Úrskurðarnefnd velferðarmála

Endurupptekið mál nr. 132/2020

Fimmtudaginn 6. maí 2021

A

gegn

Hafnarfjarðarbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 12. mars 2020, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála afgreiðslu Hafnarfjarðarbæjar á umsókn hans um búsetuúrræði fyrir fatlað fólk.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur verið á biðlista eftir sértæku búsetuúrræði fyrir fatlað fólk frá 18 ára aldri, eða í tæplega fimm ár. Kærandi kærði drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til úrskurðarnefndar velferðarmála 12. mars 2020. Úrskurðarnefndin úrskurðaði í málinu þann 9. júlí 2020 þar sem ekki var fallist á að afgreiðsla Hafnarfjarðarbæjar í máli kæranda hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Í kjölfarið kvartaði kærandi til umboðsmanns Alþingis vegna niðurstöðu úrskurðarins. Með bréfi, dags. 17. nóvember 2020, óskaði umboðsmaður Alþingis eftir nánari skýringum og upplýsingum frá nefndinni. Í ljósi þeirra upplýsinga sem fram komu í erindi umboðsmanns ákvað úrskurðarnefnd velferðarmála að endurupptaka málið. Kæranda og umboðsmanni Alþingis var greint frá þeirri ákvörðun með bréfi úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 15. desember 2020. Með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag, var óskað eftir frekari upplýsingum og gögnum frá sveitarfélaginu. Svar barst frá Hafnarfjarðarbæ 15. janúar 2021 og var það sent kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 26. janúar 2021. Athugasemdir bárust frá kæranda 16. febrúar 2021 og voru þær sendar Hafnarfjarðarbæ til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 17. febrúar 2021. Athugasemdir bárust frá Hafnarfjarðarbæ 25. mars 2021 og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 29. mars 2020. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hann hafi verið vistaður á fósturheimili í sveit í um fimm ár. Kærandi vilji ekki lengur búa þar heldur í Hafnarfirði. Samkvæmt gögnum Barnaverndar Hafnarfjarðarbæjar hafi verið gert ráð fyrir að kærandi yrði í vist til 18 ára aldurs, eða í rúmt ár, og færi svo í viðeigandi úrræði í Hafnarfirði í framhaldinu. Kærandi vísar til eldri gagna frá Barnaverndarstofu þar sem fram komi að úrræði á grundvelli laga um málefni fatlaðs fólks myndi tryggja samfellu í þjónustu við hann frá barnsaldri og þangað til hann yrði fullorðinn. Það væri vandséð að þörfum kæranda yrði fullnægt á fósturheimili. Með hliðsjón af gögnum málsins sé ljóst að sú þjónusta sem kærandi þarfnast sé yfirgripsmeiri og annars eðlis en sú þjónusta sem felist í styrktu fóstri. Þrátt fyrir ábendingar frá Barnaverndarstofu hafi kærandi verið sendur út á land á ábyrgð Hafnarfjarðarbæjar. Kærandi vísar til 9. gr. laga nr. 38/2018 þar sem fram komi að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem geri því kleift að búa á eigin heimili og stuðli að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Kærandi eigi rétt á að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum hann búi, til jafns við aðra.

Kærandi tekur fram að samningur um vist hans í sveitinni hafi verið framlengdur í ár til viðbótar eftir 18 ára afmæli hans, þrátt fyrir loforð félagsþjónustunnar í Hafnarfirði um að kærandi yrði einungis þar til 18 ára aldurs. Kærandi hafi undirritað samninginn og ábúendur vottað. Ekki komi fram að annar óháður aðili hafi verið á staðnum til þess að upplýsa kæranda um hvað fælist í þessum samningi og hvort þetta hafi verið upplýst samþykki. Aftur hafi verið gerður samningur um framlengingu ári síðar og aðeins einn vottur sé á þeim samningi. Kærandi hafi kvittað undir en spurning sé hvort hann hafi verið upplýstur um hvað fælist í undirskrift samningsins. Aftur hafi samningurinn verið framlengdur til 2. júní 2020 en á þeim samningi sé hvorki samþykki né undirskrift kæranda.

Í samtali réttindagæslumanns við kæranda í september 2019 hafi komið fram skýr vilji hans varðandi búsetu. Kærandi vilji ekki búa í sveitinni heldur í Hafnarfirði nær fjölskyldunni sinni. Kærandi finni fyrir mikilli vanlíðan yfir að þurfa að búa í sveitinni gegn sínum vilja, ungur drengur sem vilji vera í fjöri og vinnu með sínum jafnöldrum nálægt vinum og fjölskyldu. Með því að vista kæranda í sveit sé Hafnarfjarðarbær ekki að taka mið af 19. gr. Sáttmála Sameinuðu þjóðanna sem fjalli um réttindi fatlaðs fólks til að lifa sjálfstæðu lífi og án aðgreiningar í samfélaginu. Hafnarfjarðarbær hafi haft fimm ár til þess að finna úrræði fyrir kæranda. Það sé ekki boðlegt að fullorðinn maður sé enn vistaður í sveit gegn sínum vilja. Kærandi sé frá Hafnarfirði og öll fjölskylda hans sé búsett þar. Það sé vilji kæranda að flytja og vera búsettur í Hafnarfirði sem sé hans réttur samkvæmt lögum nr. 38/2018.

Kærandi hafi ekki enn fengið úthlutað húsnæði sem henti hans þjónustuþörf sem hafi verið lofað þegar hann yrði 18 ára. Því sé kærður dráttur á afgreiðslu málsins samkvæmt 1., 3. og 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Afgreiðsla málsins sé ekki í samræmi við lög nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, auk þess sem afgreiðsla málsins sé ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi fer fram á að Hafnarfjarðarbær hraði afgreiðslu málsins vegna alvarlegra brota á réttindum hans og krefst þess að viðeigandi búsetuúrræði verði leyst án frekari tafar með tilliti til 9. gr. laga nr. 38/2018.

Í athugasemdum kæranda við greinargerð Hafnarfjarðarbæjar er gerð athugasemd við það að kærandi hafi ekki verið vistaður í sínu nærumhverfi fremur en í sveit langt frá öllu því sem hann þekki. Úrræðið í sveitinni hafi einungis átt að vara í eitt ár, eða þangað til kærandi yrði 18 ára. Fjórum árum síðar sé hann enn í vist í sveitinni og engin úrræði fyrir hendi, nema þau að vera áfram á sama stað eða flytja á C. Kærandi vilji flytja til Hafnarfjarðar en hann þoli ekki mikið rót eða flakk vegna sinnar fötlunar. Það að dvöl kæranda í sveitinni hafi haft mjög góð áhrif á hann þýði ekki að það úrræði hafi verið það eina sem hefði getað borið árangur. Bara það að taka hann úr aðstæðunum sem hann hafi verið í hafi breytt öllu. Ef kærandi hefði verið í fóstri í sínu nærumhverfi með aðkomu fagaðila hefði það að öllum líkindum einnig haft góð áhrif á hann.

Hafnarfjarðarbær haldi því fram að hentugt húsnæði fyrir kæranda hafi ekki verið fyrir hendi en samt hafi X hans fengið húsnæði á undan honum með starfsfólk allan sólarhringinn. Þá hafi sveitarfélagið boðið föður kæranda að útvega honum húsnæði á almennum leigumarkaði og að aðstoða hann varðandi þjónustuna. Það sé vitað mál að kærandi, sem sé einungis á örorkubótum, hafi ekki efni á að leigja á almennum leigumarkaði og því sé þetta úrræði óraunhæft. Það sé óskiljanlegt hvers vegna eigi að bjóða kæranda að flytja á D sem sé ekki hans nærumhverfi. Hann hafi alltaf búið í Hafnarfirði þar sem fjölskylda og vinir séu, fyrir utan þann tíma sem hann hafi dvalið í sveitinni. Kærandi árétti að Hafnarfjarðarbær hafi haft fimm ár til þess að finna úrræði fyrir hann. Hvað varði vilja kæranda sé vísað til samtals við réttindagæslumann frá 25. maí 2020. Svör kæranda hafi verið skýr, hann vilji flytja úr sveitinni og helst í Hafnarfjörð.

Í athugasemdum kæranda frá 16. febrúar 2021 er vísað til þess að Hafnarfjarðarbær hafi ekki lagt fram lagastoð fyrir samvinnu sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu og svonefndu ráðgjafaráði. Samkvæmt 4. mgr. 3. gr. laga nr. 38/2018 eigi fatlaður einstaklingur rétt á þjónustu þar sem hann kjósi að búa og eigi lögheimili. Það sé í samræmi við þá meginreglu að virða lögformlegt hæfi fatlaðs fólks og jafnan rétt þess til að stýra því hvar það búi og með hverjum, sbr. 12. og 19. gr. Samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Sá skilningur og tengsl við 19. gr. samningsins sé áréttaður í athugasemdum með frumvarpi til laganna.

Til að tryggja ferðafrelsi þeirra sem séu með þjónustu og almennt jafnræði þess við aðra borgara geti fatlaðir einstaklingar, sé það þeirra vilji, sótt formlega um þjónustu í öðru sveitarfélagi, sem beri þá skyldu til að taka umsóknina til meðferðar og afgreiða hana. Að öðrum kosti sé gengið út frá þeirri almennu reglu að lögheimilissveitarfélag sé sá lögaðili sem annist meðferð og afgreiðslu umsókna um þjónustu, sbr. 5. mgr. 3. gr. laga nr. 38/2018, innan þess umdæmis sem það hafi yfirstjórn samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 og einstaklingur beri skyldur og réttindi til samkvæmt lögum um lögheimili og aðsetur nr. 80/2018. Undantekningin á þessu sé heimild til sveitarfélaga sem hafi komið sér sameiginlega upp þjónustusvæði vegna smæðar byggðar en þá geti annar lögaðili, svo sem annað sveitarfélag eða skráð byggðasamlag, farið með ákvörðunina. Því sé hins vegar ekki til að dreifa í þessu máli eða annarri málsmeðferð laga nr. 38/2018, sbr. frekari ákvæði í málsmeðferðarkafla laganna. Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu hafi með sér byggðasamlag um til dæmis sorphirðu og akstursþjónustu, auk þess að hafa virkan samning við heilbrigðisráðuneytið um að Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins annist sjúkraflutninga. Um aðrar lögbundnar skyldur gildi engir samningar um samstarf sem hafi verið staðfestir af félagsmálaráðuneytinu í samræmi við 2. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2018. Sú samvinna og það ráðgjafaráð sem nefnt sé í bréfi Hafnarfjarðarbæjar sé ekki lögaðili og ætti því hvorki að koma að meðferð eða ákvörðunum. Í raun sé illskiljanlegt hver aðkoma þess ráðs sé í raun hvað varði búsetu einstaklinga og hvort, og þá byggt á hvaða lagaheimildum, verið sé að miðla viðkvæmum upplýsingum um einstaklinga á milli fulltrúa frá ólíkum sveitarfélögum. Kærandi sé ekki með mál til meðferðar hjá öðru en sínu lögheimilissveitarfélagi og hafi, að því er umboðsmaður hans best viti, ekki verið upplýstur um þessa meðferð viðkvæmra upplýsinga um sig.

Ábyrgð lögheimilissveitarfélags sé enn fremur ítrekuð í 6. gr. laganna, þess efnis að mat á þjónustuþörf og ákvörðun um þjónustu skuli alltaf vera á hendi sveitarfélagsins eða byggðasamlags, ekki valdalauss ráðgjafaráðs. Aftur á móti séu, samkvæmt 42. gr. félagsþjónustulaga nr. 40/1991, lagðar skyldur á félagsþjónustuna til að annars vegar tryggja fötluðum borgurum í sveitarfélaginu sambærileg lífskjör og jafnrétti á við aðra þegna (1. mgr.) og hins vegar að koma á formlegum samráðsvettvangi þar sem fjallað sé um þjónustu við fatlað fólk og framkvæmd og þróun hennar sem í sitji þrír fulltrúar tilnefndir af hagsmunasamtökum fatlaðs fólks (2. mgr.). Í gögnum málsins sé hvergi að sjá að umrædd þjónusta hafi verið borin undir þess háttar lögbundið samráð.

Í bréfi Hafnarfjarðarbæjar sé greint frá þjónustuskorti í heimabyggð fólks sem búi í fimm af sjö stærstu sveitarfélögum landsins, hvert um sig með yfir tíu þúsund íbúa. Því beri að fagna að vandinn sé viðurkenndur. Með hliðsjón af III. kafla laga nr. 38/2018 sé hins vegar ekki hægt að skilja hvað sé átt við að „viðeigandi úrræði skorti í heimabyggð“. Hvernig geti almennt félagslegt húsnæði til jafns við aðra, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk, einstaklingsbundin stoðþjónusta og þverfagleg þjónustuáætlun verið óviðeigandi eða ófullnægjandi í þessu tilviki. Af markmiðsgrein laga nr. 38/2018 megi sjá lögbundnar skyldur sveitarfélaga til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir fatlaðs fólks ásamt því að tryggja að það geti notið fullra mannréttinda og skilyrða til sjálfstæðs lífs. Að meginefni varði hið síðastnefnda það að geta ákveðið hvar það vilji búa, þ.e. að í samræmi við neikvæðar skyldur stjórnvalda sé þeim ekki heimilt að setja takmarkandi skorður á sjálfsákvörðunarrétt fatlaðs fólks heldur tryggja, í gegnum jákvæðar skyldur, að því sé skapað með viðeigandi aðlögun og stuðningi jöfn tækifæri til að hafa um líf sitt að segja og njóta sambærilegra möguleika og annað fólk. Hér sé því ekki spurning um „hvað henta þyki“ í augum sveitarfélagsins eða að bjóða þurfi upp á sértæka þjónustu. Fatlað fólk eigi almennan rétt til félagslegs húsnæðis og svo stoðþjónustu í því formi sem það óski og í samræmi við stuðningsþörf, sbr. 9. grein laga nr. 38/2018 og athugasemdir með henni í lagafrumvarpinu.

Hvað varði stoðþjónustu þá sé í 1. mgr. 8. gr. sérstaklega tilgreint að veita skuli þjónustuna í hverju sveitarfélagi með þeim hætti sem best henti á hverjum stað sem veiti sveitarfélagi með nærri 30.000 íbúa töluvert svigrúm til að koma til móts við þarfir og óskir fatlaðra borgara í sveitarfélaginu. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laganna sé að finna nánari skýringar á greininni. Það sem snerti kæranda með beinum hætti sé 1., 2. og 3. tölul. ákvæðisins. Í 2. mgr. 8. gr. segi að sveitarfélagi eða viðurkenndu þjónustusvæði (byggðasamlagi), í áðurgreindum skilningi, sé skylt að reka þjónustustofnanir ef ekki sé mögulegt að veita þjónustuna í almennum úrræðum með viðeigandi aðlögun. Þetta séu svokölluð sértæk úrræði, íþyngjandi úrræði sem mismuni fólki um sjálfstætt líf og inngildingu og eigi ekki að koma til greina nema þegar fullreynt sé að almenn úrræði virki ekki. Í langfæstum tilvikum sé málsmeðferðarreglum laganna fylgt eftir til að staðfesta með ótvíræðum hætti að ákvörðun um íþyngjandi úrræði sé A) nauðsynleg, B) í samræmi við óskir viðkomandi og C) viðeigandi með tilliti til könnunar á því hvort aðrir með sömu skerðingu kunni ef til vill að búa við aðgengi, ráðstafanir, aðlögun að húsnæði og/eða stoðþjónustu sem tryggi að einstaklingur fái notið þjónustu í samræmi við markmið laganna og undirliggjandi mannréttindamiðaða nálgun þeirra. Leiði könnun í ljós að hægt sé að veita stoðþjónustu til að einstaklingurinn fái notið inngildrar þátttöku í almennu umhverfi, með sambærilegum hætti og til að mynda annar einstaklingur með sambærilega skerðingu annars staðar, væri sveitarfélaginu, í samræmi við jafnræðisreglu, skylt að leita sömu leiða. Fatlað fólk eigi ekki búa við misræmi og mismunun sökum búsetu. Í athugasemdum við 2. mgr. 8. gr. í frumvarpi til laga nr. 38/2018 segi svo:

„Í 2. mgr. er kveðið á um að sveitarfélög eða þjónustusvæði þeirra skuli reka sérstakar þjónustustofnanir til að mæta þjónustuþörfum fatlaðs fólks eftir því sem þörf er á, en þó aðeins ef ekki er mögulegt að veita sömu þjónustu með almennum hætti. Á það t.d. við um vinnustaði en meginreglan er alltaf sú að aðgreining fatlaðs fólks frá samfélaginu verði sem minnst.“

Sérstök athygli sé vakin á orðalaginu „aðeins ef ekki er mögulegt að veita sömu þjónustu með almennum hætti“ og „meginreglan er alltaf sú að aðgreining fatlaðs fólks frá samfélaginu verði sem minnst“. Sú aðgreining sem reynt sé að vinna að, samkvæmt bréfi Hafnarfjarðarbæjar, gerist vart meiri. Þar sé unnið að því að koma fötluðum einstaklingi gegn sínum vilja á stofnun með öðru fötluðu fólki í öðru sveitarfélagi án þess að þörf sé á því eða það teljist viðeigandi með tilliti til annarra með sambærilega skerðingu. Fólk í sambærilegri stöðu geti vel notið stoðþjónustu í almennu úrræði í því formi sem mæti þörfum þess og heimild sé til innan laga.

Í bréfi Hafnarfjarðarbæjar sé því enn fremur haldið fram að ekki sé gefið eða talið nauðsynlegt að fjölbreytileiki þjónustuúrræða laga nr. 38/2018 þurfi að rúmast allur innan hvers og eins sveitarfélags. Þeim skilningi sé hafnað. Í fyrsta lagi sé hér um að ræða húsnæði, lögheimili, sem sé að efni og eðli í annan stakk búinn hvað varði tengsl við önnur efnisréttindi en til að mynda hæfing, skammtímadvöl eða vinna. Það sé rík ástæða fyrir því að það sé sérstaklega tilgreint í Samningi Sameinuðu þjóðanna (19. grein) og í lögunum sjálfum (2. mgr. 9. gr.) að fatlað fólk eigi rétt á því að velja sér búsetu og hvar og með hverjum það búi til jafns við aðra borgara sveitarfélagsins og óheimilt sé að binda þjónustu við það þeim skilyrðum að það búi í tilteknu búsetuformi. Í öðru lagi sé alveg ljóst að faglegar en ekki fjárhagslegar forsendur verði að ráða því hvaða þjónusta mæti best þörfum fólks, að gefnu tilliti til markmiða laga um að það fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og því séu sköpuð skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Það sé, rétt eins og með aðra félagslega þjónustu, vel hægt að gera þá kröfu að hún rúmi þarfir allra innan 30.000 manna sveitarfélags. Það geti vart talist freklegt eða á kostnað annarra borgara að fatlað fólk fái að búa í sínu sveitarfélagi, starfa þar og sækja félagslíf. Þá verði að fylgja því ítarlegri greinargerð hvernig það hangi saman við lagalegan ómöguleika að mæta þörfum fatlaðs fólks hverju sinni, þörfum sem smærri sveitarfélög og viðurkennd þjónustusvæði séu að mæta í dag. Í þriðja lagi komi skýrt fram í 2. mgr. 8. gr. laganna, sem tiltaki heimild til að starfrækja sértæk úrræði, því að lögin varði að meginreglu rétt fatlaðs fólks til inngildrar þátttöku og sjálfstæðs lífs í almennum úrræðum þótt til staðar séu sértækar stuðningsþarfir, að telji sveitarfélagið ekki þörf á sértæku úrræði skuli það leita umsagnar hagsmunasamtaka og ráðherra. Sé það álit sveitarfélagsins að sértækt búsetuúrræði rúmist ekki innan sveitarfélagsins, sem virðist vera það sem lesa megi í bréfi Hafnarfjarðarbæjar, og það sé þá ekki á áætlun bæjarins að reisa fleiri slík húsnæðisúrræði verði ekki annað ráðið en að framangreindra umsagna hagsmunasamtaka og ráðherra sé þörf. Kærandi velti fyrir sér hvort það sé réttur skilningur að Hafnarfjarðarbær telji nú að sértæk húsnæðisúrræði rúmist ekki innan sveitarfélagsins og þá hvort búið sé að upplýsa umsækjendur um sértæk húnsæðisúrræði um það.

Þá beri einnig að líta til þess að samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laganna skuli sjálfseignarstofnanir og einkaaðilar, líkt og E, sem vilji hefja eða taka við þjónustuþætti samkvæmt 8. og 9. gr. hafa aflað starfsleyfis áður en gengið sé til samninga við þá. Samkvæmt upplýsingum um starfsleyfishafa á vef Gæða- og eftirlitsstofnunar með félagsþjónustu hafi E ekki aflað sér starfsleyfis til að veita stoðþjónustu í sérstöku húsnæðisúrræði.

Að gefnu tilliti til markmiðsgreinar laga nr. 38/2018, III. og VII. kafla laganna, ásamt þjóðréttarlegum skuldbindingum sem tilgreindar séu í 3. mgr. 1. gr., almennra athugasemda við túlkun ákvæða Samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks og evrópska dómaframkvæmd, verði jafnframt að gera alvarlegar athugasemdir við þann skilning bæjarins að fötluðu fólki þurfi að bjóðast annars vegar þjónusta í formi sértækra úrræða af margvíslegu tagi og sökum „fjölbreytileika“ þeirra undanskilji það þá almennu meginreglu og grundvallarréttindi sem 19. grein Samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, líkt og 15. gr. endurskoðaðs Félagsmálasáttmála Evrópu sæki nafn sitt til, að lifa sjálfstæðu lífi og vera inngildur í samfélaginu. Þess sé krafist að sveitarfélög afli sér þekkingar á inntaki samningsins, áhrif hans á efnisréttindi og túlkun laga nr. 38/2018 og hvernig hann skuli innleiddur. Það sé ekki að greina á inntaki bréfs Hafnarfjarðarbæjar að markviss skref hafi verið tekin til að meðtaka og skilja þann mannréttindaskilning á fötlun sem komi fram í lögum nr. 38/2018 og innleiða þær breytingar sem sveitarfélögin hafi átt að hrinda í framkvæmd við gildistöku þeirra.

Að virtum VII. kafla laga nr. 38/2018 og almennum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins liggi ekki fullnægjandi mat til grundvallar þeirri íþyngjandi ákvörðun að ekki sé hægt að verða við óskum og þörfum viðkomandi í heimabyggð og nauðsynlegt sé að mismuna honum um húsnæði í lögheimilissveitarfélagi og viðeigandi stoðþjónustu með því að flytja hann í sértækt búsetuúrræði í öðru sveitarfélagi. Í samræmi við 34. gr. hafi ekki verið lögð fram sértæk rök til grundvallar því að mismununin sé nauðsynleg og viðeigandi með tilliti til þeirrar þjónustu sem aðrir í sambærilegri stöðu njóti og eiga lögbundinn rétt á og fái gengið gegn þeim meginreglum sem kveðið sé á um í 1. og 2. mgr. 9. gr. laganna. Því síður virðist kæranda hafa verið leiðbeint um almennari húsnæðisúrræði og aðra fullnægjandi stoðþjónustu sambærilegri að umfangi og sú þjónusta sem hafi verið orðuð við hann. Hvað sjálfseignarstofnun hyggist gera eða setji fram í greinargerð sinni til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga geti fallið undir sem málefnalegt sjónarmið en hafi ekkert lagalegt vægi með tilliti til einstaklingsbundinna réttinda kæranda og fyrirgeri hvorki réttarstöðu hans til að njóta meðferðar í samræmi við almennar réttarreglur, sem hafi verið aðlagaðar með viðeigandi hætti að skerðingu hans, né lögbundins réttar.

Almennt verði að segja að hvað sem sjálfseignarstofnunin E ætli sér, stofnun sem hafi hvorki starfsleyfi né nokkurt hlutverk í mati á stuðningsþörfum eða öðru því sem varði málsmeðferð fatlaðra einstaklinga, eigi ekkert erindi í þessu máli þar sem það hafi enga þýðingu. Aftur á móti veki lýsingar Hafnarfjarðarbæjar á áætlunum stofnunarinnar og þátttöku sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu við myndun þess miklar áhyggjur og gera þurfi verulegar athugasemdir við framkvæmdina. Hvernig standi á því að burðug sveitarfélög séu að sameinast um að byggja stofnun utan síns umdæmis í stað þess að veita fólki einstaklingsbundna stoðþjónustu í lögheimilissveitarfélagi í samræmi við lög. Hvernig standi á því að þau séu að semja við aðila sem hafi ekki starfsleyfi. Hvaða sveitarfélag hyggist fara með eftirlit með þjónustunni og sé það réttlætanlegt að fyrirgera eigin ábyrgð á því að tryggja réttindi og velferð einstaklinga í viðkvæmri stöðu með þessum hætti. Eða ætli Hafnarfjarðarbær að annast og bera ábyrgð á eftirliti með gæðum þjónustunnar og réttindum kæranda. Sami aðili og sé að brjóta á réttindum hans núna. Hvernig?

Í annan stað sé ekkert í bréfi Hafnarfjarðarbæjar sem gefi málefnalegar ástæður fyrir þörfinni, hvorki á stofnuninni né því að kærandi fari þangað. Félagsþjónustu sveitarfélaga sé samkvæmt lögum nr. 40/1991 ætlað að leysa úr þörfum þess fólk „sem á við fjölþættan vanda að stríða og á af ýmsum ástæðum erfitt með að fóta sig í samfélaginu“. Hér áður fyrr hafi það tíðkast, með skelfilegum afleiðingum, að senda slíka einstaklinga út fyrir sveitarfélagið á stofnanir eða heimili. Það sé meðal annars ástæðan fyrir því að ekki hafi tekist að losna undan sjálfseignarstofnunum eins og C og E þar sem einstaklingar séu nú að fara fram á sanngirnisbætur vegna vistunar þar og eigi í erfiðleikum með að losna þaðan. Það sé blátt áfram ótrúlegt að sjá að jafn umdeildar altækar stofnanir eins og C og F, sem hafi í gegnum tíðina sætt mikilli gagnrýni fyrir meðal annars fjárhagslega misnotkun, mismunun og takmarkaða réttindavernd, séu sérstaklega tilgreindar í bréfi Hafnarfjarðarbæjar til rökstuðnings málsmeðferðinni. Hér sé verið að bjóða heim hættunni á því að það sama muni gerast með kæranda. Hann vilji ekki fara á G, vitandi það af reynslu annarra að það muni reynast þrautinni þyngri að komast þaðan og njóta réttinda. Þá veki það sérstakar áhyggjur að sjá vísun í það í greinargerð H að það þyki í lagi að fara á svig við hugmyndafræði laga nr. 38/2018 og markmið þeirra, sem hvíla á alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum og stöðu þekkingar, vegna einhverrar óljósrar og órökstuddrar „reynslu“ sem hafi út af fyrir sig ekkert vægi. Ef einstaklingur óski þess að búa utan þéttbýlis, í einhverju tilteknu sveitarfélagi, þá aðstoði lögheimilssveitarfélagið hann bara með það innan þess ramma sem kveðið sé á um í lögum og reglum. Það sé ekki hægt að koma að því við að búa til stofnun utan þéttbýlis með óljósri vísun í að það kunni að „henta“ einhverjum að búa þar og þangað geti sveitarfélög sent „erfiða“ einstaklinga undir því yfirskyni að það sé verið að aðstoða þá við „að fóta sig í samfélaginu“. Bara ekki okkar samfélagi. Það sé undarlegt og komi mjög illa við mann á þessum upplýstu tímum að það sé virkilega talað fyrir því af hendi stjórnvalds að það sé ekki rými fyrir ákveðna einstaklinga í samfélagi þess, að það henti „umhverfi þeirra [...] betur að búa utan þéttbýliskjarna“. Spurning hvað sé átt við og hvernig í ósköpunum það geti átt við um kæranda.

Til viðbótar sé allur gangur á því hvort reynsla sömu aðila, þ.e. aðstandenda H, af rekstri samskonar úrræðis í Svíþjóð hafi gefið góða raun, líkt og haldið sé fram í bréfi Hafnarfjarðarbæjar. Þeir einstaklingar sem hafi verið sendir þangað, jafnvel gegn sínum vilja, hafi átt ákaflega erfitt með snúa til baka, leita réttindagæslu eða kalla eftir eftirliti með úrræðinu. Fullyrðingar um góða reynslu verði þá að hvíla á niðurstöðum óháðra athugana með sjónarhorn á réttindi einstaklinganna en ekki reynslu sveitarfélaga. Það sé réttindamiðuð ástæða fyrir því að það sé ætlast til þess í reglugerð nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk að íbúðir skuli vera í almennri íbúðabyggð í nágrenni við almenningssamgöngur og þjónustustofnanir. Dæmi sýni að einangrunin takmarki réttindavernd fatlaðs fólks og mismuni einstaklingum um að fá notið aðgengis að og hagræðis af almennum gæðum og úrræðum. Þetta séu einstaklingar sem eigi rétt á öruggu aðgengi, til dæmis að heilbrigðisþjónustu, menntun og atvinnu, löggæslu og réttindavernd, ferliþjónustu og félagslegri ráðgjöf. Þá sé til greinargóð reynsla af ýmsum verklegum hindrunum af rekstri úrræða utan þéttbýlis, til að mynda varðandi mönnun og faglært fólk.

Fyrst og síðast sé þó ljóst að réttarstaða kæranda byggist ekki á því hvað stjórnvaldið telji „henta“. Það sé ekkert rými fyrir neina hentistefnu út frá þörfum sveitarfélags og fjárhagslegum forsendum. Sveitarfélaginu beri að fylgja því markmiði að gefa kæranda „kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir hans“ þar sem „ákvörðun um þjónustu er byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum“ og „verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir hans“, að því gefnu að lögformlegt hæfi kæranda sé í senn virt og tryggt sé að teknu tilliti til viðeigandi aðlögunar og upplýsingaréttar þannig að þjónustan fáist veitt á því formi sem hann óski eins fljótt og kostur sé.

III.  Sjónarmið Hafnarfjarðarbæjar

Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar kemur fram að málefni kæranda og fjölskyldu hans hafi verið til meðferðar hjá Barnaverndarnefnd Hafnarfjarðarbæjar frá árinu X en hann hafi búið með […]. Áður en barnavernd hafi fengið málið til meðferðar hafi fjölskyldunni verið veittur margskonar stuðningur á vegum stuðnings- og stoðþjónustu fjölskyldu- og barnamálasviðs, svo sem skammtímavistun, liðveisla, atferlisráðgjöf, stuðningur frá þroskaþjálfa, innlit og þétt ráðgjöf frá starfsmönnum deildarinnar. Kærandi sé greindur með […]. Hann hafi átt við mjög alvarlegan hegðunarvanda að etja sem barn og unglingur og hafi verið á lyfjum til að draga úr þeim vanda. Kærandi hafi þurft stöðugt eftirlit og umönnun í daglegu lífi eins og fram komi í gögnum málsins. Alls hafi borist 13 tilkynningar til barnaverndar frá ýmsum aðilum um kæranda, ýmist vegna ofbeldishegðunar hans og vanlíðanar eða vanrækslu varðandi umsjón og eftirlit, og margskonar stuðningsúrræði hafi verið reynd á vegum barnaverndar. Málið hafi þannig verið unnið í samvinnu barnaverndar og stuðnings- og stoðþjónustu. Þau úrræði sem hafi verið reynd hafi ekki þótt bera tilætlaðan árangur og að lokum hafi verið nauðsynlegt að vista kæranda utan heimilis foreldra. Sótt hafi verið um styrkt fóstur fyrir kæranda en Barnaverndarstofa hafi synjað því með þeim rökum að þarfir drengsins vegna fötlunar væru meiri en jafnan mætti ætla fósturheimilum að sinna og það þyrfti að byggja vistun drengsins á grundvelli þágildandi laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Engin úrræði hafi verið í boði á vegum Barnaverndarstofu eins og verið hefði ef drengurinn væri ófatlaður og því hafi barnavernd brugðið á það ráð að gera samning við hjón á sveitabæ sem áður höfðu haft börn með hegðunarröskun og fötlun í vistun með mjög góðum árangri. Í kæru til úrskurðarnefndarinnar sé fundið að þessari ráðstöfun barnaverndarnefndar. Í því sambandi vekur Hafnarfjarðarbær athygli á tveimur dagálum frá 15. apríl 2015, annars vegar vegna símtals við þáverandi réttindagæslumann þar sem fram komi önnur skoðun varðandi þetta atriði og hins vegar vegna samskipta við starfsmann Barnaverndarstofu þar sem fram komi sú skoðun að vistun kæranda hjá hjónunum sé besta færa leiðin. Þá bendir Hafnarfjarðarbær á að synjun Barnaverndarstofu um leyfi til vistunar barns með fötlun hafi verið felld úr gildi með úrskurði kærunefndar barnaverndarmála frá 11. nóvember 2015.

Hafnarfjarðarbær vísar til þess að í fyrirliggjandi þjónustusamningum hafi markmið vistunar verið að efla sjálfstæði kæranda og þroska til að hann gæti flutt í sértæka búsetu síðar, veita honum aðstoð í hinu daglega lífi svo að hann geti lifað eðlilegu lífi á fullorðinsárum og tekið þátt í samfélaginu. Fljótlega hafi komið í ljós að dvöl kæranda á sveitabænum hafði mjög góð áhrif á hann. Það hafi dregið verulega úr hegðunarvanda hans og vanlíðan, hann hafi orðið glaðari og í meira jafnvægi, minna hafi borið á skapofsaköstum og hann hafi lést en hann hafi áður átt við talsverða offitu að stríða. Þá hafi kærandi fengið góða aðstoð hjónanna með fjármál og hafi tekist að safna talsverðu fé, en fjármál hafi áður vafist talsvert fyrir honum og fjölskyldu hans. Kærandi og fjölskylda hans hafi fyrstu árin verið mjög ánægð með vistina á sveitabænum og allir aðilar verið sammála um að hann hefði tekið stórstígum framförum. Dvöl kæranda á sveitabænum hafi ekki verið hugsuð til frambúðar og gert hafi verið ráð fyrir að hann færi í sértækt búsetuúrræði fyrir fatlað fólk eftir vistina og sótt hafi verið um slíkt úrræði hjá Hafnarfjarðarbæ. Eftir að kærandi hafi orðið 18 ára hafi hann sjálfur samþykkt að vera áfram á sveitabænum þar sem hentugt húsnæði hafi ekki verið fyrir hendi. Samningur þar um hafi síðan verið framlengdur en aldrei hafi borið á því að kærandi hafi ekki viljað vera þar, nema í kringum umgengni við foreldra. Í seinni tíð hafi komið athugasemdir frá réttindagæslumanni fatlaðs fólks og foreldrum kæranda um að honum leiðist í sveitinni og vilji ekki vera þar. Starfsmenn stuðnings- og stoðþjónustu hafi leitast við að fá fram raunverulegan vilja kæranda sjálfs, eins og lög standi til og hann eigi rétt á, en það hafi verið vandkvæðum bundið þar sem ekki komi fram sama skoðun þegar hann sé einn í viðtölum við starfsmenn eða með fjölskyldu eða réttindagæslumanni.

Umsókn kæranda um sértækt búsetuúrræði hafi verið til skoðunar hjá fjölskyldu- og barnamálasviði Hafnarfjarðarbæjar um tíma og höfð í huga þegar komið hafi til úthlutunar slíks húsnæðis. Við úthlutun íbúða í búsetukjörnum fyrir fatlað fólk sé samsetning íbúa höfð í huga, meðal annarra atriða. Um hríð hafi verið uppi áform um að úthluta kæranda íbúð/smáhýsi í búsetukjarna sem sé á byggingarstigi á D og verði væntanlega tekinn í notkun á næsta ári, en það sé talið henta honum með tilliti til aðstæðna hans og þjónustuþarfa. Þá hafi kæranda verið boðin búseta að C þar til hentug íbúð losni í búsetukjarna en hann hafi hvorugt viljað þiggja.

Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar frá 13. janúar 2021 kemur fram að sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu hafi með sér samvinnu samkvæmt samningi frá október 2010 um að nýta sértæk þjónustuúrræði fyrir fatlað fólk þvert á sveitarfélögin þegar henta þyki. Þótt samningurinn sé formlega útrunninn sé enn sem fyrr unnið eftir honum í meginatriðum. Í þessu skyni starfi meðal annars svonefnt ráðgjafaráð, áður nefnt mats- og inntökuteymi, skipað fulltrúum félagsþjónustu sveitarfélaganna sem fjalli um nýtingu þessara úrræða. Ráðið taki með öðrum orðum afstöðu til umsókna um þjónustu við einstaklinga utan lögheimilissveitarfélags síns. Fjöldi fatlaðs fólk njóti þjónustu af því tagi, einkum dagþjónustu (skammtímadvöl, vinna og virkni og fleira) en njóti einnig búsetuþjónustu eins og síðar verði vikið að. Það helgist ekki einungis af því að viðeigandi úrræði skorti í heimabyggð heldur ekki síður af því að einatt þyki henta, af einstaklingsbundnum jafnt sem félagslegum ástæðum, að fötluðu fólki bjóðist sértæk þjónusta af margvíslegu tagi. Ekki sé gefið eða talið nauðsynlegt að sá fjölbreytileiki þurfi að rúmast allur innan hvers og eins sveitarfélags. Umsækjendur um sértæka búsetu komi allir til greina þegar til úthlutunar komi í nýtt eða eldra húsnæði og eins og lýst hafi verið í svari til úrskurðarnefndar frá 1. mars 2020 þá sé samsetning íbúa höfð í huga og tillit tekið til aðstæðna og þjónustuþarfa hvers og eins. Umsókn kæranda hafi því komið til álita í hvert sinn sem úthlutun hafi átt sér stað, sem og aðrar umsóknir á biðlista.

Eins og komið hafi fram í fyrra svarbréfi vegna málsins hafi verið orðað við kæranda að flytja inn í íbúðakjarna sem sé í bígerð á jörðinni G […] á D. Gera megi ráð fyrir að framkvæmdir hefjist síðla vetrar, enda skipulagsvinnu, teikningum og fjármögnun lokið, og standi yfir í rúmt ár. Að þessu verki standi H, sjálfseignarstofnun á vegum sömu aðila og hafi starfrækt meðal annars Ásgarð – handverkstæði í Mosfellsbæ um langt árabil. G sé ætlað að koma til móts við þarfir ungs fólks „sem á við fjölþættan vanda að stríða og á af ýmsum ástæðum erfitt með að fóta sig í samfélaginu“ eins og segi í greinargerð H til fasteignasjóðs Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga. Þarna verði rými fyrir sjö íbúa, svo og íbúð fyrir starfsfólk. Nefna megi að jörðin G sé fimm hektarar að stærð og þar séu ýmsir möguleikar á búskap, auk þess sem ekki sé langt í Mosfellsbæ þar sem handverkstæðið Ásgarður sé starfrækt. Í greinargerð H til Jöfnunarsjóðs segi meðal annars: „Enda þótt hugmyndafræðin í þjónustu við fatlað fólk geri almennt ráð fyrir að það skuli eiga þess kost að búa í almennum íbúðahverfum er hér um að ræða fámennan hóp einstaklinga sem reynslan sýnir að bæði þeim og umhverfi þeirra henti betur að búa utan þéttbýliskjarna, en þó í nálægð við almenna þjónustu, að minnsta kosti um hríð.“

G sé öðrum þræði úrræði sem frá upphafi hafi í raun gengið þvert á sveitarfélög. Samráðshópur framkvæmdastjóra félagsþjónustu á höfuðborgarsvæðinu hafi ítrekað fjallað um hugmyndafræðina á undanförnum árum og samstaða hafi verið innan hans um að brýn þörf væri fyrir úrræði af þessu tagi. Því til staðfestu hafi þrjú sveitarfélög, Reykjavík, Mosfellsbær og Hafnarfjörður, greitt svonefnt staðfestingargjald til að auðvelda uppbyggingu G og með því tryggt sér rými fyrir einstaklinga úr sínum ranni.

Í ályktun samráðshópsins segi meðal annars að honum sé kunnugt um margra ára og víðtæka reynslu aðstandenda H af þjónustu við einstaklinga með skerta færni og fjölþættan vanda af ýmsu tagi. Það gildi jafnt um stuðning við þá í daglegu lífi og rekstur viðeigandi úrræða sem hafi gefið góða raun við að styðja þá til að fóta sig í samfélaginu. Ástæða sé til að geta hér um búsetuúrræði þar sem fatlað fólk úr öðrum sveitarfélögum njóti þjónustu. Sem dæmi megi nefna sjálfseignarstofnanirnar Sólheima í Grímsnesi þar sem búi um 35 manns sem komi víðs vegar að og Skaftholt í Skeiða- og Gnúpverjahreppi þar sem séu átta íbúar sem komi allir annars staðar frá.

Með vísan til framangreinds og með hliðsjón af öðrum upplýsingum um aðstæður kæranda sem fram komi í fyrra svari til úrskurðarnefndarinnar sé það álit fjölskyldu- og barnamálasviðs að ekkert sé því til fyrirstöðu að bjóða kæranda búsetu á G og að vænta megi þess að sú þjónusta henti honum vel.

Í athugasemdum Hafnarfjarðarbæjar frá 25. mars 2021 kemur fram að af inntaki athugasemda kæranda megi ráða að ókunnugleika eða misskilnings gæti varðandi ráðgjafaráðið. Því sé ástæða til að gera nánari grein fyrir ráðinu, skipan þess og umboði. Ráðgjafaráðið samanstandi af fulltrúum sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu utan Reykjavíkur, þ.e. Kópavogs, Hafnarfjarðar, Mosfellsbæjar, Garðabæjar og Seltjarnarness. Í því sitji deildarstjórar þjónustu við fatlað fólk, eða starfsfólk í sambærilegu hlutverki, úr hverju sveitarfélagi fyrir sig. Teymið hafi orðið til snemma árs 2011 í tengslum við myndun samráðshóps framkvæmdastjóra félagsþjónustu á höfuðborgarsvæðinu þegar þjónusta við fatlað fólk hafi verið flutt frá ríki til sveitarfélaga í upphafi árs 2011. Uppfært erindisbréf teymisins af hálfu samráðshóps framkvæmdastjóranna hafi verið samþykkt 29. ágúst 2018 og gildi til 1. júlí 2021. Reykjavíkurborg hafi átt fulltrúa í teyminu framan af en hafi ekki átt þar fulltrúa á síðari árum, enda nýti sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu utan Reykjavíkur ekki úrræði í borginni eða á vegum hennar. Í framangreindu uppfærðu erindisbréfi sé tekið fram að teymið skuli skipað fulltrúum sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu utan Reykjavíkur. Rétt sé að ráðgjafateymið taki afstöðu til umsókna um þjónustu við einstaklinga utan lögheimilissveitarfélags síns. Það eigi hins vegar einungis við um þau sveitarfélög sem hér eigi hlut að máli og varði aðeins þau úrræði sem þau starfsræki. Þar sé um að ræða skammtímadvalarstaði í Garðabæ, Hafnarfirði og Kópavogi. Þetta hafi ef til vill ekki komið nægilega skýrt fram í bréfi Hafnarfjarðarbæjar til úrskurðarnefndarinnar frá 13. janúar 2021. Enn fremur taki fulltrúar í teyminu þátt í samráðshópi á vettvangi Vinnumálastofnunar um atvinnumál fatlaðs fólks á höfuðborgarsvæðinu. Ráðgjafateymið hafi jafnframt verið mikilvægur samráðsvettvangur þeirra sem stjórni sértækri þjónustu við fatlað fólk á svæðinu. Fulltrúar hafi skipst á skoðunum, miðlað hver öðrum af reynslu sinni, fengið til sín gesti til að upplýsa og ræða um einstök mál, almenn sem sértæk. Þannig hafi myndast mikilvægt og notadrjúgt samráðs- og tengslanet.

Við endurnýjun erindisbréfs ráðgjafateymisins árið 2018 hafi komið til álita hjá samráðshópi framkvæmdastjóra félagsþjónustu á höfuðborgarsvæðinu hvort um valdframsal væri að ræða. Svo sé ekki talið vera því að teymið taki ekki ákvarðanir um veitingu þjónustu heldur geri það tillögur þar að lútandi. Teymið taki því ekki stjórnvaldsákvarðanir. Sveitarfélag viðkomandi umsækjanda um þjónustu eigi ávallt síðasta orðið þegar tekin sé ákvörðun um þjónustuna þótt samráð sé haft við teymið og þar með það sveitarfélag sem starfræki úrræðið sem í hlut eigi. Það sé í samræmi við það verklag sem bent sé á í athugasemdum kæranda frá 16. febrúar 2021 um að sveitarfélag þar sem fatlaður einstaklingur eigi lögheimili taki ákvarðanir um þá þjónustu sem honum sé veitt. Svo virðist sem sá skilningur sé uppi í athugasemdum kæranda að tengsl séu á milli þjónustu eða væntanlegrar þjónustu við þann einstakling sem eigi í hlut í þessu máli annars vegar og ráðgjafateymis á vegum samráðshóps framkvæmdastjóra á höfuðborgarsvæðinu utan Reykjavíkur hins vegar. Svo sé ekki. Ráðgjafateymið fjalli ekki um búsetumál. Það geri sveitarfélögin hvert í sínum ranni. Það komi þó ekki í veg fyrir að sveitarfélög geti leitað út fyrir vébönd sín eftir búsetuúrræði, sé það talið góður kostur fyrir viðkomandi. Í máli kæranda hafi komið til álita að bjóða honum búsetu í nýjum búsetukjarna að G á D eins og fram hafi komið. Kæranda sé að sjálfsögðu í sjálfsvald sett að hafna því boði eða þiggja, það sé einvörðungu mál á milli hans og Hafnarfjarðarbæjar og ráðist ekki fyrr en hann hafi kynnt sér boðið og allar aðstæður. Ráðgjafateymið komi þar hvergi nærri. Hafnarfjarðarbær árétti að sveitarfélagið hafi tryggt sér tvö pláss/íbúðir af sjö í hinum nýja kjarna með því að greiða fyrir fram staðfestingargjald sem því nemi. Samningar um þau pláss séu alfarið á milli Hafnarfjarðarbæjar og H, félagsins sem standi að framkvæmdinni og væntanlegri þjónustu.

IV.  Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um afgreiðslu Hafnarfjarðarbæjar á umsókn kæranda um búsetuúrræði fyrir fatlað fólk. Sótt var um í gildistíð laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks en núgildandi lög eru nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Kærandi hefur beðið úthlutunar húsnæðis frá 18 ára aldri, eða í tæplega fimm ár, og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til æðra stjórnvalds óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafrest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi.

Markmið laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði.

Í VI. kafla laga nr. 59/1992 er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 10. gr. að fatlað fólk skuli eiga kost á félagslegri þjónustu sem geri því kleift að búa á eigin heimili og húsnæðisúrræðum í samræmi við þarfir þess og óskir eftir því sem kostur er. Þá kemur einnig fram í 2. mgr. 10. gr. að sveitarfélag eða sveitarfélög sem standa saman að þjónustusvæði skuli tryggja að framboð á húsnæðisúrræðum samkvæmt 1. mgr. sé til staðar jafnframt því að veita þjónustu samkvæmt 1. mgr. Samkvæmt 6. mgr. sömu lagagreinar er ráðherra heimilt að setja nánari reglur í reglugerð um húsnæðisúrræði samkvæmt ákvæðinu í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, þar á meðal hvernig ákveða skuli fjárhæð húsaleigu í húsnæðisúrræðum og breytingar á þeirri fjárhæð, um rekstur heimilissjóða og greiðslur til þeirra og nánar um skipulag húsnæðisúrræða. Reglugerðir nr. 1054/2010 um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu og 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk hafa verið settar með stoð í ákvæðinu.   

Í 4. mgr. 3. gr. laga nr. 38/2018 kemur fram að fatlaður einstaklingur eigi rétt á þjónustu þar sem hann kýs að búa og á lögheimili. Í III. kafla laganna er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 9. gr. að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem gerir því kleift að búa á eigin heimili og stuðlar að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Í 2. mgr. 9. gr. kemur fram að fatlað fólk eigi rétt á því að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra. Óheimilt sé að binda þjónustu við fatlað fólk því skilyrði að það búi í tilteknu búsetuformi.

Í 1. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir kemur fram að ákvörðun um að veita þjónustu skuli taka svo fljótt sem kostur er. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð er að þjónustan sem sótt var um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skal leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hefur á biðtíma og aðra þjónustu sem er í boði. Í reglugerð nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk er sértækt húsnæði skilgreint sem íbúðarhúsnæði sem gert hefur verið aðgengilegt fyrir tiltekna notkun eða skilgreint sérstaklega fyrir tiltekinn hóp fatlaðs fólks. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar segir að sé þörf fyrir sérstakt húsnæði vegna sérstakra eða mikilla þjónustuþarfa fatlaðs fólks skuli þjónustuaðili sem ber ábyrgð á þjónustunni tryggja að slíkt húsnæði sé til staðar og sé í samræmi við reglugerðina. Þá er í 8. gr. reglugerðarinnar kveðið á um biðlista eftir húsnæðisúrræði. Þar segir:

„Nú hefur umsókn um húsnæðisúrræði samkvæmt reglugerð þessari verið samþykkt en ljóst er að ekki muni unnt að útvega það innan þriggja mánaða, skal þá tilkynna umsækjanda um ástæður tafanna og hvenær fyrirhugað sé að húsnæðisúrræði geti verið tilbúið. Þá skal setja umsókn á biðlista. Þegar umsækjanda er tilkynnt um að hann sé kominn á biðlista skal unnin áætlun um útvegun viðeigandi húsnæðisúrræðis og hvort og þá hvers konar annað úrræði standi umsækjanda til boða á biðtíma.

Sveitarfélag skal leggja biðlista eftir húsnæðisúrræðum til grundvallar við gerð húsnæðisáætlunar samkvæmt lögum um húsnæðismál.“

Í 9. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um röðun á biðlista. Þar segir:

„Raða skal á biðlista eftir sömu sjónarmiðum og koma fram í matsviðmiðum sveitarfélaga. Sveitarfélög skulu kveða skýrt á um það í reglum sínum á hvaða matsviðmiðum skuli byggt, hvernig samþykktum umsóknum skuli forgangsraðað eftir þörf viðkomandi, lengd biðtíma eftir húsnæðisúrræði og öðrum þeim úrræðum sem standa til boða á biðtíma. Við mat á þörf og forgangi skal sveitarfélag líta til sömu viðmiða og varðandi úthlutun á félagslegu leiguhúsnæði, þar með talið núverandi húsnæðisaðstöðu umsækjanda og hversu brýna þörf viðkomandi hefur fyrir viðeigandi húsnæðisúrræði.“

Þá segir í 10. gr. reglugerðarinnar að sveitarfélag skuli tryggja reglubundið samráð við umsækjanda á biðtíma. Umsækjandi skuli þá upplýstur um stöðu á biðlista, áætlaða lengd biðtíma og þau úrræði sem honum standi til boða á biðtímanum.

Líkt og að framan greinir hefur kærandi beðið úthlutunar viðeigandi húsnæðis frá 18 ára aldri, eða í tæplega fimm ár. Hafnarfjarðarbær hefur vísað til þess að allir umsækjendur um sértæka búsetu komi til greina við úthlutun í nýtt eða eldra húsnæði. Umsókn kæranda hafi því komið til álita í hvert sinn sem úthlutun hafi átt sér stað, en ekki liggja fyrir frekari upplýsingar um hve oft eða hvenær það hafi verið, þrátt fyrir spurningar úrskurðarnefndarinnar þar um. Sveitarfélagið hefur einnig vísað til þess að kæranda hafi verið boðin búseta að C en hann hafi ekki viljað þiggja það. Þá hefur sveitarfélagið greint frá búsetukjarna á D sem sé á byggingarstigi og verði væntanlega tekinn í notkun á árinu 2021. Þess megi vænta að sú þjónusta henti kæranda vel og ekkert sé því til fyrirstöðu að bjóða honum búsetu þar. Í athugasemdum réttindagæslumanns til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að kærandi vilji ekki búa þar en af gögnum málsins verður ekki séð að tekin hafi verið formleg ákvörðun um að bjóða honum húsnæðið. Að öðru leyti bera gögn málsins og svör Hafnarfjarðarbæjar ekki með sér að unnið hafi verið sérstaklega í húsnæðismálum kæranda.

Að mati úrskurðarnefndarinnar er framangreind bið kæranda eftir viðeigandi búsetuúrræði og málsmeðferð Hafnarfjarðarbæjar í málinu ekki í samræmi við 8. og 10. gr. reglugerðar nr. 370/2016 og málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga. Hvorki var unnið markvisst í máli kæranda né gerðar fullnægjandi ráðstafanir til þess að hann fengi viðeigandi búsetuúrræði. Það að kæranda kunni að standa til boða húsnæði á árinu 2021, fimm árum eftir samþykkta umsókn, utan Hafnarfjarðarbæjar gegn vilja hans, hefur ekki áhrif á þá niðurstöðu. Með vísan til þess er lagt fyrir Hafnarfjarðarbæ að hraða afgreiðslu máls kæranda og veita samþykkta þjónustu svo fljótt sem auðið er. Ef fyrirséð er að á afgreiðslu málsins verði frekari tafir ber sveitarfélaginu að skýra kæranda með reglubundnum hætti frá því og upplýsa um ástæður tafanna og auk þess upplýsa hvenær ákvörðunar um úthlutun viðeigandi húsnæðis sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Afgreiðsla Hafnarfjarðarbæjar í máli A, var ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lagt er fyrir Hafnarfjarðarbæ að hraða afgreiðslu máls kæranda og taka ákvörðun um úthlutun viðeigandi húsnæðis svo fljótt sem auðið er.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir