sé væntanlega sá að einstaklingur fái ekki „ofgreitt“, þ.e. fullar greiðslur frá tveimur eða fleiri löndum. Ákvarðanir stofnunarinnar um búsetuskerðingar íslenskra bóta byggja þannig á þeim grunni að einstaklingur fái einungis hlutfall af réttindum frá Íslandi en á móti komi greiðslur frá öðrum löndum.

Niðurstaða Tryggingastofnunar í máli kæranda leiði til þess að búseta hennar og réttindi frá öðru landi skerði bætur hennar á Íslandi í raun tvisvar. Fyrst skerðist íslensku bæturnar á grundvelli ákvörðunar Tryggingastofnunar um búsetuskerðingar. Síðan skerðist bæturnar aftur þegar stofnunin skilgreini bæturnar frá C sem annars eðlis en almannatryggingabætur. Þannig gangi búsetuskerðingakerfið ekki upp. Réttlætingin fyrir því að „búsetuskerða“ bætur frá Íslandi sé að bætur frá öðru landi vegi upp á móti skerðingunni. Komi bæturnar einungis til skerðingar á íslensku bótunum en ekki til „uppfyllingar“ á heildarrétti þá skerðist réttindi kæranda tvisvar vegna búsetu hennar í öðru landi.

Þá verði að geta þess að samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar teljist greiðslur frá lífeyrissjóðum ekki til tekna við ákvörðun örorkulífeyris.

Í athugasemdum kæranda frá 6. febrúar 2018 segir að málið hafi ekki verið upplýst með fullnægjandi hætti. Til þess að Tryggingastofnun sé unnt að taka gríðarlega íþyngjandi ákvörðun verði allar upplýsingar að liggja fyrir þannig að málsatvik séu hafin yfir vafa. Stofnunin hafi vísað til afar takmarkaðra upplýsinga um eðli hinna C bótagreiðslna. Sé einhver vafi á eðli greiðslnanna eigi kærandi að njóta þess í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar, eðli greiðslnanna og meginreglu laga um almannatryggingar að bætur almannatrygginga skerði ekki. Hin takmörkuðu gögn sem liggi fyrir í málinu séu langt frá því að nægja til svo íþyngjandi ákvörðunar og nauðsynlegt sé að stofnunin útskýri með ítarlegum hætti hvernig almannatryggingakerfið og lífeyrissjóðskerfið sé uppbyggt í C.

Kærandi bendir á að tilgangur laga um almannatryggingar sé ekki að skerða heldur að bæta. Af ákvörðunum og rökstuðningi Tryggingastofnunar virðist sem stofnunin telji það vera tilgang sinn að leita allra leiða til þess að skerða bætur. Það sé röng nálgun, enda í andstöðu við markmið laganna. Tilgangur og markmið laganna sé fyrst og fremst að ekki skuli skerða bætur vegna greiðslna frá almannatryggingum og að skerðingar á bótum frá íslenskum almannatryggingum vegna búsetu í öðru landi bætist upp með greiðslum frá almannatryggingum í viðkomandi landi.

Samkvæmt 3. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar skuli bætur almannatrygginga ekki leiða til skerðingar. Það sama eigi við um slíkar bætur frá öðrum löndum á grundvelli 68. gr. laganna. Undir síðarnefnda ákvæðið falli meðal annars reglur Evrópuréttar en þær eigi að stuðla að því að bætur almannatrygginga skerðist ekki við flutning milli landa, enda meginmarkmiðið að auðvelda fólksflutninga innan efnahagssvæðisins.

Þetta fái enn frekari stoð í 2. mgr. 58. gr. laga um almannatryggingar þar sem fram komi að ráðherra geti með reglugerð ákveðið að frá bótum, sem bótaþegi eigi rétt á hér á landi, dragist bætur sem hann fái samkvæmt erlendri löggjöf fyrir sama tímabil og bætur séu greiddar fyrir hér á landi. Af ákvæðinu sé ljóst að ætlunin sé að skertar greiðslur hér á landi, á grundvelli búsetu í öðru landi, séu bættar upp með greiðslum frá viðkomandi landi. Sama regla komi fram í 53. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004.

Kærandi ítreki að túlkun Tryggingastofnunar leiði til þess að hún verði fyrir tvöfaldri skerðingu vegna búsetu í C.

Kærandi telur að ætli Tryggingastofnun að halda sig við framangreinda afstöðu leiði það til þess að stofnunin þurfi að taka ákvörðun í sameiningu um búsetuskerðingar og tekjuskerðingar, enda séu þessar skerðingar háðar hvor annarri, sbr. 2. mgr. 58. gr. laga um almannatryggingar. Forsendan að baki búsetuskerðingu sé að greiðslur frá öðru landi vegi upp á móti. Að sama skapi sé það forsenda fyrir tekjuskerðingum að hinn skerti hafi fullan bótarétt. Augljóst sé að fullar tekjuskerðingar eigi ekki við hjá einstaklingi með hlutfallslegan bótarétt vegna búsetuskerðingar.

Í þessu sambandi verði að minna á að kærandi eigi þegar einungis 34% rétt úr íslenska almannatryggingakerfinu vegna ákvörðunar Tryggingastofnunar um búsetuskerðingu vegna búsetu í C. Henni sé því nauðsynlegt að nýta greiðslur frá C til þess að bæta sér upp mismuninn, enda ljóst að enginn geti lifað af 34% bótum almannatrygginga. Í stað þess að koma til viðbótar þá leiði greiðslurnar frá C til enn frekari skerðingar á bótum úr íslenska kerfinu.

Kærandi telur að Tryggingastofnun hafi enga heimild til þess að endurmeta eðli almannatryggingakerfa annarra landa. Það sé meginregla íslensku laganna og reglna Evrópuréttar að lönd á Evrópska efnahagssvæðinu skuli taka tillit til almannatryggingakerfa annarra landa á svæðinu. Um leið sé það hluti af regluverkinu að viðurkennt sé að kerfin geti verið mismunandi milli landa.

Stofnuninni beri þannig, eins og öllum sambærilegum stofnunum í Evrópu, að taka tillit til bóta almannatrygginga frá öðrum löndum á grundvelli þess kerfis sem sé í hverju landi fyrir sig. Það sé engin heimild til þess að stofnunin endurmeti og endurskilgreini kerfi annarra landa. Stofnunin hafi þannig enga lagastoð fyrir þeirri ákvörðun sinni að skilgreina almannatryggingakerfi C sem eitthvað allt annað.

Kærandi telur að nálgun Tryggingastofnunar ríkisins sé allt of þröng, enda einskorðuð við eitt atriði. Telji úrskurðarnefnd velferðarmála að Tryggingastofnun og úrskurðarnefndin séu bærar til þess að ákveða að almannatryggingakerfi C sé í raun annað en almannatryggingakerfi þá verði slík ákvörðun að byggja á mun ítarlegri og heildstæðari skoðun en Tryggingastofnun hafi gert. Verði þá að líta til fjölmargra annarra þátta en einungis fjárframlaga í kerfið, það eitt og sér segi alls ekki alla söguna. Kærandi bendi á að sjóðurinn sem um ræði sé augljóslega opinber, eins og leiði af skjölunum. Þá segi iðgjöld ein og sér ekki alla söguna, enda verði að líta til þess hvort hið opinbera komi til móts við iðgjöldin með beinum eða óbeinum hætti. Einnig þurfi að líta til þess hvort eitthvað annað kerfi sé til viðbótar ef einstaklingar eigi ekki rétt úr kerfinu sem skapist með iðgjöldum, til dæmis gæti mögulega þegar verið búið að skerða rétt kæranda úr öðru kerfi í C vegna sömu greiðslna.

