22. júní 2023

Mál nr. 108/2023-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 108/2023

Fimmtudaginn 22. júní 2023

gegn

Hafnarfjarðarbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 21. febrúar 2023, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 1. desember 2022, um að synja beiðni hans um 50 viðbótartíma á mánuði við NPA samning hans vegna aðstoðarverkstjórnar.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur verið með samning við Hafnarfjarðarbæ í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar um árabil. Núgildandi samningur kveður á um sólarhringsþjónustu eða 732 klukkustunda aðstoð á mánuði. Með erindi, dags. 1. september 2022, var óskað eftir að 50 klukkustundum á mánuði yrði bætt við samninginn vegna aðstoðarverkstjórnar. Á fundi fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðar, dags. 26. október 2022, var beiðni kæranda synjað á þeirri forsendu að hann væri nú þegar með hámarks tímafjölda í samningi, sbr. 8. gr. reglna sveitarfélagsins um notendastýrða persónulega aðstoð. Kærandi skaut þeirri ákvörðun til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar sem staðfesti synjun fjölskyldu- og barnamálasviðs með ákvörðun, dags. 1. desember 2022.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 21. febrúar 2023. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 2. mars 2023, var óskað eftir greinargerð Hafnarfjarðarbæjar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 22. mars 2023 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 22. mars 2023. Athugasemdir bárust ekki. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 2. maí 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir nánari upplýsingum frá kæranda vegna kærunnar. Svar barst 10. maí 2023 og var það kynnt Hafnarfjarðarbæ með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 12. maí 2023. Athugasemdir bárust frá Hafnarfjarðarbæ 25. maí 2023 og voru þær kynntar kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Athugasemdir bárust frá kæranda 31. maí 2023.

II. Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála er greint frá því að kærandi sé X ára gamall og hafi verið með NPA samning við Hafnarfjarðarbæ um árabil. Þannig segi í úthlutun vinnustunda á grundvelli umsóknar um NPA frá 2. júlí 2019 að kærandi sé með […]. Hann noti rafmagnshjólastól og þurfi aðstoð við allar athafnir daglegs lífs. Þá segi að stuðningsþarfir hans muni aukast með tímanum.

Kærandi hafi talið sig ófæran um að sinna verkstjórnarhlutverkinu að fullnustu og þurfi aðstoð við að standast þá ábyrgð sem hlutverkinu fylgi gagnvart aðstoðarfólki sökum skerðingar sinnar og aldurs. Hann telji sig ekki færan við að annast mannaforráð án aðstoðar, skil á tímaskýrslum, vaktaplön og telji sig ekki hafa nauðsynlegt fjármálalæsi. Kærandi hafi fyrst lagt fram umsókn um aðstoð við verkstjórn í ágúst 2020. Beiðni kæranda hafi verið synjað á þeim grundvelli að hann hefði ekki sýnt fram á að hann hefði þörf fyrir aðstoðarverkstjórn. Kærandi hafi skotið þeirri ákvörðun til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar í nóvember 2020 og málið hafi verið tekið aftur upp í kjölfarið hjá fjölskyldu- og barnamálasviði sem hafi synjað beiðninni á ný í desember 2020. Kærandi hafi skotið þeirri ákvörðun til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar í janúar 2021 sem hafi staðfest synjunina í mars 2021. Málinu hafi verið skotið til úrskurðarnefndar velferðarmála í maí 2021 sem hafi staðfest niðurstöðu fjölskylduráðs, hvað varði umsókn um aðstoð við verkstjórn, með úrskurði, dags. 16. desember 2021. Í úrskurðinum sé rakið að niðurstaða Hafnarfjarðarbæjar um þörf kæranda fyrir aðstoð við verkstjórn byggi á bráðabirgðamati sem hafi verið framkvæmt í gegnum fjarfundabúnað, en ekki á heimili kæranda eins og venja sé, vegna aðstæðna og samkomutakmarkana í þjóðfélaginu á þeim tíma. Úrskurðarnefndin hafi ekki séð ástæðu til þess að gera athugasemd við framkvæmd þess bráðabirgðamats og því hafi niðurstaða bæjarins staðið óhögguð á þeim tíma.

Þann 19. ágúst 2022 hafi kærandi sótt um að samningi hans um þjónustu yrði breytt í sólarhringssamning án hvíldarvakta og þann 1. september 2022 hafi kærandi sótt á ný um aðstoðarverkstjórn og að samningi hans yrði breytt yfir á eigið nafn þar sem kærandi hafi þá náð 18 ára aldri. Á teymisfundi hjá Hafnarfjarðarbæ þann 6. október 2022 hafi bæði erindin verið tekin upp saman. Ákveðið hafi verið að fela ráðgjafa Hafnarfjarðarbæjar að gera þjónustumat á þörfum kæranda. Þjónustumatið hafi verið framkvæmt þann 17. október 2022 að viðstöddum tveimur ráðgjöfum frá Hafnarfjarðarbæ og einum ráðgjafa frá NPA miðstöðinni ásamt kæranda og aðstoðarmanni hans. Við þjónustumatið hafi meðal annars komið fram að það tæki kæranda töluvert lengri tíma að læra nýja hluti, samanber að kærandi muni þurfa talsvert lengri tíma til að útskrifast úr menntaskóla vegna námserfiðleika sem oft fylgi hans skerðingu.

Hlutverk og skyldur verkstjórnenda í NPA sé fjölþætt og oft á tíðum flókið, auk þess sem verkstjórnendur séu í raun atvinnurekendur og yfirmenn sem beri ríka ábyrgð gagnvart aðstoðarfólki sínu. Það geti verið mikilvægt fyrir verkstjórnendur að geta lært hratt á ný tölvuforrit til að geta haldið utan um vaktir og skipulag þjónustunnar og svo þekkja vel til þeirra kjarasamninga og vinnulöggjafar sem gildi um störf NPA aðstoðarfólks. Í þjónustumatinu sem kærandi hafi gengist undir komi fram að hann væri ekki góður í að lesa í tölur eða að fara með fjármál. Þá liggi fyrir að kærandi glími við […], líkt og fram komi í samkomulagi um úthlutun vinnustunda. Allt þetta komi í veg fyrir að hann geti sinnt hlutverki sínu og ábyrgð sem verkstjórnandi sem skyldi án aðstoðar.

Kærandi sé nú með sólarhringssamning um NPA með vakandi næturvöktum og eins og áður komi fram og í sjálfstæðri búsetu. Hins vegar hafi hann ekki getað staðið við skyldur sínar gagnvart aðstoðarfólki hvað varði skipulag á vöktum, ráðningar í störf NPA aðstoðarfólks og að sinna öðrum kröfum sem gerðar séu til verkstjórnenda í NPA og því brýnt að hann fái aðstoð við hlutverk sitt. Kærandi telji sig hafa sýnt fram á að hann þurfi nauðsynlega á aðstoð við verkstjórn að halda en Hafnarfjarðarbær taki ekki afstöðu til þess í hinni kærðu ákvörðun þar sem hann sé nú þegar með NPA samning um sólarhringsþjónustu. Þetta þýði að það þjónustumat sem hann hafi gengist undir sé ekki lagt til grundvallar við ákvörðun um þjónustu við hann. Kærandi uni ekki niðurstöðu fjölskylduráðs Hafnarfjarðar og kæri ákvörðun ráðsins til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sé að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt sé að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skuli miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skuli virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skuli þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipti máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð o.fl. Í 11. gr. laga nr. 38/2018 sé fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segi í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri þjónustu hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skuli aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn eigi erfitt með að annast verkstjórn eigi hann rétt á aðstoð við hana.

Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hafi verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 10. gr. reglugerðarinnar sé fjallað um verkstjórn og aðstoðarverkstjórn. Ákvæðið sé svohljóðandi:

„Notandinn er ætíð verkstjórnandi við framkvæmd aðstoðarinnar og stýrir því hvaða aðstoð er veitt, hvernig hún er skipulögð, hvenær og hvar hún fer fram og hver veitir hana.

Sé það niðurstaða sveitarfélags og notanda að hann þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu með ábyrgum hætti getur þurft að fela einhverjum einum úr hópi aðstoðarfólks að annast aðstoðarverkstjórn. Aðstoðarverkstjórnandi ber, í umboði notanda, alla jafna faglega ábyrgð á verkstjórninni, þ.e. að skipulag hennar sé fullnægjandi, starfsfólk starfi samkvæmt skýru verklagi, fái leiðbeiningar um störf sín og að starfsskilyrði séu góð.

Aðstoðarverkstjórnanda er einnig ætlað að tryggja, í samráði við notanda, að vilji hans endurspeglist í ákvörðunum, svo sem við val á starfsfólki og skipulagi á vinnu þess, í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf.

Umsýsluaðili, notandi eða eftir atvikum talsmaður notanda eru tengiliðir við sveitarfélagið. Notandi, og eftir atvikum talsmaður hans, og aðstoðarverkstjórnandi eru tengiliðir við umsýsluaðila vegna framkvæmdar þjónustunnar og ber því að hafa faglega og fjárhagslega yfirsýn yfir hana.“

Með lögfestingu á NPA sé þannig skýrt kveðið á um rétt einstaklinga til NPA sem ekki geti sinnt verkstjórninni sjálfir. Þeir einstaklingar skuli eiga rétt á aðstoð við verkstjórnina, sbr. 2. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 2. mgr. 15. gr. reglugerðar um NPA sé svo tekið fram að meta skuli sérstaklega kostnað vegna vinnuframlags aðstoðarverkstjórnenda. Þá segi að kostnaður vegna aðstoðarverkstjórnanda skuli „vera sérstaklega skilgreindur og leggjast við þann heildarkostnað sem fyrr hafi verið reiknaður.“

Í 30. gr. laga nr. 38/2018 sé kveðið á um almennar reglur við málsmeðferð umsókna um þjónustu á grundvelli laganna. Þar segi í 1. mgr. að farið skuli að almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð samkvæmt lögum nema ríkari kröfur séu gerðar í þeim. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skuli ákvörðun um þjónustu byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og ákvörðun tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skuli tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að veitt þjónusta sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skuli hún veitt á því formi sem hann óski, sé þess kostur. Í 3. mgr. 31. gr. laganna komi fram að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hans. Teymið skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og það skuli byggjast á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum. Þegar við eigi skuli teymið einnig greina hvort fötlun sé til komin vegna aldurstengdra ástæðna, eftir atvikum í samvinnu við færni- og heilsumatsnefndir.

Samkvæmt framangreindu hafi Hafnarfjarðarbæ borið að leggja einstaklingsbundið mat á það hvort kærandi þyrfti sérstakan stuðning til að sinna verkstjórnarhlutverki sínu. Ekki verði séð að mat Hafnarfjarðarbæjar á þörf kæranda fyrir aðstoð við verkstjórn hafi verið byggt á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum, í það minnsta virðist ekki vera byggt á neinu mati á þjónustuþörf kæranda vegna aðstoðar við verkstjórn í hinni kærðu ákvörðun. Eingöngu sé vísað til reglna Hafnarfjarðarbæjar um notendastýrða persónulega aðstoð, sbr. 1. mgr. 8. gr. reglnanna, þar sem fram komi að þörf fyrir þjónustu skuli vera að lágmarki 60 tímar á mánuði en að hámarki 732 tímar á mánuði, án tillits til einstaklingsbundinna þjónustuþarfa.

Enga lagalega stoð, hvorki í reglugerð né lögum um þjónustu við fólk með langvarandi stuðningsþörf sé að finna sem heimili takmörkun á aðstoðarverkstjórn með þeim hætti sem Hafnarfjarðarbær hafi gert. Ákvörðun Hafnarfjarðar um að setja hámark á þjónustuþörf NPA notenda, bæði hvað varði aðstoð við athafnir daglegs lífs og svo aðstoð við verkstjórn sé með öllu óskiljanleg, órökstudd og í engu samræmi við þær reglur og réttindi sem gildi um notendastýrða persónulega aðstoð. Hafnarfjarðarbær geti ekki tekið þessa ákvörðun, án nokkurs samráðs eða athugunar, þar sem hver og einn NPA notandi eigi rétt á einstaklingsbundnu mati á þjónustuþörf sinni. Því verði ekki séð að Hafnarfjarðarbær geti byggt á framangreindum reglum um hámark þjónustu hvað varði þörf NPA notenda fyrir aðstoð við verkstjórn.

Ríkar skyldur séu lagðar á NPA notendur sem verkstjórnendur í eigin lífi. Þannig segi í handbók félagsmálaráðuneytisins um NPA að verkstjórnendur í NPA beri „daglega stjórnunarábyrgð á framkvæmd NPA og beri líkt og öðrum vinnuveitendum að fara að lögum og reglum, sem og ákvæðum kjarasamninga viðkomandi stéttarfélags. Verkstjórnandinn skipuleggur vinnutíma og heldur skrá yfir vinnustundir aðstoðarfólksins innan ramma þess samkomulags sem notandinn hefur gert við sveitarfélag sitt.“ Þá beri NPA notanda að gæta þess að fara eftir ákvæðum laga sem snúi að aðbúnaði og hollustuháttum á vinnustöðum og kjarasamningum á almennum vinnumarkaði. Eðli málsins samkvæmt sé slíkt ekki sjálfkrafa á færi ungra einstaklinga sem hafi skert fjármálalæsi, glími við kvíða og lærdómserfiðleika, ofan á líkamlegar skerðingar sínar. Mikilvægt sé að lagt sé mat á einstaklingsbundnar þarfir þeirra til aðstoðar við verkstjórn í NPA. Hafnarfjarðarbær hafi ekki sýnt fram á að slíkt mat hafi farið fram eða í það minnsta sé ekki byggt á því mati við niðurstöðu ákvörðunar bæjarins í málinu þar sem kærandi njóti nú þegar „hámarksþjónustu“. Hér verði að horfa sérstaklega til þess að gert sé ráð fyrir því að kostnaður vegna aðstoðarverkstjórnanda skuli sérstaklega tiltekinn og metinn, sbr. 2. mgr. 15. gr. reglugerðar um NPA og að sá kostnaður skuli vera sérstaklega skilgreindur og leggjast við þann heildarkostnað sem fyrr hafi verið reiknaður.

Kærandi telji sig þurfa á aðstoð við verkstjórn að halda þar sem hann ráði ekki við verkstjórnarhlutverkið sjálfur. Kærandi eigi rétt á slíkri aðstoð en réttur hans sé í samræmi við ákvæði 3. mgr. 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem kveði á um að aðildarríkin skuli gera viðeigandi ráðstafanir til þess að tryggja aðgengi fatlaðs fólks að þeim stuðningi sem það kunni að þarfnast þegar það nýti gerhæfi sitt.

Kærandi bendi á úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 338/2020. Þar hafi Hafnarfjarðarbær byggt synjun á breytingu á sólarhringssamningi úr hvíldarvaktafyrirkomulagi yfir í vakandi næturvaktir á því að kærandi væri nú þegar með „sólarhringsþjónustu.“ Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar segi að Hafnarfjarðarbæ hafi borið í kjölfar beiðni frá kæranda að framkvæma heildstætt mat á þjónustuþörf hennar vegna breyttra heimilisaðstæðna. Við það mat hafi sveitarfélaginu einnig borið að líta til þeirra lagaskyldna sem á umsýsluaðila hennar hvíli sem vinnuveitanda og hvort hinar breyttu aðstæður kölluðu á breytingu á NPA samningi viðkomandi. Nefndin hafi vísað í 33. gr. laga nr. 38/2018 og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að Hafnarfjarðarbæ sé skylt að upplýsa mál með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun sé tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar sé að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Þá segi í úrskurðinum:

„Með því að að synja beiðni kæranda eingöngu með vísan til reglna sveitarfélagsins um hámarksþjónustu var þeirri skyldu ekki fullnægt. Ekki verður bætt úr þeim annmarka hjá úrskurðarnefnd velferðarmála.“

Hin kærða ákvörðun hafi því verið felld úr gildi. Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 320/2020 hafi einnig verið tekið á sambærilegu álitamáli. Þar hafi NPA notandi í Kópavogi óskað eftir að vinnustundum yrði fjölgað í NPA samningi kæranda vegna aðstoðar við verkstjórn. Sveitarfélagið hafi hafnað kröfunni eingöngu með vísan til fjárhagsáætlunar en að öðru leyti hafi ekki verið gert grein fyrir á hvaða gögnum, sjónarmiðum, lagarökum eða reglum ákvörðunin byggði. Í niðurstöðum nefndarinnar sé vísað til þess að sveitarfélagið hafi eingöngu stuðst við fjárhagsáætlun við niðurstöðu sína í málinu en ekki mati á þörfum kæranda fyrir aðstoð. Nefndin bendi á að sveitarfélaginu hafi verið skylt að upplýsa málið með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun í því væri tekin. Að öðru leyti hafi rökstuðningurinn og niðurstaðan verið sambærileg og í máli nr. 338/2020. Jafnframt megi benda á sambærilegan úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 317/2020 en öll þessi mál eigi það sameiginlegt að sveitarfélög synji umsókn kærenda um þjónustu sem þeir eigi rétt á án þess að efnisleg afstaða sé tekin til þeirra réttinda. Eingöngu sé vísað til reglna um hámarksþjónustu, sem ekki eigi sér lagastoð, eða fjárhagsáætlunar sem sveitarfélögum sé ekki, að mati úrskurðarnefndarinnar, heimilt að byggja á.

Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 198/2021 hafi verið tekist á um hámarksviðmið Kópavogsbæjar vegna aðstoðar við verkstjórn en bærinn hafi viljað miða við 16 tíma hámark vegna aðstoðar við verkstjórn óháð því hver einstaklingsbundin þörf væri fyrir aðstoð við verkstjórn. Bærinn hafi sett reglur þar að lútandi. Kærandi hafi sótt um 40 tíma en verið synjað með vísan til reglna bæjarins um hámarksþjónustu. Í niðurstöðu nefndarinnar um ógildingu ákvörðunar sveitarfélagsins segi:

„Þrátt fyrir að sveitarfélaginu sé heimilt að setja sér viðmiðunarreglur, eða einhvers konar mælikvarða, til að stuðla að samræmi og jafnræði í framkvæmd er því óheimilt að afnema matið eða takmarka um of með ákvörðun sem tekur til allra NPA notenda á nokkurs svigrúms til mats. Slíkt leiðir til þess að ekki fer fram eiginlegt mat á aðstæðum hvers og eins og því hvort eða að hvaða leyti þörf sé á sérstökum stuðningi.“

Hér séu uppi sambærilegar aðstæður en Hafnarfjarðarbær byggi ekki á mati á aðstæðum kæranda fyrir þjónustu, eingöngu reglna bæjarins um hámarksþjónustu. Mikilvægt sé því að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þessara réttinda og hvort Hafnarfjarðarbæ sé heimilt að miða þjónustuþörf NPA notenda fyrir aðstoð við verkstjórn við órökstudda hámarksþörf einstaklinga með NPA þjónustu allan sólarhringinn.

Að gefnu tilefni sé hins vegar rétt að nefna að Hafnarfjarðarbær hafi nú þegar gert einstaklingssamning um NPA við notanda með 732 tíma í aðstoð á mánuði (sólarhringssamning) ásamt 10 viðbótarvinnustundum sem komi inn vegna aðstoðar við verkstjórn. NPA miðstöðin annist einnig umsýslu með þeim samningi. Hafnarfjarðarbær virðist því aðeins byggja á reglum bæjarins um „hámarksþjónustu“ eftir geðþótta, en ekki eftir faglegu verklagi og einstaklingsbundnu mati á þjónustuþörf. Verði að telja slíka meðhöndlun í andstöðu við jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Á sveitarfélögum hvíli skylda til þess að hafa frumkvæði að því að kynna sér aðstæður fatlaðs fólks og gera því grein fyrir rétti sínum samkvæmt lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Þannig segi í 32. gr. laganna að sveitarfélög skuli kynna umsækjanda fyrir þeirri þjónustu sem hann eigi rétt á, auk þjónustu sem hann eigi rétt á til viðbótar þeirri þjónustu sem hann njóti nú þegar, og leiðbeina um réttarstöðu hans. Hafnarfjarðarbæ hafi mátt vera ljóst hvernig aðstæðum kæranda sé háttað og að hann geti ekki borið ábyrgð sem verkstjórnandi. Bæði NPA miðstöðin og aðstandendur kæranda hafi ítrekað bent Hafnarfjarðarbæ á þetta. Bærinn hefði átt að upplýsa kæranda um þessi réttindi miklu fyrr og grípa til viðeigandi ráðstafana til þess að kærandi fengið notið réttinda sinna, til dæmis með því að útfæra þessi réttindi um leið og samningur kæranda hafi hafist árið 2019. Hafnarfjarðarbær hafi þannig brugðist frumkvæðisskyldu sinni gangvart kæranda hvað þetta varði. Kærandi eigi rétt á aðstoð við verkstjórn eða í það minnsta að einstaklingsbundið mat verði lagt á þörf hans fyrir aðstoð við verkstjórn og að það mat verði lagt til grundvallar við niðurstöðu málsins. Þar sem ekki hafi verið byggt á neinu mati á þjónustuþörf hans hafi hann ekki notið andmælaréttar og ekki verði bætt úr því að Hafnarfjörður leggi fram nýtt mat í þessu kæruferli eða á síðari stigum.

Sjónarmið Hafnarfjarðarbæjar um að takmarka þjónustu við kæranda eingöngu með vísan til þess að hann sé nú þegar með sólarhringssamning geti ekki talist málefnaleg, með hliðsjón af markmiðum laga nr. 38/2018 og þeirra réttinda og skilgreininga sem hafi verið innleidd með þeim og sæki stoð til ákveðna ákvæða samnings SÞ um réttindi fatlaðs fólks.

Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að ákvörðun fundar fjölskylduráðs Hafnarfjarðar, dags. 29. nóvember 2022, um að synja umsókn kæranda viðbótarframlag inn í NPA samning hans vegna aðstoðar við verkstjórn sé ólögmæt og feli í sér brot á réttindum hans. Kærandi eigi rétt á þeirri þjónustu sem sótt sé um, eða að minnsta kosti að einstaklingsbundið mat sé lagt fram og að niðurstaða sé byggð á því mati, og engin hlutlæg, málefnaleg rök mæli gegn því að kærandi njóti þeirra réttinda. Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og úrskurða að Hafnarfjarðarbæ verði gert að taka efnislega afstöðu til umsóknar hans um aðstoð við verkstjórn út frá einstaklingsbundnu mati á þjónustuþörf hans.

Í svari kæranda frá 10. maí 2023 kemur fram að svarbréfið sé í tveimur hlutum. Í fyrsta hluta sé almennt farið yfir hlutverkaskiptin í NPA eins og hlutverkin séu skilgreind í lögum, reglugerðum og þeim samningum sem liggi til grundvallar þjónustunni. Í seinni hlutanum sé farið yfir hvernig þessi hlutverk endurspeglist í máli kæranda og hvers vegna kærandi hafi þörf á aðstoð við verkstjórn.

Varðandi hlutverk aðila í NPA er tekið fram að nokkuð hafi borið á því að þeir aðilar sem komi að framkvæmd NPA samninga misskilji hlutverk hvers annars við framkvæmd þjónustunnar. Þetta eigi við um notendur sem verkstjórnendur þjónustunnar, umsýsluaðila og svo sveitarfélög sem beri ábyrgð á þjónustunni og hafi eftirlit með henni. Markmiðið í þessum hluta svarbréfsins sé að varpa ljósi á ólík hlutverk aðila í NPA og mikilvægi þeirrar hlutverkaskiptingar, eins og það birtist í lögum, reglum, handbókum og samningum sem um þjónustuna gildi.

Almennt megi skipta hlutverkum í NPA í þrennt. Í fyrsta lagi séu verkstjórnendur, þ.e. notendur þjónustunnar, í öðru lagi umsýsluaðilar og í þriðja lagi sveitarfélög. Verkaskipting þessara aðila við framkvæmd þjónustunnar birtist greinilega í lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, reglugerð nr. 1250/2018 um NPA og handbók félagsmálaráðuneytisins um NPA.

Mikilvægt sé að notendur, umsýsluaðilar og sveitarfélög séu meðvituð um hvaða hlutverki umsýsluaðilar eigi að gegna í NPA, hvaða þjónustu þeir skuli veita og hvar mörkin liggi í hlutverkaskiptingu umsýsluaðila og verkstjórnanda. Finna megi afmörkun á hlutverki umsýsluaðila í reglugerð um NPA nr. 1250/2018 og handbók félagsmálaráðuneytisins um NPA og í því sambandi séu eftirfarandi þættir veigamestir í starfi umsýsluaðila:

Í fyrsta lagi gerist umsýsluaðili vinnuveitandi aðstoðarfólks. Umsýsluaðili beri formlega ábyrgð vinnuveitanda á NPA aðstoðarfólki og allar kjarasamningsbundnar skuldbindingar gagnvart starfsfólki. Verkstjórnandi auglýsi eftir og ráði aðstoðarfólk í gegnum umsýsluaðila og gerir skriflega ráðningarsamninga við aðstoðarfólk með milligöngu umsýsluaðila. Vinnuveitandaábyrgðin felst fyrst og fremst í því að fjárhagslegar skuldbindingar séu á milli umsýsluaðila og NPA aðstoðarfólks. Umsýsluaðili beri þannig ábyrgð á réttum launagreiðslum, að tryggingar séu til staðar og bregðast við slysum eða öðrum uppákomum. Þá beri umsýsluaðili einnig ábyrgð á því, með verkstjórnanda, að aðbúnaður og vinnuskilyrði á vinnustaðnum séu í samræmi við lög og reglur.

Í öðru lagi annist umsýsluaðili óháða fjárhagslega umsýslu. Hann annist meðhöndlun og ráðstöfun fjármuna í NPA, launaútreikninga, greiði laun og launatengd gjöld, sendi launaseðla, haldi eftir og skili opinberum gjöldum, taki saman rekstrarskýrslur og uppgjör mánaðarlega og sendi á notanda og sveitarfélag. Umsýsluaðili skili ársuppgjöri og öðrum uppgjörsgögnum til sveitarfélaga og haldi nákvæmt bókhald fyrir starfsemi sína.

Í þriðja lagi að annist umsýsluaðili ráðgjöf og fræðslu. Hann haldi utan um jafningafræðslu fyrir NPA verkstjórnendur, fræðslu til þeirra um verkstjórn og starfsmannahald og fræðslu til aðstoðarfólks um framkvæmd á NPA og hugmyndafræðina um sjálfsætt líf. Þá annist NPA miðstöðin leiðsögn til aðstoðarverkstjórnenda.

Í fjórða lagi að gæti umsýsluaðili hagsmuna félagsfólks. Hann fari yfir samningamál verkstjórnanda og gangi úr skugga um að réttindi hans séu virt, sjái til þess að framkvæmd samningsins sé í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf, reikni út taxta og skilmála samnings, aðstoði verkstjórnanda við að endurnýja samning, endursemja eða breyta samningi. Umsýsluaðili aðstoði verkstjórnanda og veiti ráðgjöf varðandi réttindi sín og aðstoðarfólks, við túlkun kjarasamninga og reglna um NPA, hvernig megi fá sem mest fyrir framlag sveitarfélags með hagkvæmri nýtingu og svo framvegis.

Í fimmta lagi að gæti umsýsluaðili hagsmuna aðstoðarfólks. Hann gæti þess að vinnuaðstæður aðstoðarfólks séu í lagi og að verkstjórnandi standi við skuldbindingar sínar samkvæmt lögum og reglum um NPA. Umsýsluaðili sé milliliður í vinnudeilum sem geti komið upp á milli verkstjórnanda og aðstoðarmanns, geti tekið afstöðu með aðstoðarmanni og farið fram á úrbætur. Umsýsluaðili annist einnig launaútreikning, sjái til þess að allar kjarasamningsbundnar greiðslur skili sér til aðstoðarmanns, hann fái rétt orlof og að réttindi hans í vinnusambandinu séu virt.

Í sjötta lagi fylgist umsýsluaðili með framkvæmd samnings og annist upplýsingagjöf til sveitarfélags. Honum beri að fylgjast með framkvæmd NPA samningsins, gera tillögur um úrbætur og láta sveitarfélag vita ef aðstæður séu með þeim hætti að gera þurfi breytingar. Þetta fari fram með þeim hætti að ráðgjafar á vegum umsýsluaðila séu í reglulegum samskiptum við verkstjórnendur um framkvæmd aðstoðarinnar, þar á meðal til að ganga úr skugga um að vinnutími og vinnuskilyrði aðstoðarfólks séu virt, ráðningarsamningar séu til staðar og að aðstoðin sé ávallt á forsendum notandans, en ekki annarra, t.d. fjölskyldumeðlima eða aðstoðarfólksins sjálfs.

Í sjöunda lagi annist umsýsluaðili gerð kjarasamninga og samstarf við verkalýðshreyfingar. Hann taki þátt í að gera kjarasamninga sem gildi fyrir NPA aðstoðarfólk og sjái til þess að sveitarfélög greiði framlög til NPA samkvæmt ákvæðum kjarasamninga aðstoðarfólks. Þá annist umsýsluaðili samskipti og samstarf við verkalýðsfélög vegna túlkunar á kjarasamningum og útfærslu á réttindum aðstoðarfólks í NPA, þar á meðal vegna starfa trúnaðarmanna, vinnustaðafunda og námskeiða á vegum verkalýðsfélaganna.

Um hlutverk og skyldur umsýsluaðila sé einkum fjallað í 13. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 og kafla 3.2 í handbók ráðuneytisins um NPA. Af þessu sé ljóst að umsýsluaðilum sé einkum ætlað formlegt og faglegt hlutverk við framkvæmd NPA en ekki bein aðkoma að daglegu skipulagi og framkvæmd aðstoðarinnar eða taka frumkvæði að neinum þáttum sem snúi að hlutverki verkstjórnandans. NPA snúist einmitt um að valdaefla notendur til að taka ákvarðanir um skipulag og útfærslu þjónustunnar. Í 3. kafla samstarfssamnings sé einnig að finna upptalningu á helstu verkefnum umsýsluaðila. Þar segi að „NPA gerir ráð fyrir að valdið liggi fyrst og fremst hjá notandanum sjálfum um hver sinnir þjónustunni við hann, hvar, hvenær, við hvað og hvernig, og því mikilvægt að allt frumkvæði að útfærslu og framkvæmd NPA komi frá honum sjálfum.“ Í kjölfarið sé svo upptalning á því sem umsýsluaðili geri ekki en það sé til að mynda að umsýsluaðili velji ekki starfsfólk fyrir notendur, útbúi ekki viðveruáætlanir, segi aðstoðarfólki fyrir verkum, skipuleggi tíma þess eða hvernig það eigi að framkvæma sína aðstoð, útvegi ekki starfsfólk í afleysingar og komi ekki fram fyrir hönd notenda, nema samkvæmt umboði.

Kjarninn í NPA sé að notandinn sé verkstjórnandi í eigin lífi, taki ábyrgð og frumkvæði á eigin hagsmunum og fái þannig tækifæri til þess að lifa sjálfstæðu lífi á eigin forsendum. Til þess að tryggja að notendastýringin sé til staðar sé mikilvægt að notandinn sé við stjórnvölinn þegar komi að því að velja, útfæra og skipuleggja aðstoð við sig. Þannig ákveði notandinn hver eigi að veita aðstoðina, hvenær aðstoðar sé þörf, hvar aðstoðar sé þörf, hvaða aðstoðar sé þörf og hvernig eigi að veita aðstoðina. Þessir þættir hafi sameiginlega verið nefndir H-in fimm og séu lykillinn að því að gera NPA að því sem það sé. H-in fimm þýði að notandinn velji hvaða aðstoðarmaður veitir aðstoðina (HVER). Notandinn velji hvenær tíma dags aðstoðin fari fram, þ.e. kvölds, morgna, um helgar, á ferðalögum eða hátíðum (HVENÆR). Notandinn velji hvar aðstoðarmaður aðstoði sig en það geti verið heima hjá viðkomandi, vini eða fjölskyldumeðlim, í skólanum, í vinnu viðkomandi, í verslunarmiðstöð eða á menningarviðburði, í sumarbústað eða á hóteli, hér á Íslandi eða erlendis (HVAR). Notandi velji hvað aðstoðarfólkið sitt geri og hvað það veiti aðstoð við og hvað það veiti ekki aðstoð við, til dæmis aðstoð við að ná upp í háa hillu, aðstoð við að þrífa en ekki aðstoð við að leggja á borð, kaupa inn eða stunda tiltekið áhugamál (HVAÐ). Notandi velji hvernig aðstoðarfólkið sitt veiti aðstoðina en það þýði að notandinn segi þeim hvernig það eigi að vinna, hvaða aðferðum það eigi að beita, hvort það eigi að gera hlutina hægt eða hratt og svo framvegis (HVERNIG). Allir þessir fimm liðir þurfi að vera á höndum notandans, annars sé ekki um notendastýrða persónulega aðstoð að ræða. Þennan kjarna í NPA megi finna í 6. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og í 10 gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð.

Notandi hafi þannig ávallt verkstjórnarvaldið yfir sínu aðstoðarfólki og umsýsluaðilar, eða aðrir, geti aldrei tekið fyrir það vald notanda, jafnvel þó notandi myndi óska þess. Notendur taki frumkvæði að ráðningum og uppsögnum aðstoðarfólks, semji starfslýsingar fyrir það, útbúi viðveruáætlanir, haldi utan um tímaskráningar þeirra og útfæri orlofstímabil og leyfi starfsmanna. Notandi útfæri og skipuleggi aðstoðina í samræmi við sinn lífsstíl, lífsskoðanir og það sem honum henti og þyki best. Enginn annar sé betur fær um þetta en notandinn sjálfur.

Verkstjórnarvaldinu fylgi hins vegar mikil ábyrgð. Aðstoðarfólk sem sé ráðið til að sinna þjónustu við notendur séu launþegar, notandinn sé þeirra yfirmaður og heimili hans, vinnustaður eða hvar sem hann sé annars staddur hverju sinni, sé vinnustaður aðstoðarmannsins. Í öllum vinnusamböndum sé mikilvægt að hlúa vel að vinnusambandinu. Hér reyni á að notandinn sæki sér fræðslu og þjálfun hjá umsýsluaðila og leiti ráða um hvernig best sé að koma fram við aðstoðarfólk, tryggja gæði og virðingu í vinnusambandinu og starfsánægju aðstoðarfólks. Um þetta segi í handbók ráðuneytisins, sbr. kafla 3.3:

„Verkstjórnandi ber daglega stjórnunarábyrgð á framkvæmd NPA og ber líkt og öðrum vinnuveitendum að fara að lögum og reglum, sem og ákvæðum kjarasamninga viðkomandi stéttarfélags. Verkstjórnandinn skipuleggur vinnutíma og heldur skrá yfir vinnustundir aðstoðarfólksins innan ramma þess samkomulags sem notandinn hefur gert við sveitarfélag sitt.“

Þá segi enn fremur:

„Það getur reynst snúið að annast verkstjórn í NPA með aðstoðarfólkið sér við hlið. […] Hvort sem notandinn er bæði umsýsluaðili og verkstjórnandi eða aðeins verkstjórnandi verður hann að afla sér þekkingar og leiðsagnar til að geta rækt hlutverk sitt.“

Í öðrum köflum handbókarinnar sé farið nánar yfir skipulag og útfærslu þjónustunnar, sbr. einkum kafla 4 og 5. Þar sé skýrt fjallað um hlutverk og ábyrgð verkstjórnenda og eftir atvikum samskipti og samstarf við umsýsluaðila. Þar komi skýrt fram að hlutverk verkstjórnanda, með eða án aðstoðarverkstjórnanda, felist meðal annars í að finna og ráða aðstoðarfólk til starfa, semja starfslýsingar, skipuleggja starfið og vinnutíma aðstoðarfólks og annast skil á vinnuskýrslum þeirra.

Hlutverk og ábyrgð verkstjórnanda sé lykillinn að baki hugmyndafræðinnar um sjálfstætt líf. Fatlað fólk sem geti ekki tekið að sér fulla ábyrgð verkstjórnanda geti þrátt fyrir það átt rétt á NPA en þeir einstaklingar eigi rétt á stuðningi við hlutverk sitt sem verkstjórnandi. Mikilvægt sé að árétta að NPA notendur séu ávallt verkstjórnendur þó svo að þeir þurfi aðstoð við sitt hlutverk. Þess vegna nefnist þeir aðstoðarmenn, sem aðstoði verkstjórnendur við sitt hlutverk sem verkstjórnendur, aðstoðarverkstjórnendur. Sá sem gegni þessu hlutverki beri þá, í umboði notanda, alla jafna „faglega ábyrgð á verkstjórninni, þ.e. að skipulag hennar sé fullnægjandi, starfsfólk starfi samkvæmt skýru verklagi, fái leiðbeiningar um störf sín og að starfsskilyrði séu góð“, sbr. 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1250/2018. Þá segi í 3. mgr. 10. gr. að „aðstoðarverkstjórnanda er einnig ætlað að tryggja, í samráði við notanda, að vilji hans endurspeglist í ákvörðunum, svo sem við val á starfsfólki og skipulagi á vinnu þess, í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf.“

Til fyllingar á texta laganna og reglugerðarinnar megi skoða handbók félagsmálaráðuneytisins um NPA en þar sé að finna ágæta umfjöllun um hlutverk og hlutverkaskiptingu milli verkstjórnenda og aðstoðarverkstjórnenda. Þar segi: „Notandi NPA, eða aðstoðarverkstjórnandi hans ef þannig ber undir, er ávallt verkstjórnandi aðstoðarfólks án tillits til þess hver annast umsýsluna. Framkvæmd NPA byggist á því að notandinn sé ætíð við stjórnvölinn í lífi sínu.“ Í kafla 3.4 sé fjallað sérstaklega um hlutverk aðstoðarverkstjórnenda. Þar segir:

„Aðstoðarverkstjórnandi ber alla jafna faglega ábyrgð á verkstjórninni í samvinnu við notandann, þ.e. að skipulag hennar sé fullnægjandi, starfsfólk starfi samkvæmt skýru verklagi og fái leiðbeiningar um störf sín, vinnuskilyrði séu fullnægjandi og að viðveruskýrslur séu rétt út fylltar, svo dæmi séu tekin. Í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf varðar miklu að aðstoðarverkstjórnandinn sjái til þess að notandinn sé hafður með í ráðum í öllu tilliti og að óskir hans komi sem skýrast fram og séu virtar við val á starfsfólki og við framkvæmd aðstoðarinnar að öðru leyti. […] Aðstoðarverkstjórnandinn er jafnframt tengiliður við sveitarfélagið og umsýsluaðila vegna framkvæmdar þjónustunnar og ber því að hafa faglega og fjárhagslega yfirsýn yfir hana í samráði við persónulegan talsmann notanda, ef við á.“

Í handbókinni segi enn fremur að aðstoðarverkstjórnendur verði einnig að þekkja vel til hugmyndafræðinnar um sjálfstætt líf. Þeir skuli þannig hvetja og virkja notandann til þátttöku og ábyrgðar á eigin lífi, þar á meðal við verkstjórn þeirra sem hann ráði til að aðstoða sig við athafnir daglegs lífs.

Af framansögðu sé ljóst að hlutverkaskiptingin á milli verkstjórnar og umsýsluaðila sé skýr. Hlutverk og skyldur umsýsluaðila sé ekki misjafnt eftir því hvort verkstjórnandi þurfi aðstoð við verkstjórn eða ekki, allir verkstjórnendur fái samskonar þjónustu og stuðning frá umsýsluaðila. Þá sé hlutverk verkstjórnanda ávallt það sama, óháð því hvar viðkomandi sé með sína umsýslu eða njóti aðstoðar aðstoðarverkstjórnanda við hlutverk sitt. Aðgreining á hlutverkunum sé mikilvæg til þess að NPA nái markmiði sínu.

Aðilar í NPA eigi að rækja hlutverk sín í samræmi við ákvæði laga, reglugerðar og handbókar um NPA ásamt ákvæðum samstarfssamnings um NPA. Fyrst og fremst ræki aðilar hlutverk sín í NPA í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf.

Varðandi þörf kæranda fyrir aðstoð við verkstjórn er bent á að kærandi hafi sjálfur, líkt og rakið sé í kæru til úrskurðarnefndar, ítrekað vakið athygli á erfiðleikum sínum með hlutverk sitt sem verkstjórnandi. Bæði vegna aldurs og þroska en einnig vegna fötlunar sinnar. Kærandi sé X ára gamall og sé með […]. Þá sé hann einnig með […]. Hann noti rafmagnshjólastól og þurfi aðstoð við allar athafnir daglegs lífs. Í mati á stuðningsþörfum hans komi fram að stuðningsþarfir hans muni aðeins aukast með tímanum.

Sem umsýsluaðili sé NPA miðstöðin í miklu návígi við verkstjórnendur og veiti þeim ráðgjöf og stuðning í hlutverkum sínum. NPA miðstöðin hafi ekki farið varhluta af erfiðleikum kæranda við hlutverk sitt. Ekki sé útilokað að með tímanum öðlist kærandi meiri færni í hlutverki sínu en til þess að þjónusta kæranda nái markmiði sínu sé mikilvægt að hann fái stuðning í hlutverki sínu með aðstoð frá aðstoðarverkstjórnanda. Undanfarin ár hafi foreldrar kæranda, og eftir atvikum NPA miðstöðin, tekið að sér mörg af þeim hlutverkum sem verkstjórnendur eigi að sinna í NPA vegna þess að kærandi hafi ekki færni eða geti ekki vegna fötlunar sinnar sinnt þeim hlutverkum með skilvirkum hætti.

Ekki þurfi allir verkstjórnendur aðstoð við alla þætti verkstjórnar. Sumir notendur þurfi aðeins aðstoð við tiltekna hluti til að uppfylla þær kröfur sem gerðar séu til þeirra sem verkstjórnenda. Til dæmis séu notendur með skerta skynjun, þ.e. heyrnar- eða sjónskerðingu, oft í erfiðleikum með að taka viðtöl við umsækjendur, fara yfir vinnuskýrslur, eiga í samskiptum við aðstoðarfólk vegna skipulag vakta og þess háttar en séu hins vegar fullfærir um að semja starfslýsingar og þjálfa upp aðstoðarfólkið sitt sjálfir. Svo séu aðrir verkstjórnendur með þannig skerðingu að þeir þurfi aðstoð við alla þætti verkstjórnarhlutverksins.

Við mat á því hversu mikla þörf einstaklingur hafi fyrir aðstoð við verkstjórn sé mikilvægt að búta niður hlutverk verkstjórnanda. NPA miðstöðin undirstriki þó að það sé fyrst og fremst hlutverk sveitarfélags að leggja mat á þarfir einstaklinga fyrir aðstoð við verkstjórn. Í tilviki kæranda hafi slíkt mat ekki farið fram með vönduðum hætti en miðstöðin og kærandi sjálfur hafi þó bent á í viðtölum hvað það sé sem hann þurfi aðstoð við sem verkstjórnandi. Gróflega megi skipta því upp með eftirfarandi hætti:

Útbúa atvinnuauglýsingar. Kærandi geti tekið þátt í að útbúa atvinnuauglýsingar með aðstoð frá umsýsluaðila. Hann þurfi ekki aðstoð frá aðstoðarverkstjórnanda.

Taka atvinnuviðtöl. Kærandi þurfi aðstoð við að taka atvinnuviðtöl og velja umsækjendur til starfa. Fötlun kæranda sé með þeim hætti að hann eigi erfitt með að leggja mat á umsækjendur, vinna úr umsóknum og yfirfara ferilskrár. Hér þurfi aðstoðarverkstjórnandi að aðstoða verkstjórnanda við að leggja mat á umsækjendur miðað við sínar einstaklingsbundnu þarfir og áherslur.

Þjálfun. Kærandi geti þjálfað sitt aðstoðarfólk til starfa sjálfur, útskýrt vilja sinn og hvernig það eigi að vinna vinnuna sína. Umsýsluaðili geti veitt stuðning og fræðslu ásamt því að aðstoða við gerð starfslýsinga.

Skipuleggja vaktir. Kærandi þurfi mikla aðstoð við að skipuleggja vaktir. Fötlun kæranda sé með þeim hætti að hann eigi erfitt með að halda utan um vaktaskrár og skipulag á vinnutíma þannig að það samræmist ákvæðum kjarasamninga og vinnulöggjafar. Þetta sé eitt af meginhlutverkum verkstjórnenda. NPA miðstöðin telji hættu á að án aðstoðar geti aðstoðarfólk tekið völdin af verkstjórnandanum með því að taka yfir skipulag á vöktum og þá myndist ákveðin sjálftaka aðstoðarfólks en slíkt hafi áður gerst hjá NPA notendum. Nauðsynlegt sé að aðstoðarverkstjórnandi komi að gerð vaktaskipulags hjá kæranda. NPA miðstöðin geti leiðbeint kæranda og aðstoðarverkstjórnanda hans með þætti sem tengist kjarasamningum og komið fram með hugmyndir að skipulagningu en það sé kæranda og aðstoðarverkstjórnanda hans að ákveða endanlega hvernig vaktaplanið líti út.

Vinnuskýrslur. Kærandi þurfi mikla aðstoð við að yfirfara vinnuskýrslur aðstoðarfólks. Verkstjórnandi þurfi að geta lagt mat á það hvort vinnustundir séu réttilega skráðar miðað við vinnuframlag hvers aðstoðarmanns, hvort yfirvinna komi til, hvort gera þurfi breytingar á næsta vaktaplani með hliðsjón af vinnuskýrslum aðstoðarfólks í hverjum mánuði og svo framvegis. NPA miðstöðin geti sem fyrr aðstoðað kæranda og aðstoðarverkstjórnanda hans þannig að þeir viti hvernig vinnuskýrslurnar eigi að líta út. Það sé þó ávallt hlutverk aðstoðarverkstjórnanda að fara yfir vinnuskýrslur með kæranda í hverjum mánuði til að sannreyna að þær séu réttar. Það geti NPA miðstöðin aldrei gert, enda geti miðstöðin ekki sannreynt skráninguna.

Orlofsréttur og leyfi. Kærandi þurfi aðstoð við að halda utan skipulag orlofs aðstoðarfólks ásamt fjarveru og leyfi frá störfum. Það sé hlutverk verkstjórnanda að skipuleggja vinnutíma aðstoðarfólks og þar af leiðandi einnig skipulag á orlofstímanum. NPA miðstöðin aðstoði kæranda og aðstoðarverkstjórnanda hans með að fá yfirsýn yfir hvernig sé unnt að hafa skipulagið.

Líkt og áður segi sé fötlun kæranda með þeim hætti að hann geti ekki, með farsælum hætti, sinnt hlutverki sínu sem verkstjórnandi sem skyldi, svo þjónustan nái markmiði sínu. Áður hafi verið rakið hversu mikilvægt sé að aðgreina hlutverk umsýsluaðila og verkstjórnanda svo að verkstjórnendur haldi sjálfstæði sínu, enda sé það beinlínis markmið NPA að fatlað fólk öðlist sjálfstæði. Ef fatlað fólk með NPA fái ekki þann stuðning sem það þurfi á að halda í hlutverkum sínum sem verkstjórnendur sé þetta markmið í hættu. Hvort sem það sé umsýsluaðili, foreldrar eða aðstoðarfólk sem taki að sér hlutverk sem sé ætlað verkstjórnendum í NPA þá sé beinlínis verið að vinna gegn markmiðum þjónustunnar. Þess vegna sé gert ráð fyrir hlutverki aðstoðarverkstjórnanda í NPA. Kærandi hafi ítrekað og endurtekið vakið athygli á þörf sinni fyrir aðstoð við hlutverk sitt og undir það hafi umsýsluaðili og foreldrar tekið. Það sé verkefni Hafnarfjarðarbæjar að leggja mat á þessa þörf, með faglegum og vönduðum hætti. Það hafi ekki verið gert fram til þessa.

NPA miðstöðin bendi á að hér ætti úrskurðarnefndin frekar að snúa kröfunni um rökstuðning við. Hafi Hafnarfjarðarbær sýnt fram á að kærandi sé fær um að sinna hlutverki sínu sem verkstjórnandi, sem sé ábyrgðarmikið hlutverk, sérstaklega miðað við umfang þjónustunnar sem hann sé með? Hvaða hlutlægu, málefnalegu og einstaklingsbundnu mælikvarðar séu notaðir við slíkt mat? Hvernig geti kærandi sinnt hlutverki sínu sem verkstjórnandi þannig að markmið þjónustunnar nái fram að ganga? Hér dugi ekki að benda á að aðrir aðilar, eins og foreldrar, eða aðrir nákomnir, eða umsýsluaðilar, taki að sér þau hlutverk sem kæranda sé ætlað að sinna í NPA, enda sé hlutverkaskiptingin bæði mikilvæg og skýr í öllum gögnum sem um þjónustuna gildi.

Rétt sé að síðustu að taka fram að í bréfi úrskurðarnefndar sé meðal annars vísað til 12. gr. reglugerðar um NPA nr. 1250/2018 um hlutverk umsýsluaðila. Í bréfinu segi að í ákvæðinu komi fram að „umsýsluaðili skuli annast ráðningar og starfslok, greiða laun og færa rekstrarbókhald.“ Það sé mikilvægt að NPA miðstöðin gangi úr skugga um að það sé ekki skilningur úrskurðarnefndarinnar á hlutverki umsýsluaðila að þeir „annist ráðningar“ NPA aðstoðarfólks. Líkt og áður segi sé umsýsluaðilum fyrst og fremst ætlað faglegt og formlegt hlutverk í NPA, það sé að formfesta ráðningarsambönd og sjá til þess að fjármunum sé ráðstafað í samræmi við ákvæði samninga og laga sem um þjónustuna gildi. Umsýsluaðilar annist þannig ekki ráðningar NPA aðstoðarfólks. Umsýsluaðilar hins vegar aðstoði verkstjórnendur við þetta hlutverk, enda þurfi samstarfið þarna á milli að vera náið og gott. Mikilvægt sé að halda því orðalagi til haga, enda segi í ákvæðinu, sbr. b-lið 1. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar: „Aðstoða notendur við að vinna og velja aðstoðarfólk.“ Sú aðstoð geti falist í því að vera verkstjórnendum innan handar við að útbúa og birta auglýsinguna, veita ráðgjöf um efni hennar, hvað virki best, umbrot og útlit og svo framvegis. Umsýsluaðili taki engar sjálfstæðar ákvarðanir varðandi auglýsingar eða um ráðningu tiltekins aðstoðarfólks, sú ábyrgð og eftir atvikum áhætta verði ávallt að liggja hjá verkstjórnandanum sjálfum. Þegar verkstjórnendur séu ekki færir um að axla ábyrgðina eða sinna sínum verkefnum verði, eðli málsins samkvæmt, einhver annar að taka það að sér. Hvort sem það sé umsýsluaðili eða einhver annar en verkstjórnandi sjálfur sé verið að vinna gegn markmiðum þjónustunnar. Þess vegna sé svo mikilvægt að gert sé ráð fyrir sérstöku hlutverki aðstoðarverkstjórnanda í NPA, sem aðstoði verkstjórnandann við þá þætti sem snúi að verkstjórninni. Að lokum veki NPA miðstöðin athygli á samstarfssamningum umsýsluaðila við sveitarfélög þar sem skerpt sé á aðgreiningu á milli hlutverks umsýsluaðila annars vegar og verkstjórnenda hins vegar, sbr. einkum kafla 3.

NPA miðstöðin voni að bréf þetta varpi ljósi á þau álitaefni sem úrskurðarnefndin óski skýringa á. NPA miðstöðin sé áfram reiðubúin að mæta á fundi með nefndinni til þess að útskýra þessi álitamál betur ef nefndin telji þess þörf.

Í athugasemdum kæranda frá 31. maí 2023 kemur fram að það séu í sjálfu sér vonbrigði, en komi ekki á óvart, að Hafnarfjarðarbær virðist misskilja framkvæmd NPA samninga í grundvallaratriðum. NPA miðstöðin vísi til og ítreki skýringar sem fram komi í bréfi miðstöðvarinnar frá 10. maí sl. Því til viðbótar vilji NPA miðstöðin taka eftirfarandi fram.

Hafnarfjarðarbær virðist enn vilja meina að framkvæmd NPA samninga sé frábrugðin eftir því hvort notandi sinni umsýslu sjálfur eða ekki. Hins vegar breyti fyrirkomulag þjónustunnar ekki hlutverki og skyldum umsýsluaðila eða verkstjórnanda. Þegar notandinn sé sjálfur umsýsluaðili gegni hann báðum hlutverkunum. Eðli málsins samkvæmt sé óeðlilegt í slíkum tilvikum að tala um umsýsluaðila sem ótengdan aðila sem aðstoði og styðji við hlutverk verkstjórnanda í sínu hlutverki, enda sé þar um að ræða sama aðilann. Það sé fyrst og fremst ástæðan fyrir aðgreiningunni í reglugerðinni, sbr. 12. og 13. gr. hennar. Verkstjórnendur hafi alltaf sama hlutverki að gegna í NPA óháð því hver umsýsluaðilinn sé. Verkstjórnendur sem þurfi aðstoð við hlutverk sitt sem verkstjórnendur eigi rétt á aðstoð við verkstjórn. Þetta sé skýrt í reglugerðinni, sbr. 1. tölul. 4. gr. og 2. mgr. 10. gr. hennar. Þessu til frekari stuðnings megi nefna að framlag til umsýslukostnaðar sé ávallt það sama hvort sem notandinn sé umsýsluaðili sjálfur eða nýti sér þjónustu utanaðkomandi umsýsluaðila. Í 6. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um NPA sé hugtakið „notandi/verkstjórnandi“ skilgreint. Þar segi að notandi/verkstjórnandi sé einstaklingur sem hafi gert samkomulag um NPA við sveitarfélag þar sem hann eigi lögheimili og „ber sjálfur daglega stjórnunarábyrgð á framkvæmd NPA.“ Í 1. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar segi að notandinn sé „ætíð verkstjórnandi við framkvæmd aðstoðarinnar og stýrir því hvaða aðstoð er veitt, hvernig hún er skipulögð, hvenær og hvar hún fer fram og hver veitir hana.“ Þá segi í 2. mgr. sömu greinar um aðstoðarverkstjórnanda að hann beri í umboði notanda „alla jafna faglega ábyrgði á verkstjórninni, þ.e. að skipulag hennar sé fullnægjandi, starfsfólk starfi samkvæmt skýru verklagi, fái leiðbeiningar um störf sín og að starfsskilyrði séu góð.“ Þá segi í 3. mgr. að aðstoðarverkstjórnanda sé einnig ætlað að tryggja, í samráði við notanda, að vilji hans endurspeglist í ákvörðunum, svo sem við val á starfsfólki og skipulagi á vinnu þess í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf. Í 4. mgr. greinarinnar segi svo loks að notandi, og eftir atvikum talsmaður hans, og aðstoðarverkstjórnandi séu tengiliðir við umsýsluaðila vegna framkvæmdar þjónustunnar og beri því að hafa faglega og fjárhagslega yfirsýn yfir hana.

Í athugasemdum sínum virðist Hafnarfjarðarbær ekki skilja hvert hlutverk aðstoðarverkstjórnanda sé eða að bærinn hreinlega geri ekki ráð fyrir að hlutverk aðstoðarverkstjórnanda sé í rauninni til. Í það minnsta virðist bærinn leggja saman hlutverk umsýsluaðila og aðstoðarverkstjórnanda. Gleggsta dæmið um slíkt sé að bærinn nefni í bréfinu að það sé hlutverk „vinnuveitanda“ að taka atvinnuviðtöl og velja umsækjendur til starfa, skipuleggja vaktir, fara yfir vinnuskýrslur og halda utan um skipulag orlofs. Vinnuveitandi í þessu tilviki megi ætla að sé þá umsýsluaðili, NPA miðstöðin í tilfelli kæranda. Þetta samræmist hins vegar á engan hátt ákvæðum reglugerðarinnar sem bærinn vísi sjálfur til eða hugmyndafræðinnar sem þjónustan grundvallist á. Þetta séu einmitt hlutverk verkstjórnenda.

Hafnarfjarðarbær vísi einnig í handbók ráðuneytisins um NPA þar sem fram komi að NPA sé líka í boði fyrir þá einstaklinga sem ekki geti sjálfir annast verkstjórnina án aðstoðar og að það þýði að meðal annars fólk með þroskahömlun og geðröskun eigi að geta notið þessarar þjónustu þegar það eigi við, með aðstoð aðstoðarverkstjórnanda. Þetta túlki bærinn á þann hátt að tilgangur ákvæðisins um aðstoðarverkstjórn skuli túlka þröngt og eigi aðeins við í undantekningartilvikum þegar verkstjórnendur sjálfir hafi ekki „andlega burði til að sinna verkinu“. Þá fullyrði bærinn að svo sé ekki í tilviki kæranda.

NPA miðstöðin sé ósammála þessari furðulegu túlkun Hafnarfjarðarbæjar á orðalagi í handbók ráðuneytisins. Þarna sé einfaldlega verið að taka af allan vafa um að fólk með þroskahamlanir eigi sama rétt á NPA og annað fatlað fólk. Þarna sé ekki verið að þrengja skilgreiningu á réttindum heldur opna hana. Réttur fatlaðs fólks til NPA og annarrar þjónustu byggi ekki á tegund eða eðli fötlunar, heldur þeirri skerðingu sem af fötluninni leiði. Í öllum tilvikum þurfi að meta þörf fólks fyrir þjónustu. Það hafi ekki verið gert með fullnægjandi hætti í tilviki kæranda, eins og ítrekað hafi verið bent á. Í bréfi bæjarins sé fullyrt að kærandi geti sinnt hlutverki sínu sem verkstjórnandi einfaldlega vegna þess að hann geti komið vilja sínum á framfæri. Bærinn virðist líta svo á að þar með sé mati á þörf hans fyrir aðstoð við verkstjórn lokið. Stór hluti fatlaðs fólk geti komið vilja sínum á framfæri, hvort sem það sé með þroskahömlun, geðröskun eða annars konar líkamlega fötlun. Það að geta komið vilja sínum á framfæri hafi lítið að gera með getu til að sinna hlutverki verkstjórnanda með farsælum hætti. Þá hafi bærinn ekki útskýrt undir hvaða kringumstæðum, ef ekki í tilfelli kæranda, þörf sé fyrir aðstoð við verkstjórn og hvert hlutverk hans sé. Nú þegar séu samningar í gildi hjá Hafnarfjarðarbæ sem kveði á um aðkomu aðstoðarverkstjórnenda sem NPA miðstöðin annist umsýslu með. Það ætti ekki að koma bænum á óvart að aðrir verkstjórnendur kunni að eiga sama rétt eða þurfa á sömu þjónustu að halda.

Í handbók ráðuneytisins sé sérstaklega fjallað um verklag, verkaskiptingu og samstarfs aðstoðarverkstjórnanda við umsýsluaðila. Um þetta ætti ekki að vera neinn misskilningur eða ágreiningur. Að mati NPA miðstöðvarinnar snúist ágreiningurinn í þessu máli um rétt kæranda á því að fá þörf sína fyrir aðstoð við verkstjórn metna með einstaklingsbundnum, hlutlægum og málefnalegum hætti, en ekki um skilgreiningu á hlutverkum aðila í NPA. Kærandi telji sig ekki geta sinnt hlutverki verkstjórnanda án aðstoðar, þ.e. þeim verkefnum sem verkstjórnanda beri að sinna, svo sem daglegri stjórnunarábyrgð, skipulagi og utanumhaldi með þjónustunni. Undir þetta taki aðstandendur kæranda og NPA miðstöðin, sem umsýsluaðili samningsins. Það sé verkefni Hafnarfjarðarbæjar að leggja mat á þessa þörf hans og leggja fram niðurstöðu í samræmi við það mat og þann rétt sem kæranda sé tryggður samkvæmt lögum sem um þjónustuna gildi.

Að síðustu sé rétt að ávarpa þær ásakanir sem fram komi í bréfi Hafnarfjarðarbæjar um meintar aðdróttanir kæranda í garð aðstoðarfólks og sjálftöku þeirra varðandi skipulag á vöktum. Í bréfi NPA miðstöðvarinnar frá 10. maí sl. sé tekið fram að reynsla NPA miðstöðvarinnar hafi sýnt að verkstjórnendur sem eigi erfitt með að sinna verkstjórn með samningum sínum sjálfir geti misst tökin á aðstoðinni sem aftur geti leitt til þess að aðstoðarfólk taki fram fyrir hendurnar af notendum, skipuleggi vinnutíma sinn sjálft og svo framvegis. Þetta geti einnig gerst þegar aðstandendur skipuleggi aðstoðina fyrir notendur. Í mörgum tilvikum fari slíkt fram með „vilja“ notandans, þ.e. hann óski eftir að vera leystur undar skyldum sínum sem verkstjórnandi eða afsali því til annarra. Markmið NPA sé að stuðla að sjálfstæðu lífi og fatlað fólk sé berskjaldaðra fyrir því að annað, ófatlað fólk, taki völdin af því og stjórni lífi þeirra. Það sé æðsta verkefni umsýsluaðila, aðstoðarverkstjórnanda og sveitarfélaga að tryggja að það gerist ekki í NPA. Það sé í besta falli útúrsnúningur hjá Hafnarfjarðarbæ að tala um aðdróttanir kæranda í þessum tilvikum, betra væri að hlusta á fatlað fólk og þær áskoranir sem það þurfi að fást við. NPA sé ekki alltaf auðvelda leiðin. „Auðvelda“ leiðin sé oft að taka völdin af fötluðu fólki og að þjónustuaðilar, aðstandendur eða aðstoðarfólk sjái um skipulag og utanumhald með lífi þess og þjónustu. Slíkt samræmist þó alls ekki þeirri hugmyndafræði sem stefnt sé að með NPA. Þess vegna sé útfærslan og framkvæmd á NPA oft erfið og snúin og krefjist mikils af fötluðu fólki sjálfu og ekki síður þeim sem hafi það verkefni að tryggja að völdin liggi ávallt hjá notendunum sjálfum. Þarna reyni einkum á sveitarfélagið sem beri að standa vörð um markmið þjónustunnar og einnig umsýsluaðila.

NPA miðstöðin vísi annars til þeirra sjónarmiða sem fram komi í greinargerð og bréfi frá 10. maí sl. NPA miðstöðin telji mikilvægt, í ljósi þessara samskipta, að nefndin kynni sér vel hlutverkaskiptingu aðila í NPA og skyldu sveitarfélaga til að framkvæma einstaklingsbundið mat á réttindum til þjónustu. Fulltrúar NPA miðstöðvarinnar séu reiðubúnir að mæta á fund með nefndinni, sé þess óskað, til þess að gera betur grein fyrir þessum þáttum, leiki nokkur vafi á þessum atriðum áfram.

III. Sjónarmið Hafnarfjarðarbæjar

Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar kemur fram að kærandi hafi verið með NPA samning við sveitarfélagið frá því í maí 2020. Fyrsti samningurinn hafi verið um 399 klukkustunda aðstoð á mánuði, hafi síðan verið hækkaður í 512 klukkustundir á mánuði og loks í 732 klukkustundir í maí 2021.

Kærandi hafi óskað eftir fjölgun tíma vegna aðstoðarverkstjórnar árið 2021 en hann hafi þá ekki verið búinn að ná sjálfræðisaldri og enn búið í foreldrahúsum. Beiðni hans hafi verið synjað af stuðnings- og stoðþjónustuteymi fjölskyldu- og barnamálasviðs, og síðar fjölskylduráði Hafnarfjarðar, og sú niðurstaða hafi verið staðfest með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 403/2021 frá 16. desember 2021. Kærandi sé nú fluttur af heimili foreldra sinna, búi í sjálfstæðri búsetu og sé með sólarhringssamning um notendastýrða persónulega aðstoð.

Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018 skuli notandi NPA eiga rétt á aðstoð við verkstjórn ef hann eigi erfitt með að annast hana sjálfur vegna fötlunar sinnar. Samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð starfi aðstoðarverkstjórnandi í umboði notandans og hafi það hlutverk að aðstoða notanda sem geti ekki annast verkstjórn að fullu sjálfur vegna fötlunar sinnar. Í 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar segi að sé það niðurstaða sveitarfélags og notanda að hann þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu með ábyrgum hætti geti þurft að fela einhverjum einum úr hópi aðstoðarfólks að annast aðstoðarverkstjórn. Eins og fram komi í tilvitnuðum úrskurði sé þannig gert ráð fyrir sameiginlegri niðurstöðu sveitarfélags og notanda um þörf fyrir aðstoðarverkstjórn en ekki um að ræða skýlausan og skilyrðislausan rétt kæranda fyrir slíka aðstoð þó hann telji sjálfur eða þeri sem að baki honum standi, að slík þörf sé fyrir hendi. Báðir aðilar þurfi að telja að svo sé.

Sérfræðingur stuðnings- og stoðþjónustuteymis fjölskyldu- og barnamálasviðs hafi framkvæmt þjónustumat á kæranda þann 17. október 2022. Við matið hafi verið tekið mið af því að fyrirhugað hafi verið að kærandi flytti skömmu síðar úr foreldrahúsum og hæfi sjálfstæða búsetu. Í greinargerð þeirra um matið komi meðal annars fram að kærandi þurfi aðstoð við flestar athafnir daglegs lífs, bæði á heimili, í skóla og í frístund, að hann upplifi sig sjálfstæðan með NPA aðstoð og eftir að hann hafi orðið sjálfráða sé hann að læra að verða fjárhagslega sjálfstæður, hann sé með rafræn skilríki og hafi góða tölvukunnáttu. Þá segi í greinargerðinni að hann stundi nám við C á þriðja ári og áætli að ljúka námi um tvítugt. Niðurstaða matsaðila hafi verið að kærandi gæti sjálfur ákveðið hvað hann vilji gera hvern daginn og hvernig hann vildi að aðstoðarfólk nýttist. Þá væri ekkert sem benti til að hann hefði ekki burði til að sinna verkstjórn sjálfur. Það sé því ekki rétt sem haldið sé fram í kæru að ekki hafi farið fram heildstætt einstaklingsbundið mat á þjónustuþörf kæranda eins og lagt sé fyrir í 2. mgr. 30. gr. laga nr. 38/2018.

Ekki sé ágreiningur um þá staðhæfingu kæranda að hlutverk og skyldur verkstjórnenda í NPA séu fjölbreyttar og á tíðum flóknar. Kærandi telji sig ófæran um að sinna verkstjórnarhlutverki sökum skerðingar sinnar og aldurs, hann sé ekki fær um að annast mannaforráð án aðstoðar, annast skil á tímaskýrslum og gera vaktaplön. Þá hafi kærandi ekki nauðsynlegt fjármálalæsi. Í þessu sambandi sé bent á að kærandi hafi valið að nýta þjónustu NPA miðstöðvarinnar sem umsýsluaðila en hlutverk umsýsluaðila sé nokkuð umfangsmikið og sé rækilega skilgreint í 12. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 þar sem meðal annars komi fram að meðal hlutverka og skyldna umsýsluaðila sé einmitt aðstoð við mannaforráð, svo sem ráðningar og starfslok, kjarasamninga, laun, rekstrarbókhald, tímaskýrslur og vaktaáætlanir. Þar sem fötlun kæranda sé fyrst og fremst líkamlegs eðlis, hann stundi hefðbundið nám í menntaskóla og engin greining liggi fyrir um andlega skerðingu hans, auk þess sem hann njóti aðstoðar umsýsluaðila, verði ekki annað séð en að hann hafi andlega burði til að sinna verkstjórn sjálfur.

Hafnarfjarðarbær hafi sett viðmiðunarreglur til að stuðla að samræmi og jafnræði í framkvæmd NPA þjónustu og nú séu í gildi reglur nr. 705/2020 um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. reglnanna skuli fara fram heildstætt mat á stuðningsþörf umsækjanda um NPA þjónustu með hliðsjón af þjónustuþörf hans. Við matið skuli tekið mið af óskum og þörfum umsækjanda og mati fjölskyldu- og barnamálasviðs á þörf umsækjanda fyrir þjónustu. Matið skuli sýna þörf umsækjanda fyrir stuðning þar sem fram komi sá tímafjöldi þjónustu sem umsækjandi þurfi að jafnaði á mánuði og þörfin fyrir þjónustu skuli vera að lágmarki 60 tímar á mánuði en að hámarki sólarhringur eða 732 tímar á mánuði. Eins og fram hafi komið njóti kærandi þegar þjónustu í 732 tíma á mánuði sem sé hámarkstímafjöldi þjónustu samkvæmt reglum Hafnarfjarðarbæjar um notendastýrða persónulega aðstoð og ekki sé gert ráð fyrir fjölgun tíma umfram það hámark. Á hinn bóginn sé á það að líta að það sé kæranda í sjálfsvald sett hvernig hann kjósi að nýta starfsmenn sína, þar á meðal hvort hann feli einhverjum úr hópi aðstoðarfólks síns hlutverk aðstoðarverkstjórnanda, eins og bent sé á í bókun fjölskylduráðs sem hér sé til umfjöllunar.

Með vísan til þess sem hér hafi verið rakið sé það mat fjölskylduráðs Hafnarfjarðarbæjar að málsmeðferð í máli kæranda hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði laga nr. 38/2018 og reglugerð nr. 1250/2018. Þess sé krafist að niðurstaða fjölskylduráðs Hafnarfjarðar frá 29. nóvember 2022 verði staðfest.

Í svari Hafnarfjarðarbæjar við athugasemdum kæranda er vísað til þess að af 12. og 13. gr. reglugerðar nr.1250/2018 leiði að notandi eigi ekki að þurfa að annast þau verkefni sem falli undir hlutverk og skyldur umsýsluaðila, þegar þjónustu hans njóti við, heldur eigi hann fyrst og fremst að geta látið í ljós óskir sínar og þarfir fyrir aðstoð.

Kærandi bendi sjálfur á að umsýsluaðili beri vinnuveitendaábyrgð og í 11. gr. laga nr. 38/2018 segi að umsýsluaðili NPA samnings beri vinnuveitendaábyrgð gagnvart starfsfólki sínu og skuli sjá til þess að uppfyllt séu ákvæði laga og reglugerða um réttindi starfsmanna sem aðstoði notanda, meðal annars hvað varði aðbúnað á vinnustað þeirra, sbr. lög nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum og aðrar meginreglur íslensks vinnuréttar og kjarasamninga á almennum vinnumarkaði. Í þessu tilviki sé kærandi ekki sjálfur umsýsluaðili og beri því ekki vinnuveitendaábyrgð heldur NPA miðstöðin sem komi fram fyrir hönd kæranda í máli þessu.

Í erindi NPA miðstöðvarinnar fyrir hönd kæranda séu tiltekin þau verkefni sem NPA miðstöðin telji að þurfi aðstoðarverkstjórnar við. Þar sé meðal annars nefnt að taka atvinnuviðtöl og velja umsækjendur til starfa, skipuleggja vaktir, fara yfir vinnuskýrslur og halda utan um skipulag orlofs. Allt séu þetta verkefni sem að öllu jöfnu séu lögð á herðar vinnuveitanda. Ráðning aðstoðarfólks sé á ábyrgð umsýsluaðila í samstarfi við notanda, sbr. 9. gr. reglugerðar nr. 1250/2018, og verði að telja fullkomlega eðlilegt að umsýsluaðili, sem sé vinnuveitandi starfsfólks, aðstoði notanda að taka viðtöl við umsækjendur sem muni verða starfsmenn hans sjálfs og sinna öðrum venjulegum skyldum vinnuveitanda, svo sem vaktaplönum, hvíldartíma og skipulagi orlofs í samræmi við gildandi kjarasamninga starfsfólks. Aðdróttanir kæranda í garð aðstoðarfólks um sjálftöku þeirra varðandi skipulag á vöktum séu í meira lagi ósmekklegar og ekki svara verðar. Þó sé bent á í þessu sambandi að það hljóti einmitt að vera eitt af hlutverkum vinnuveitanda að skipuleggja vaktir starfsmanna sinna og koma þannig í veg fyrir ástand af þessu tagi. Að mati fjölskyldu- og barnamálasviðs sé með öllu óeðlilegt að umsýsluaðili geti af sjálfsdáðum skilgreint sig frá eðlilegum og lögbundnum skyldum vinnuveitanda og valið hvaða skyldur hann kjósi að hafa á sínu forræði.

Í handbók félagsmálaráðuneytisins um NPA segi meðal annars að NPA sé líka í boði fyrir þá einstaklinga sem ekki geti sjálfir annast verkstjórnina án aðstoðar. Það þýði meðal annars að fólk með þroskahömlun og geðröskun eigi að geta notið þessarar þjónustu þegar það eigi við. Af þessu megi ætla að tilgangur ákvæðisins um aðstoðarverkstjórn hafi verið að veita notendum aðstoð við verkstjórn í undantekningartilvikum þegar þeir sjálfir hafi ekki andlega burði til að sinna verkinu. Svo sé ekki í tilviki kæranda. Fötlun hans sé fyrst og fremst líkamleg og ekkert sem bendi til annars en að hann sé fullfær um að koma vilja sínum á framfæri við aðstoðarfólk og umsýsluaðila um hvernig skuli velja, skipuleggja og útfæra aðstoð við hann og hvernig hann vilji að aðstoðarfólk nýtist.

Með vísan til framanritaðs ítreki fjölskyldu- og barnamálasvið kröfu um að ákvörðun stuðnings- og stoðþjónustuteymis sviðsins um að synja kæranda um viðbótartíma vegna aðstoðarverkstjórnar verði staðfest og vísist til svarbréfs sviðsins frá 22. mars 2023 um frekari rökstuðning.

IV. Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 1. desember 2022, um að synja beiðni kæranda um 50 viðbótartíma á mánuði við NPA samning hans vegna aðstoðarverkstjórnar. Beiðni kæranda var synjað á þeirri forsendu að kærandi væri nú þegar með hámarks tímafjölda í samningi, sbr. 8. gr. reglna sveitarfélagsins um notendastýrða persónulega aðstoð.

Markmið laga nr. 38/2018 er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira.

Í 11. gr. laga nr. 38/2018 er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skal aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn á erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar á hann rétt á aðstoð við hana, sbr. þó ákvæði 6. gr. Þá segir í 3. mgr. 11. gr. að umsýsluaðili NPA-samnings beri vinnuveitendaábyrgð gagnvart starfsfólki sínu og skuli sjá til þess að uppfyllt séu ákvæði laga og reglugerða um réttindi starfsmanna sem aðstoði hann, meðal annars hvað varðar aðbúnað á vinnustað þeirra, sbr. lög nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, og aðrar meginreglur íslensks vinnuréttar og kjarasamninga á almennum vinnumarkaði. Sveitarfélag getur afturkallað ákvörðun um umsýslusamning verði misbrestur þar á og hafi ekki verið bætt úr, þrátt fyrir ábendingar þar að lútandi.

Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um samkomulag um vinnustundir. Þar segir í 1. mgr. að þegar mat á stuðningsþörf liggi fyrir samkvæmt reglum hlutaðeigandi sveitarfélags geri notandi og sveitarfélag með sér skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda sem séu til ráðstöfunar. Samkomulagið skuli innihalda fjölda vinnustunda á mánuði en einstaklingi sé heimilt að flytja stundir milli mánaða innan almanaksárs. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skal samkomulag um vinnustundir byggt á mati á þörf notanda fyrir nauðsynlegan stuðning til að geta lifað innihaldsríku sjálfstæðu lífi með fullri þátttöku, óháð fötlun. Matið taki einnig til þess hvort notandi þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu samkvæmt 10. gr. reglugerðarinnar. Á grundvelli samkomulags um vinnustundir getur notandi valið að semja við þann umsýsluaðila sem hann kýs eða sjá sjálfur um umsýsluna, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar. Í máli þessu liggur fyrir að NPA miðstöðin er umsýsluaðili kæranda.

Ákvæði 10. gr. um verkstjórn og aðstoðarverkstjórn er svohljóðandi:

„Notandinn er ætíð verkstjórnandi við framkvæmd aðstoðarinnar og stýrir því hvaða aðstoð er veitt, hvernig hún er skipulögð, hvenær og hvar hún fer fram og hver veitir hana.

Hafnarfjarðarbær hefur sett reglur um NPA á grundvelli laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018. Í 5. gr. reglna Hafnarfjarðabæjar um NPA segir að notandi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar skuli vera í verkstjórnarhlutverki í lífi sínu, geta ákveðið hvað hann vilji gera á degi hverjum og hvernig hann vilji að aðstoðarfólk nýtist. Þurfi notandi aðstoð við að koma þörfum sínum á framfæri skuli skilgreint í einstaklingssamningi um notendastýrða persónulega aðstoð með hvaða hætti verkstjórnarhlutverk hans sé tryggt, svo sem með aðstoð túlks, aðstoðarverkstjórnanda eða persónulegs talsmanns ef við á og/eða forsjáraðila ef um börn sé að ræða.

Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála er vísað til þess að kærandi telji sig ófæran um að sinna verkstjórnarhlutverkinu að fullnustu og þurfi aðstoð við að standast þá ábyrgð sem hlutverkinu fylgi gagnvart aðstoðarfólki sökum skerðingar sinnar og aldurs. Hann telji sig ekki færan um að annast mannaforráð án aðstoðar, skil á tímaskýrslum, vaktaplön og telji sig ekki hafa nauðsynlegt fjármálalæsi. Þá hefur verið vísað til þess að kærandi eigi erfitt með hlutverk sitt sem verkstjórnandi bæði vegna aldurs og þroska en einnig vegna fötlunar. Kærandi sé X ára gamall og sé með alvarlegan […]sjúkdóm. Einnig sé hann með […]. Hann noti rafmagnshjólastól og þurfi aðstoð við allar athafnir daglegs lífs. Í mati á stuðningsþörfum hans komi fram að stuðningsþarfir hans muni aðeins aukast með tímanum. Að endingu hefur verið tekið fram að kærandi þurfi aðstoð við að taka atvinnuviðtöl og velja umsækjendur til starfa, skipuleggja vaktir, yfirfara vinnuskýrslur aðstoðarfólks og þurfi aðstoð við að halda utan um skipulag orlofs aðstoðarfólks ásamt fjarveru og leyfi frá störfum.

Í 8. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 kemur fram að notanda standi til boða tvær leiðir við ráðningu aðstoðarfólks. Annars vegar að leita til umsýsluaðila sem aðstoði notendur við að auglýsa eftir aðstoðarfólki fyrir hönd notanda og annast umsýslu og starfsmannahald á grundvelli einstaklingssamnings um NPA. Aðstoðarfólk sé á launaskrá hjá þeim umsýsluaðila. Hins vegar að leita sjálfur að aðstoðarfólki hafi hann til þess rekstrarleyfi. Notandinn ráði sjálfur aðstoðarfólk á grundvelli einstaklingssamnings um NPA og annist umsýslu vegna hans.

Í 12. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 er kveðið á um hlutverk og skyldur umsýsluaðila. Þar segir að sveitarfélag og umsýsluaðili, sé hann ekki sjálfur notandi, skuli gera með sér samstarfssamning um samskipti og samstarf við framkvæmd NPA. Í þeim samstarfssamningi skuli meðal annars koma fram að umsýsluaðili skuli sinna eftirfarandi hlutverkum og skyldum:

Taka við öllum greiðslum frá sveitarfélagi og ráðstafa þeim. Um er að ræða heildarframlag sveitarfélags til NPA-samnings sem felur í sér launakostnað (85%), kostnað vegna umsýslu (10%) og starfsmannakostnað (5%).
Aðstoða notendur við að finna og velja aðstoðarfólk.
Gera ráðningarsamninga við aðstoðarfólk í samstarfi við notanda.
Taka þátt í gerð og framkvæmd kjarasamninga vegna starfa aðstoðarfólks.
Ábyrgjast að aðstoðarfólk njóti lögboðinnar vinnuverndar og forsvaranlegs aðbúnaðar.
Greiða laun aðstoðarfólks, standa skil á launatengdum gjöldum og öðrum opinberum gjöldum.
Veita aðstoðarfólki fræðslu og leiðsögn um framkvæmd NPA og þá hugmyndafræði sem þar býr að baki.
Bregðast við breyttum aðstæðum hjá notanda eða sveitarfélagi.
Ganga frá starfslokum aðstoðarfólks fyrir hönd notenda.
Færa rekstrarbókhald fyrir hvern notanda og skila rekstrarskýrslum og gögnum á grundvelli samstarfssamnings við sveitarfélag.
Annast samskipti og samstarf við sveitarfélag um framkvæmd NPA-samnings.
Veita notendum aðra þjónustu, svo sem jafningjaráðgjöf, fræðslu, aðstoð við gerð vaktaáætlunar og skipulag NPA, ráðgjöf við samningaviðræður og samningagerð við sveitarfélög o.fl.

Í gögnum málsins liggur fyrir mat sérfræðinga stuðnings- og stoðþjónustuteymis fjölskyldu- og barnamálasviðs á þjónustuþörf kæranda sem framkvæmt var á þáverandi heimili hans 17. október 2022. Matið tók mið af því að kærandi flytti brátt úr foreldrahúsum og hæfi sjálfstæða búsetu. Í matinu kemur fram að kærandi upplifi sig sjálfstæðan með NPA aðstoð og eftir að hann hafi orðið sjálfráða. Kærandi sé að læra á að vera fjárhagslega sjálfstæður, hann sé með rafræn skilríki og hafi góða tölvukunnáttu. Kærandi gangi í framhaldsskóla, sé á félagsfræðibraut á almennri námsbraut. Kærandi þurfi aðstoð við flestar athafnir daglegs lífs, bæði á heimili, í skóla og í frístund. Hann sé á þriðja ári við skólann, hafi tekið námið á sínum hraða og áætli að ljúka námi um tvítugt. Þá kemur fram að þjónustuþörf kæranda muni aukast enn frekar eftir því sem fram líði stundir en það sé eðli þess sjúkdóms sem kærandi sé með.

Líkt og áður greinir fór kærandi fram á að 50 tímar á mánuði kæmu til viðbótar við NPA samning hans vegna aðstoðarverkstjórnar. Bréf Hafnarfjarðarbæjar frá 1. desember 2022 ber með sér að beiðni kæranda hafi eingöngu verið synjað með vísan til reglna sveitarfélagsins um hámarkstímafjölda samninga, enda var í framangreindu þjónustumati í engu vikið að þeim þáttum sem eiga að koma til skoðunar þegar metið er hvort einstaklingur sé fær um að sinna verkstjórnarhlutverki NPA án aðstoðar.

Samkvæmt 33. gr. laga nr. 38/2018 og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er Hafnarfjarðarbæ skylt að upplýsa mál með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun er tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Ljóst er af gögnum málsins að sveitarfélagið gætti ekki að þeirri lagaskyldu sinni áður en ákvörðun um synjun var tekin. Ekki verður bætt úr þeim annmarka hjá úrskurðarnefnd velferðarmála. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og lagt fyrir Hafnarfjarðarbæ að taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 1. desember 2022, um að synja beiðni A, um 50 viðbótartíma á mánuði við NPA samning hans vegna aðstoðarverkstjórnar, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir

Mál nr. 108/2023-Úrskurður

Hafa samband

Skilaboðin hafa verið send ráðuneytinu til afgreiðslu.