Í athugasemdum kæranda frá 5. apríl 2018 segir að skyldum 76. gr. stjórnarskrárinnar sé fullnægt með þremur stoðum, þ.e. almannatryggingum, lífeyrissjóðum og sveitarfélögum. Hæstiréttur hafi einnig vísað til þess með dómi í máli nr. 61/2013. Kærandi telji að þegar „almannatryggingakerfi“ annarra sé metið verði þannig að fara fram heildstæð skoðun á aðstoð viðkomandi ríkis. Að horfa einungis til þess að kerfi sé byggt upp með iðgjöldum sé eitt og sér ófullnægjandi.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins frá 1. mars 2018 segi að almannatryggingakerfið í C sé fjármagnað með opinberum hætti. Sé þannig ljóst að fjármögnun almannatryggingakerfisins sé ekki með iðgjöldum. Af greinargerðinni verði aftur á móti ekkert ráðið af samspili kerfanna í C.

Samkvæmt Tryggingastofnun sé aðalatriði íslenska almannatryggingakerfisins að réttindi ávinnist með búsetu en ekki iðgjöldum. Þessi túlkun eigi sér enga lagastoð. Greiðslur séu ekki „byggðar á búsetu“, eins og komi fram í bréfi stofnunarinnar. Búseta geti verið grundvöllur skerðinga, en það sé ekki grundvöllur kerfisins í heild.

Meginatriði og eðli íslenskra almannatrygginga sé að aðstoða þá sem séu í þörf fyrir aðstoð. Þannig sé aðalatriðið að meta þörf einstaklinga til aðstoðar. Það mat felist fyrst og fremst í örorkumati. Við ákvörðun greiðslna þurfi að líta til þess hvort viðkomandi einstaklingur þurfi aðstoð. Sú ákvörðun byggi á tekjum annars staðar frá. Búsetuskerðingar séu í raun hluti af þessu, enda byggi þær meðal annars á því að réttindi séu til staðar frá öðru landi.

Kærandi telur að í afstöðu Tryggingastofnunar felist að í C sé ekki almannatryggingakerfi, heldur einungis „hreint“ lífeyrissjóðakerfi á einkaréttarlegum grunni. Sú niðurstaða standist ekki og sé í ósamræmi við grundvöll íslenskra almannatrygginga og reglna EES um almannatryggingar. Fram hafi komið að stofnunin telji að einungis almannatryggingakerfi Norðurlandanna teljist sambærilegt við íslenska kerfið. Afstaða stofnunarinnar til þess hvað teljist í raun almannatryggingakerfi í öðrum löndum ætti að leiða til þess að stofnuninni væri óheimilt að beita búsetuskerðingu við ákvörðun réttinda einstaklinga sem koma frá öðrum löndum en Norðurlöndum.

Kærandi telur að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 387/2017 hafi ekki fordæmisgildi, enda sé þar fjallað um annan sjóð en í þessu máli. Þá hafi í þeim úrskurði verið fjallað um afmörkuð álitaefni en ekki þau fjölmörgu atriði sem kærandi hafi bent á að hafa þurfi í huga í þessu máli.

Ekki verði séð að Tryggingastofnun hafi tekið afstöðu til allra röksemda sem fram hafi komið í kæru og fyrri athugasemdum kæranda. Þannig hafi stofnunin ekkert fjallað um mikilvæg atriði eins og samspil kerfa sem í sameiningu myndi heildarkerfi í viðkomandi landi.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að samkvæmt 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar miðist réttur til örorkulífeyris við þá sem hafi verið búsettir á Íslandi, séu á aldrinum 18 til 67 og hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn hafi verið lögð fram. Við ákvörðun búsetutíma greiðist örorkulífeyrir í samræmi við sömu reglur og ellilífeyrir, sbr. 4. mgr. 18. gr. laganna. Við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr. laganna, skuli því reikna tímann fram til 67 ára aldurs umsækjanda. Líkt og fram komi í 17. gr. teljist fullur ellilífeyrir einstaklings sem hafi verið búsettur hér á landi að minnsta kosti 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Sé um skemmri búsetutíma að ræða þá greiðist ellilífeyrir/örorkulífeyrir í hlutfalli við búsetutíma.

Til tekna samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Eftirlaun og lífeyrir séu þar á meðal, sbr. A-lið 7. gr. laganna. Í 3. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar sé fjallað um tekjur sem ekki hafi áhrif á örorkulífeyri samkvæmt 18. gr. laganna.

Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. laga um almannatryggingar skuli greiða þeim tekjutryggingu sem fái greiddan örorkulífeyri samkvæmt lögunum. Tekjur skerði tekjutryggingu örorkulífeyrisþega, sbr. 3. mgr. 22. gr. laga um almannatryggingar. Einnig segi að hafi lífeyrisþegi tekjur samkvæmt 2. og 4. mgr. 16. gr. laganna skuli skerða tekjutryggingu um 38,35% þeirra tekna uns hún falli niður.

Samkvæmt 1. gr. 68. gr. laganna sé ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögunum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga.

Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 598/2009 skuli tekjur sem aflað sé erlendis og ekki séu taldar fram hér á landi, sæta sömu meðferð gagnvart bótaútreikningi og væri þeirra aflað hér á landi. Um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta sé nánar fjallað í fyrrgreindri reglugerð.

Með reglugerð nr. 442/2012 um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar hafi reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 frá 29. apríl 2004 öðlast gildi hér á landi. Í a) lið 5. gr. reglugerðarinnar segi:

„ef almannatryggingabætur og aðrar tekjur hafa tiltekin réttaráhrif samkvæmt löggjöf í lögbæru aðildarríki skulu viðeigandi ákvæði þeirrar löggjafar einnig gilda um jafngildar bætur sem fást samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis eða um tekjur sem aflað er í öðru aðildarríki,“

Kærandi hafi verið talin uppfylla skilyrði um hæsta örorkustig frá 1. júlí 2014. Þá njóti kærandi einnig lífeyrisgreiðslna frá C, nánar tiltekið frá D frá 1. júní 2016. Greiðslur kæranda frá C séu sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hér á landi, þar sem þær byggist á þátttöku á vinnumarkaði og iðgjaldagreiðslum. Kærandi sé með 34,3% búsetuhlutfall hér á landi og fái því örorkulífeyrisgreiðslur í samræmi við það hlutfall, en kærandi hafi búið í C frá X til X.

Skyldutrygging lífeyrisréttinda feli í sér skyldu til aðildar að lífeyrissjóði og til greiðslu iðgjalds til lífeyrissjóðs hér á landi. Lífeyrissjóðir hér á landi séu fjármagnaðir með iðgjaldagreiðslum og greiðendur iðgjalda ávinni sér þannig rétt til lífeyrisgreiðslna. Líkt og að framan greini þá séu greiðslur kæranda sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hér á landi. Af fyrrgreindum ákvæðum 16. og 22. gr. laga um almannatryggingar komi skýrt fram að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum geti skert tekjutryggingu örorkulífeyrisþega.

Iðgjöld í D séu tekjutengd og fari framlagið því eftir tekjum félagsmanna. Áunnin réttindi reiknist því út frá tekjum bótaþega á vinnumarkaði og fjölda ára á vinnumarkaði. Örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar taki aftur á móti ekki mið af tekjum bótaþega á vinnumarkaði heldur búsetulengd, sbr. 1. mgr. 22. gr. laga um almannatryggingar.

Bætur frá Tryggingastofnun séu tekjutengdar sem hafi í för með sér að við útreikning á lífeyrisgreiðslum geti tekjur, erlendar sem innlendar, skert tekjutryggingu örorkulífeyrisþega. Líkt og fram hafi komið samsvari lífeyrisgreiðslur kæranda frá C greiðslum úr íslenskum lífeyrissjóðum en réttur til greiðslna þaðan sé byggður á skyldubundnum iðgjaldagreiðslum og fari útgreiðslur eftir því hversu há iðgjöld viðkomandi hafi greitt og hversu lengi viðkomandi hafi greitt inn í sjóðinn. Af lögum um almannatryggingar megi ráða að greina þurfi tekjur sem bótaþegar afla og flokka þær. Þannig geti til dæmis atvinnutekjur og lífeyrissjóðstekjur haft ólík skerðingaráhrif á mismunandi bótaflokka. Skattskyldar tekjur skerði bætur frá Tryggingastofnun, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar, þar sem greiðslur kæranda frá C séu sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hér á landi þá skulu þær sæta sömu meðferð og ef um íslenskan lífeyrissjóð væri að ræða.

Út frá framangreindu líti Tryggingastofnun á umræddar greiðslur sem greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og skuli þær sem slíkar sæta sömu meðferð og ef um íslenskan lífeyrissjóð væri að ræða.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins frá 1. mars 2018 segir að íslenska lífeyristryggingakerfið byggist aðallega á tveimur lögbundnum stoðum, þ.e. almannatryggingakerfinu, sbr. lög nr. 100/2007 um almannatryggingar og atvinnutengda lífeyrissjóðskerfinu, sbr. lög nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.

Greiðslur frá Tryggingastofnun séu byggðar á búsetu einstaklings, sbr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Lífeyrir almannatrygginga sé greiddur úr ríkissjóði og almannatryggingakerfinu á Íslandi sé ætlað að tryggja ákveðinn lágmarkslífeyri. Fjárhæðin sé föst, óháð fyrri tekjum lífeyrisþegans. Greiðslur frá Tryggingastofnun séu þó háðar öðrum tekjum lífeyrisþegans. Samkvæmt lögum um almannatryggingar sé meginreglan sú að allar skattskyldar tekjur hafi áhrif á útreikning bóta, sbr. 2. mgr. 16. gr. laganna, en í 3. og 4. mgr. séu taldar upp ívilnandi undanþágur frá þeirri meginreglu þar sem tilgreint sé hvaða tekjur skuli ekki teljast til tekna lífeyrisþega þrátt fyrir 2. mgr.

Lífeyrisgreiðslur lífeyrissjóða ráðist af iðgjaldagreiðslum á starfsævinni. Endanleg fjárhæð ráðist af launaþróun, réttindakerfum og afkomu. Greiðslur úr lífeyrissjóði geti haft áhrif á greiðslur lífeyris úr almannatryggingakerfum. Skyldutrygging lífeyrisréttinda feli í sér skyldu til aðildar að lífeyrissjóði og til greiðslu iðgjalds til lífeyrissjóðs hér á landi. Lífeyrissjóðir hér á landi séu fjármagnaðir með iðgjaldagreiðslum og greiðendur iðgjalda ávinni sér þannig rétt til lífeyrisgreiðslna.

Samkvæmt upplýsingum sem Tryggingastofnun hafi aflað sér þá samanstandi C almannatryggingakerfið af fimm lögboðnum tryggingum og þar falli lífeyristryggingar meðal annars undir. Allir þeir sem stundi atvinnu í C þurfi að vera með lögboðna tryggingu, nokkrar starfsgreinar séu þó undanskildar þeirri skyldu, til að mynda [...] sem og þeir sem séu atvinnulausir eða með lágmarkstekjur. Einstaklingar sem séu í atvinnuleit eða með lágmarkstekjur geti átt rétt á félagslegum stuðningi, til dæmis grunnbótum, þegar um sé að ræða skerta tekjuöflunarmöguleika en slík réttindi séu ekki greidd úr landi.

Samkvæmt upplýsingum sem stofnunin hafi aflað sér þá skuli vinnuveitandi gera nauðsynlegar ráðstafanir til að skrá einstakling í almannatryggingakerfið. Einstaklingur verði að vera skráður hjá sjúkratryggingasjóði ([...]) sem muni upplýsa til þess bærar stofnanir (það fari eftir starfi einstaklings) hvar viðkomandi fái trygginganúmer ([...]) og muni sú lífeyristryggingastofnun skrá tryggingartímabil einstaklings og móttaka greiðslur.

Lögboðnar lífeyristryggingastofnanir ([...]) séu stofnaðar af sambandi C lífeyristrygginga ([...]), svæðisstofnunum C lífeyristrygginga ([...]) ásamt fleirum. Almannatryggingakerfið í C sé fjármagnað með innlendum framlögum til tryggingakerfisins sem vinnuveitendur og starfsmenn greiði með almennum skatttekjum.

Allir sem séu skyldulífeyristryggðir, þ.e. launþegar og ákveðnir hópar sjálfstætt starfandi einstaklinga sem séu með meira en lágmarkstekjur, séu tryggðir gegn örorku. Til að eiga rétt á lífeyri verði einstaklingur að geta sýnt fram á að hafa greitt framlög til sjóðsins í að minnsta kosti 60 mánuði (réttindaávinnslutímabil). Ásamt því verði að sýna fram á að greiðslur í skyldutryggingu hafi verið til staðar í þrjú ár af síðustu fimm áður en örorka komi til.

Kærandi hafi greitt iðgjöld í D og séu greiðslur tekjutengdar og fari framlagið því eftir tekjum félagsmanna sem séu [...]. Meðlimir kerfisins þurfi að óska eftir undanþágu til að fá að tilheyra þessu kerfi frá E. Áunnin réttindi reiknist út frá tekjum bótaþega á vinnumarkaði og fjölda ára á vinnumarkaði. Örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar taki aftur á móti ekki mið af tekjum bótaþega á vinnumarkaði heldur búsetulengd, sbr. 1. mgr. 18. og 22. gr. laga um almannatryggingar.

Af lögum um almannatryggingar megi ráða að greina þurfi tekjur sem bótaþegar afli og flokka þær. Þannig geti til dæmis atvinnutekjur og lífeyrissjóðstekjur haft ólík skerðingaráhrif á mismunandi bótaflokka. Bætur frá Tryggingastofnun séu tekjutengdar sem hafi í för með sér að við útreikning á lífeyrisgreiðslum geti tekjur, erlendar sem innlendar, skert tekjutryggingu örorkulífeyrisþega. Líkt og fram hafi komið samsvari lífeyrisgreiðslur kæranda frá C greiðslum úr íslenskum lífeyrissjóðum en réttur til greiðslna þaðan sé byggður á skyldubundnum iðgjaldagreiðslum og fari útgreiðslur eftir því hversu há iðgjöld viðkomandi hafi greitt og hversu lengi viðkomandi hafi greitt inn í sjóðinn. Máli þessu til stuðnings vísi stofnunin í úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 387/2017 en í því máli hafi úrskurðarnefnd staðfest niðurstöðu Tryggingastofnunar um að greiðslur frá F í C skuli skerða tekjutryggingar með sama hætti og greiðslur úr skyldbundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum. Út frá framangreindu líti Tryggingastofnun á umræddar greiðslur sem greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og skuli þær sem slíkar sæta sömu meðferð og ef um íslenskan lífeyrissjóð væri að ræða.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins frá 23. apríl 2018 segir að ákvæði EES-samnings um almannatryggingar gildi þegar einstaklingar flytji á milli EES-landa eða vinni á EES-svæðinu og tryggi félagslegt öryggi þeirra. Almannatryggingakerfi aðildarríkjanna séu ekki sameinuð heldur sé markmiðið að tryggja samræmda og samfellda beitingu löggjafar aðildarríkjanna á sviði almannatrygginga. Í formála reglugerðarinnar sé vísað til þess að nauðsynlegt sé að virða sérkenni almannatryggingalöggjafar hvers lands og koma einungis á fót samræmingarkerfi innan EES-svæðisins.

Í máli þessu sé um tvö eðlisólík kerfi að ræða. Annars vegar almannatryggingakerfi sem byggist á búsetu, en líkt og fram komi í lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar sé búseta grunnskilyrði tryggingaverndar. Hins vegar sé um að ræða kerfi sem sé byggt upp á skyldubundnum iðgjaldagreiðslum og fari útgreiðslur eftir því hversu há iðgjöld viðkomandi hafi greitt og hversu lengi viðkomandi hafi greitt inn í umræddan sjóð. Greiðslur kæranda frá Þýskalandi séu því sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum hér á landi, þar sem þær byggjast á þátttöku á vinnumarkaði og iðgjaldagreiðslum.

Eins og fram komi í dómi Hæstaréttar í máli nr. 61/2013 sé ríkjum í sjálfsvald sett hvernig þau skipuleggi, byggi upp og fjármagni velferðarkerfi sín og fyrirkomulag í hverju ríki um sig ráðist meðal annars af sögulegum og efnahagslegum ástæðum. Íslandi byggi kerfið sitt á búsetu sem meginreglu er varði tryggingavernd og veitingu almannatryggingaréttinda. Kærandi hafi greitt iðgjöld í D og séu greiðslur þaðan tekjutengdar. Tryggingastofnun líti á umræddar greiðslur sem greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og skuli þær sem slíkar sæta sömu meðferð og ef um íslenskan lífeyrissjóð væri að ræða.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um meðhöndlun á lífeyri kæranda frá C.

Í ákvörðun Tryggingastofnunar var kærandi upplýst um að á grundvelli upplýsinga um lífeyri frá C hafi tekjuáætlun hennar verið leiðrétt. Í tekjuáætluninni hafi umræddar greiðslur verið færðar inn sem erlendur lífeyri, sem hafi sömu áhrif á útreikning greiðslna Tryggingastofnunar ríkisins og lífeyrissjóður byggður á atvinnuþátttöku á Íslandi.

Í 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, er kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Í 2. mgr. 16. gr. laganna kemur fram að til tekna skuli telja tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Sé litið til þeirra laga kemur fram að til tekna skuli telja eftirlaun og lífeyri, sbr. 1. tölul. A-liðar 7. gr. laganna. Þá hljóðar 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar svo:

„Þegar um er að ræða ellilífeyri skv. 17. gr., tekjutryggingu skv. 22. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. og 56. gr. teljast ekki til tekna þrátt fyrir 2. mgr. bætur samkvæmt lögum þessum, lögum um slysatryggingar almannatrygginga og lögum um félagslega aðstoð, fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og viðbótartryggingavernd samkvæmt lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Sama á við um sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við skv. 68. gr. “

Af fyrrgreindu ákvæði 16. gr. laga um almannatryggingar má ráða að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum geta skert tekjutrygginguna. Aftur á móti skerða bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar ekki tekjutrygginguna og ekki heldur sambærilegar bætur frá ríkjum sem Ísland hefur gert samninga við samkvæmt 68. gr. laga um almannatryggingar, sbr. 3. mgr. 16. gr. sömu laga. Samkvæmt 1. mgr. 68. gr. laganna er ríkisstjórninni heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögunum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. C er eitt af aðildarríkjum EES-samningsins og því skerða bætur frá C, sem eru sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, ekki tekjutrygginguna. Tryggingastofnun telur að tekjur kæranda frá D séu sambærilegar greiðslum úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og hafi áhrif á rétt kæranda til tekjutryggingar.

Af lögum um almannatryggingar má ráða að nauðsynlegt er að greina þær tekjur sem bótaþegar afla og flokka þær, enda er að öðrum kosti ekki hægt að kveða á um hvaða skerðingaráhrif tekjurnar hafa samkvæmt lögum. Við mat á því hvort lífeyrisgreiðslur kæranda frá C séu sambærilegar bótum samkvæmt lögum um almannatryggingar, sbr. 4. mgr. 16. gr. laganna, lítur úrskurðarnefnd velferðarmála til þess að samkvæmt gögnum málsins og upplýsingum af vefsíðu E miðast réttur til umræddra greiðslna frá C við áunnin lífeyrisstig sem reiknast meðal annars út frá tekjum bótaþega. Lífeyrissjóðirnir eru fjármagnaðir með iðgjaldagreiðslum og greiðendur ávinna sér þannig rétt til lífeyrisgreiðslna. Aftur á móti reiknast réttur til örorkulífeyrisgreiðslna í hlutfalli við búsetutíma samkvæmt 4. mgr. 18. gr. laganna, sbr. 1. mgr. 17. gr. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur því að greiðslur kæranda frá C hafi meiri líkindi við greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum heldur en örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Úrskurðarnefnd velferðarmála horfir einnig til þess að samkvæmt 1. mgr. 53. gr. og 1. mgr. 54. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa, sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012, er aðildarríki ekki heimilt að beita skerðingarákvæðum í sinni eigin löggjöf þegar um ræðir skörun hlutfallslegra bóta sömu tegundar. Evrópudómstóllinn hefur komist að þeirri niðurstöðu í forúrskurðum sínum að um bætur sömu tegundar sé að ræða þegar tilgangur þeirra, grundvöllur útreiknings og skilyrði bótanna sé sá sami, sbr. efnisgrein 24 í forúrskurði dómstólsins í máli nr. C-107/00. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að þar sem grundvöllur útreiknings greiðslna kæranda frá C og tekjutryggingar hér á landi er mjög ólíkur teljist bæturnar ekki vera sömu tegundar í skilningi EB reglugerðar nr. 883/2004.

Kærandi telur að niðurstaða Tryggingastofnunar ríkisins í málinu leiði til þess að bætur hennar frá Tryggingastofnun skerðist tvisvar. Fyrst skerðist bæturnar á grundvelli ákvörðunar stofnunarinnar um búsetuskerðingu og aftur þegar stofnunin skilgreini bæturnar frá C sem annars eðlis en bætur almannatrygginga. Kærandi telur slíkt ekki vera í samræmi við tilgang og markmið viðeigandi laga um almannatryggingar og viðeigandi reglna Evrópuréttar.

Samkvæmt 4. mgr. 18. gr., sbr. 1. mgr. 17. gr., laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, skal örorkulífeyrir reiknaður í hlutfalli við búsetutíma hér á landi. Sem fyrr segir er í 16. gr. laganna fjallað um tekjutengingu lífeyristrygginga. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála er um ólíkar skerðingar að ræða þar sem fyrri skerðingin byggist á búsetu en sú síðari á tekjum. Þrátt fyrir að þær skerðingar skarist í tilviki kæranda telur nefndin að slíkt geti ekki leitt til þess að ákvörðun Tryggingastofnunar verði felld úr gildi, enda kveða lögin ekki á um að beiting á einni skerðingarreglu leiði til þess að öðrum skerðingarreglum verði ekki beitt.

Kærandi telur að málið hafi ekki verið upplýst með fullnægjandi hætti af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins. Til að stofnuninni sé unnt að taka íþyngjandi ákvörðun verði allar upplýsingar að liggja fyrir þannig að málsatvik séu hafin yfir vafa. Þau gögn sem liggi fyrir í málinu séu langt frá því nægileg.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur yfirfarið þau gögn sem lágu til grundvallar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, meðal annars upplýsingar frá lífeyrissjóði kæranda í C um lífeyrisgreiðslur hennar. Að mati úrskurðarnefndar voru þær upplýsingar nægjanlegar fyrir stofnunina til að taka hina kærðu ákvörðun. Fellst nefndin því ekki á með kæranda að málið hafi ekki verið upplýst með fullnægjandi hætti af hálfu Tryggingastofnunar.

Með hliðsjón af framangreindu og í ljósi þess að meginreglan er sú að skattskyldar tekjur skerða bætur frá Tryggingastofnun ríkisins, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar, er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að greiðslur kæranda frá D í C skuli skerða tekjutrygginguna með sama hætti og greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um meðhöndlun á lífeyri kæranda frá C er staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um meðhöndlun á lífeyri A, frá C, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir