Nr. 118/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 15. apríl 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 118/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU21020012
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 3. febrúar 2021 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Palestínu (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 6. janúar 2021, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Krafa er gerð um að kæra þessi verði tekin til meðferðar, þrátt fyrir að kæran hafi borist að liðnum kærufresti, með vísan til þess að afsakanlegt sé að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þess er krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar hér á landi, aðallega með vísan til sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, en til vara með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 42. gr. sömu laga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 18. október 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 25. október 2020, kom í ljós að fingraför hans höfðu m.a. verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Grikklandi og að kærandi hafi hlotið alþjóðlega vernd þar í landi þann 24. apríl 2019. Við umsókn framvísaði kærandi grísku dvalarleyfisskírteini með gildistíma frá 24. apríl 2019 til 23. apríl 2022. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, dagana 10. og 25. nóvember 2020, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 6. janúar 2021 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 12. janúar 2021 og kærði kærandi ákvörðunina þann 3. febrúar 2021 til kærunefndar útlendingamála. Kærunefnd bárust gögn í málinu þann 9. febrúar 2021. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 19. febrúar 2021 ásamt fylgigögnum. Viðbótargögn bárust frá kæranda 4., 16. og 19. mars 2021.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Grikklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi hann verið spurður út í andlegt og líkamlegt heilsufar sitt. Kærandi hafi greint frá því að hann sé með verki í hjarta, höfði, hnjám og baki auk þess sem að hann sé þunglyndur, kvíðinn, andlega þreyttur og að hann gráti vegna streitu og einangri sig. Kærandi hafi verið þolandi pyndinga í heimaríki og það hafi haft áhrif á andlega líðan hans. Þá kemur fram að kærandi hafi dvalið í Grikklandi í tæpt ár og að hann geri athugasemdir við að verða sendur aftur þangað. Kærandi hafi greint frá því að hann óttist tiltekna aðila í Grikklandi sem hafi hótað honum og þá hafi aðstæður hans í Grikklandi verið slæmar. Kærandi hafi ekki haft aðgang að húsnæði, fjárhagsaðstoð, atvinnu, tungumálakennslu og aðstoð félagsmálayfirvalda. Þá sé aðgengi að heilbrigðisþjónustu örðugt og hann hafi ekki notið sérstakrar aðstoðar sem þolandi pyndinga. Kærandi hafi jafnframt greint frá því að hafa orðið fyrir fordómum og aðkasti.
Kærandi byggir m.a. á því að afsakanlegt sé að kæra hafi ekki borist fyrr til kærunefndar útlendingamála auk þess sem veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar, þrátt fyrir að kæra hafi borist að liðnum kærufresti, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi andlegrar vanheilsu kæranda telji hann afsakanlegt að kæra hafi ekki borist fyrr en að liðnum kærufresti. Þá telji kærandi að mat Útlendingastofnunar á stöðu kæranda sé haldið ágalla og því mæli veigamiklar ástæður með því að kærunefnd útlendingamála taki kæruna til meðferðar og endurskoði mat stofnunarinnar á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda.
Krafa kæranda um efnislega meðferð byggir í fyrsta lagi á því að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Íslenskum stjórnvöldum beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður umsækjenda og þær afleiðingar sem endursending geti haft í för með sér fyrir þá, bæði líkamlegar og andlegar, auk þess að meta hvort umsækjendur séu einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga. Kærandi andmælir því mati Útlendingastofnunar að þau atvik sem kærandi hafi lýst gefi ekki til kynna að hann eigi það á hættu að verða fyrir alvarlegri mismunun eða að staða hans komi til með að verða verulega síðri en almennings í landinu, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Kærandi telji að þær aðstæður sem hann hafi upplifað og standi frammi fyrir verði hann sendur til Grikklands rími að öllu leyti við þau skilyrði sem sett séu fram í umræddri reglugerð. Kærandi áréttar í greinargerð sinni að Útlendingastofnun beri að leggja ítarlegt mat á stöðu umsækjenda um alþjóðlega vernd og vísar í því samhengi til 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. og 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga en kærandi andmælir mati stofnunarinnar og telur það haldið ágalla. Kærandi telji að einstaklingsbundin greining á því hvort hann sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu hafi verið ófullnægjandi en aðgengi hans að heilbrigðisþjónustu hafi verið örðugt og takmarkað en framlögð gögn og frásögn kæranda beri með sér að hann sýni einkenni alvarlegs þunglyndis sem hafi haft neikvæð áhrif á hann. Þá vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar í máli nr. KNU17090035 frá 5. desember 2017 en honum sé hvorki kunnugt um að sérstakir verkferlar hafi verið virkjaðir í málinu né að lagður hafi verið fyrir hann spurningalisti sem kærunefnd leggi til í tilvitnuðum úrskurði. Í greinargerð kæranda er einnig að finna umfjöllun um stöðu flóttafólks í Grikklandi. Þar fjallar kærandi um aðgengi að húsnæði, félagslegri aðstoð, atvinnu og heilbrigðisþjónustu í Grikklandi auk þess sem að hann eigi á hættu að verða fyrir fordómum og mismunun þar í landi. Kærandi fjallar að auki um áhrif Covid-19 faraldursins á réttindi og aðstæður flóttafólks í Grikklandi.
Krafa kæranda um efnislega meðferð byggir í öðru lagi á reglunni um bann við endursendingu (non-refoulement), sbr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga. Reglan sé grundvallarregla í þjóðarétti og hafi verið tekin beint eða óbeint upp í fjölda alþjóðlegra samninga. Lýsing kæranda á aðstæðum sínum í Grikklandi komi heim og saman við opinberar heimildir um aðstæður þar í landi. Að mati kæranda myndi endursending hans til Grikklands, vegna aðbúnaðar og aðstæðna einstaklinga með alþjóðlega vernd þar í landi, vera brot á 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Kærufrestur
Ákvörðun Útlendingastofnunar var kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra ákvarðanir Útlendingastofnunar til kærunefndar innan 15 daga frá því að útlendingi var tilkynnt um ákvörðunina. Á birtingarvottorði sem fylgdi með ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 12. janúar 2021. Ljóst er því að kærufresturinn, sem var til 27. janúar 2021, var liðinn þegar kæran barst.
Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga er að finna tvær undantekningar frá þeirri meginreglu laganna að kærumáli skuli vísað frá æðra stjórnvaldi ef kæra berst að liðnum kærufresti. Í athugasemdum við einstakar greinar í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum segir um ákvæðið að í fyrsta lagi sé gerð undantekning þegar afsakanlegt er að kæra hafi borist að liðnum kærufresti. Í öðru lagi má taka mál til meðferðar ef veigamiklar ástæður mæla með því. Við mat á því hvort veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar er m.a. litið til hagsmuna aðila máls og hvort mál hafi fordæmisgildi.
Þar sem kæran barst að liðnum kærufresti var kæranda með tölvubréfi kærunefndar, dags. 8. febrúar 2021, veittur frestur til að gera grein fyrir ástæðum þess að kæran barst ekki fyrr, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Í tölvubréfi kæranda til kærunefndar, dags. 9. febrúar 2021, komu fram ástæður þess að kæran barst of seint. Eins og að framan greinir byggir kærandi á því að taka skuli kæru hans til meðferðar með vísan til 1. eða 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi útskýringa og málatilbúnaðar kæranda sendi kærunefnd tölvubréf, dags. 25. febrúar 2021, þar sem kæranda var leiðbeint um að leggja fram frekari gögn, s.s. heilbrigðisgögn, til stuðnings málsástæðum sínum. Kærandi lagði í kjölfarið fram vottorð frá sálfræðingi ásamt fylgigögnum og gagn frá heilsugæslunni Sólvangi dagana 4. og 19. mars 2021.
Kærandi hefur við meðferð málsins hjá kærunefnd lagt fram ný gögn sem bera með sér að staða hans sé umtalsvert lakari en þegar Útlendingastofnun tók ákvörðun í málinu þann 6. janúar 2021. Að mati nefndarinnar gætu hinar nýju upplýsingar, eins og hér stendur sérstaklega á, verið til þess fallnar að hafa áhrif á mat yfirvalda á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda.
Í ljósi framangreinds er það mat kærunefndar að í þessu máli séu fyrir hendi veigamiklar ástæður sem mæli með því að kæra kæranda sé tekin til meðferðar þrátt fyrir að hún hafi borist að liðnum kærufresti, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kæranda veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi þann 24. apríl 2019 og hefur hann gilt dvalarleyfi þar í landi til 23. apríl 2022. Að mati kærunefndar telst sú vernd sem kærandi nýtur í Grikklandi virk alþjóðleg vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Aðstæður í Grikklandi.
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Grikklandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
- 2020 – Country Reports on Human Rights Practices – Greece (United States Department of State, 30. mars 2021);
- Annual report 2019 – Executive Summary (The Greek Ombudsman Independent Authority, 31. desember 2019);
· Amnesty International Report 2017/18 – Greece (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
· Asylum Information Database, Country Report: Greece (European Council on Refugees and Exiles, júní 2020);
· Beneficiaries of international protection in Greece – Access to documents and socio-economic rights (Refugee Support Aegean, 22. mars 2021);
· Commissioner for Human Rights: Report of the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, Dunja Mijatovic, following her visit to Greece from 25 to 29 June 2018 (Council of Europe, 6. nóvember 2018);
· EU/Greece: Pressure to Minimize Number of Migrants Identified as ´vulnerable´ (Human Rights Watch, 1. júní 2017);
- Freedom in the World 2020 – Greece (Freedom House, 5. júní 2020);
· Greece as a Country of Asylum – UNHCR‘s Recommendations (UNHCR, 6. apríl 2015);
· Migration Flows and Refugee Protection – Administrative challenges and human rights issues (The Greek Ombudsman, apríl 2017);
· Petition to the European Parliament – Regarding degrading reception conditions and EU funding in Greece (Solidarity Now, mars 2017);
· Reports of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece, (United Nations, General Assembly, 24. apríl 2017);
· Report on the Living Conditions of Beneficiaries of International Protection in Greece (Passerell, nóvember 2020);
- State of the World‘s Minorities and Indigenous Peoples 2016 – Greece (Minority Rights Group International, 12. júlí 2016);
- Upplýsingar af vefsíðu Doctors of the world (https://mdmgreece.gr/);
· Upplýsingar af vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal): https://e-justice.europa.eu);
· Upplýsingasíða Refugee Info Greece (http://refugee.info/greece/), sótt 15. apríl 2021);
- Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (http://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 15. apríl 2021);
· Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 15. apríl 2021) og
· World Report 2021 – European Union (Human Rights Watch, 13. janúar 2021).
Af framangreindum gögnum verður ráðið að grísk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur meðal annars bent á þau neikvæðu áhrif sem efnahagsástand í Grikklandi hafi haft á aðstæður einstaklinga sem hlotið hafi vernd þar í landi og möguleika þeirra á að aðlagast grísku samfélagi. Að mati kærunefndar er ljóst af framangreindum gögnum að þeir einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi lifi oft á jaðri samfélagsins og búi í sumum tilvikum við félagslega einangrun. Einstaklingar með alþjóðlega vernd eiga hins vegar sambærilegan rétt til félagslegrar aðstoðar og grískir ríkisborgarar og í dvalarleyfi þeirra felst jafnframt aðgangur að vinnumarkaði. Þá veita frjáls félagasamtök einstaklingum með alþjóðlega vernd aðstoð við að kynna sér réttindi sín í Grikklandi.
Samkvæmt skýrslu European Council on Refugees and Exciles (ECRE) frá því í júní 2020 eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi rétt á endurgjaldslausri grunnheilbrigðisþjónustu undir sömu skilyrðum og grískir ríkisborgarar, þ. á m. nauðsynlegri geðheilbrigðisþjónustu og lyfjum. Samkvæmt fyrrnefndri skýrslu hefur bág fjárhagsstaða gríska ríkisins haft mikil áhrif á heilbrigðiskerfi landsins og hefur kostnaðarþátttaka almennings aukist við kaup á lyfjum og þjónustu. Þannig geti verið vandkvæðum bundið að sækja sér heilbrigðisþjónustu þar í landi og þá sérstaklega sérhæfða heilbrigðisþjónustu, m.a. vegna skorts á fjármagni og starfsfólki. Þetta eigi jafnt við um alla borgara Grikklands, bæði gríska ríkisborgara og aðra sem hafi rétt til dvalar í ríkinu. Auk þess hafi útgáfa kennitalna (AMKA) falið í sér hindranir fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd við að afla sér heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt upplýsingasíðu Refugee Info Greece fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í Grikklandi hafi allir umsækjendur um alþjóðlega vernd fengið svokallað AMKA eða kennitölu (g. Αριθμός Μητρώου Κοινωνικής Ασφάλισης) sem veitti þeim m.a. aðgang að heilbrigðiskerfinu. Í janúar 2020 hafi skilyrði fyrir útgáfu kennitölu (AMKA) breyst og fái umsækjendur um alþjóðlega vernd nú útgefin ákveðin heilbrigðisþjónustunúmer (g. Προσωρινός Αριθμός Ασφάλισης και Υγειονομικής Περίθαλψης Αλλοδαπού) sem sé tímabundið úrræði, meðan þeir sem hlotið hafa alþjóðlega vernd fái útgefna kennitölu (AMKA) sem teljist varanlegt úrræði. Þegar umsækjanda sé veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi verði heilbrigðisþjónustunúmerið óvirkt mánuði eftir að viðkomandi hljóti dvalarleyfi. Einstaklingar geti þá í kjölfarið sótt um kennitölu (AMKA) í næstu þjónustumiðstöð. Til að sækja um kennitölu (AMKA) þurfi einstaklingar að framvísa dvalarleyfi eða ferðaskilríkjum og staðfestingu á heimilisfangi. Til að fá kennitölu gefna út sé nægilegt að sýna fram á heimilisfang í búðum eða í gistiskýli.
Í skýrslu ECRE kemur fram að aðgengi einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi að húsnæði sé háð sömu skilyrðum og takmörkunum og aðgengi annarra ríkisborgara þriðju ríkja með heimild til dvalar í Grikklandi. Fá gistiskýli séu í boði fyrir heimilislausa auk þess sem ekkert húsnæði sé til staðar sem einungis sé ætlað einstaklingum með alþjóðlega vernd. Erfitt geti reynst að fá pláss í gistiskýlum þar sem aðsóknin sé mikil og dæmi séu um að einstaklingar með alþjóðlega vernd hafist við í yfirgefnum húsum og yfirfullum íbúðum við mjög bágar aðstæður. Eigi þetta einnig við um einstaklinga sem hafi verið sendir aftur til Grikklands frá öðrum Evrópuríkjum. Þá hafi í mars 2020 verið gerðar breytingar á útlendingalöggjöfinni í Grikklandi sem kveði á um að þegar ákvörðun um að veita alþjóðlega vernd liggi fyrir skuli draga úr fjár- og húsnæðisstuðningi. Handhöfum alþjóðlegrar verndar sem dvelji í úrræðum innan hins svokallaða ESTIA kerfi eða öðrum úrræðum, þar með talið hótelum og íbúðum, sé skylt að yfirgefa þau innan 30 daga eftir að hafa hlotið alþjóðlega vernd. Þó séu undantekningar frá þessari reglu, sérstaklega þegar um sé að ræða fólk sem glími við alvarlegan heilsubrest. Í skýrslu Passerell frá því í nóvember 2020 kemur fram að félagasamtök bjóði upp á gistiúrræði fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi en langur biðlisti sé eftir plássi þar og barnafjölskyldur og einstaklingar í viðkvæmri stöðu gangi fyrir.
Þá kemur fram í skýrslu ECRE að einstaklingar með alþjóðlega vernd eigi sambærilegan rétt á félagslegri aðstoð og grískir ríkisborgarar. Þær félagslegu bætur sem í boði séu í Grikklandi séu t.d. bætur fyrir fjölskyldur, en skilyrði fyrir slíkum bótum sé að sýnt sé fram á tíu ára óslitna og varanlega búsetu í Grikklandi. Þá veiti grísk yfirvöld einstaklingum, m.a. handhöfum alþjóðlegrar verndar, sem búi undir fátæktarmörkum fjárhagsaðstoð í formi mánaðarlegra greiðslna, svokallaðan KEA styrk (g. Κοινωνικό Επίδομα Αλληλεγγύης, KEA). Einstaklingar sem hyggist nýta sér úrræðið þurfi að uppfylla ýmis skilyrði; þeir þurfi m.a. að hafa kennitölu, skattnúmer (AFM), gilt dvalarleyfi og bankareikning. Þá þurfi þeir að leggja fram ýmis gögn, m.a. framvísa leigusamningi í þeim tilvikum þegar þeir búi í leiguhúsnæði og í tilviki heimilislausra einstaklinga þurfi þeir að framvísa vottorði um heimilisleysi frá gistiskýlinu eða sveitarfélaginu þar sem þeir búi. Samkvæmt framangreindri skýrslu er erfitt að uppfylla skilyrðin. Þá séu í reynd engir aðrir framfærslustyrkir en KEA í boði. Jafnframt séu engin sérúrræði til staðar varðandi félagsþjónustu fyrir fólk í viðkvæmri stöðu, s.s. þolendur pyndinga.
Samkvæmt skýrslu ECRE hafa einstaklingar með alþjóðlega vernd aðgang að atvinnumarkaðnum með sömu skilyrðum og ríkisborgarar Grikklands. Ekki sé þörf á sérstöku atvinnuleyfi. Atvinnuleysi sé hins vegar mikið í landinu og samkeppni við grískumælandi einstaklinga og erfiðleikar við að fá skattnúmer (g. Αριθμός Φορολογικού Μητρώου, AFM) útgefið dragi úr atvinnumöguleikum handhafa alþjóðlegrar verndar. Þessir erfiðleikar við að sækja sér atvinnu hafi leitt til þess að einstaklingar reyni að afla sér tekna með óformlegum og jafnvel ólöglegum leiðum sem hindri þar með aðlögun þeirra að samfélaginu. Samkvæmt rannsókn frá árinu 2018 hafi meirihluti þeirra flóttamanna sem þá hafi verið starfandi verið í óskráðu starfi. Þeir einstaklingar sem ekki starfi innan hins hefðbundna atvinnumarkaðar hafi ekki aðgang að almannatryggingakerfinu og vinni sér ekki inn atvinnutengd réttindi, s.s. atvinnuleysisbætur. Mikill meirihluti einstaklinga með alþjóðlega vernd og umsækjendur um vernd reiði sig því á fjárhagsaðstoð og dreifingu matvæla og muna af hálfu stjórnvalda og mannúðarsamtaka til þess að uppfylla grunnþarfir sínar. Í skýrslu ECRE kemur fram að einstaklingar með alþjóðlega vernd hafi mætt erfiðleikum við að fá útgefið skattnúmer hjá grískum stjórnvöldum. Útgáfa skattnúmers sé grundvöllur þess að geta lifað og starfað löglega í Grikklandi og þess að einstaklingar geti sótt aðstoð og réttindi hjá grískum stjórnvöldum. Skattnúmerið sé forsenda þess að geta sótt um félagslega aðstoð, til að vinna hvort sem er sem starfsmaður hjá öðrum eða að hefja eigin rekstur, og til þess að gera samninga um leigu á húsnæði. Samkvæmt upplýsingasíðu fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd þurfi einstaklingar sem hyggjast sækja um skattnúmer að framvísa ferðaskilríki eða dvalarleyfi og staðfestingu á heimilisfangi eða heimilisleysi. Umsóknarferlið fari einungis fram á grísku en umsækjendur geti leitað eftir aðstoð hjá endurskoðendum eða frjálsum félagasamtökum.
Vegna heimilda um þessa erfiðleika varðandi útgáfu skattnúmera sendi kærunefnd útlendingamála árið 2020 fyrirspurn til Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og óskaði eftir upplýsingum um hvort stofnuninni væri kunnugt um hindranir sem einstaklingar með alþjóðlega vernd í Grikklandi kunni að mæta við að verða sér úti um slíkt skattnúmer. Í svari Flóttamannastofnunnar, dags. 10. mars 2020, kemur m.a. fram að almennt þurfi að sækja um skattnúmerið í eigin persónu hjá viðeigandi stjórnvaldi, umsóknina þurfi að fylla út á grísku og sýna þurfi skilríki s.s. dvalarskírteini. Þá sé engin túlkaþjónusta í boði en öll málsmeðferðin, bæði skriflega umsóknin og samskipti við stjórnvöld, þarf að fara fram á grísku. Starfsmenn grískra yfirvalda séu ekki skyldugir samkvæmt lögum til þess að tala ensku í störfum sínum eða vinna með gögn sem ekki séu skrifuð eða þýdd yfir á grísku. Niðurstaða umsóknar um skattnúmer sé því undir því komin að starfsmaðurinn sé viljugur til samvinnu og að umsækjandi um skattnúmer hafi grunn í ensku eða grísku. Þá kom fram í svari Flóttamannastofnunar að það væri mismunandi og oft misvísandi framkvæmd milli þeirra stjórnvalda sem sjá um útgáfu númeranna. Framkvæmdin færi í raun eftir því hversu vant starfsfólkið væri að þjónusta þennan hóp. Þá geti viðmót og vilji starfsmanna stjórnvaldsins haft áhrif á niðurstöðu varðandi útgáfu skattnúmers og þeir umsækjendur sem njóti aðstoðar frjálsra félagasamtaka eða lögmanna í umsóknarferlinu séu líklegri til þess að fá jákvætt svar við umsókn sinni. Þá hafi komið upp vandamál hjá þessum hópi varðandi það að tengja skattnúmer hjóna saman. Grísk skattayfirvöld hafi árið 2018, gefið út fyrirmæli um ítarlegri skoðun á skilríkjum erlendra umsækjenda um skattnúmer, sem hafi í kjölfarið leitt til þess að biðtími eftir niðurstöðu hafi lengst töluvert hjá þeim hópi. Flóttamannastofnun, gríski umboðsmaðurinn og frjáls félagasamtök hafi í kjölfarið ítrekað lýst yfir áhyggjum vegna þessa og því hafi grísk stjórnvöld brugðist við með breytingu á framkvæmd, en þó sé þörf á frekari aðgerðum til að bæta þetta ferli. Þá sé óvíst hver staðan sé varðandi þann málafjölda sem enn bíði afgreiðslu af þessum sökum.
Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2020 kemur fram að dæmi séu um að flóttafólk sé beitt ofbeldi, þ. á m. af hendi grísku lögreglunnar. Þá kemur fram að þarlend lög og stjórnarskrá leggi bann við pyndingum og annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Enn fremur séu ofbeldisbrot rannsökuð af grísku lögreglunni en embætti umboðsmanns rannsaki meint brot lögreglu. Af framangreindri skýrslu verði ráðið að ýmsir annmarkar séu á dómskerfi landsins en sjálfstæði dómstóla sé tryggt í framkvæmd, svo og réttindi brotaþola og sakborninga. Þá kemur fram í vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal) að útlendingar í Grikklandi sem séu þolendur glæpa og tali hvorki né skilji grísku eigi rétt á túlkaþjónustu og upplýsingum um mál þeirra á tungumáli sem þeir skilji.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.
Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.
Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og kærandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst kærandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að kærandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og kærandi, verði fyrir slíkri meðferð.
Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Þá skuli líta til þess, í tilviki þungunar, hvort umsækjanda standi til boða fullnægjandi fæðingaraðstoð í viðtökuríki. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til gagna frá heilbrigðisstarfsfólki sem sýna fram á slíkt og, telji kærunefnd að umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, hlutlægra og trúverðugra gagna sem sýna fram á að sú heilbrigðisþjónusta sem umsækjandi þarfnast sé honum ekki aðgengileg í viðtökuríki.
Af 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar má jafnframt ráða að heilsufar umsækjanda hafi takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] ára karlmaður. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi m.a. frá því að hann finni fyrir verk í hnjám, baki, hjarta og höfði. Þá greindi kærandi frá því að hann sé andlega þreyttur, þunglyndur og kvíðinn. Samkvæmt framlögðum gögnum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 24. nóvember 2020 til 1. febrúar 2021, kemur fram að kærandi eigi enga sögu um alvarleg veikindi. Kærandi hafi greint frá því að finna fyrir kúlu í hægri síðu sem virðist vera hnútur að mati hjúkrunarfræðings auk þess sem að hann hafi greint frá versnandi mæði. Af samskiptaseðli, dags. 1. febrúar 2021, má sjá að kærandi fór í sálfræðimat þar sem hann hafi greint frá því að andleg líðan hans fari versnandi og að hann sofi illa. Af framlögðum gögnum frá heilsugæslu Keflavíkur, dags. 9. nóvember 2020 til 2. febrúar 2021, má sjá að kærandi hafi leitað aðstoðar vegna fituvefsæxlis (e. lipoma), eymsla í brjóstkassa, hnéverkja, svefnvanda og geislungabólgu (e. costochondritis). Þá lagði kærandi fram samskiptaseðil frá heilsugæslunni Sólvangi, dags. 8. mars 2021, þar sem fram kemur að kærandi hafi haft verki í hálsi og höfði síðustu mánuði, sofi illa og líði ekki vel andlega. Í vottorði frá sálfræðingi, dags. 3. og 19. mars 2021, kemur m.a. fram að kærandi þjáist af áfallastreitu, þunglyndi og felmtursröskun auk þess að hafa mjög alvarleg streitueinkenni. Þá kemur fram að það sé mat sálfræðingsins að kærandi sé á þeim aldri og í þeirri stöðu að líkur á að hann taki sitt eigið líf séu mjög miklar.
Þann 6. janúar 2021 tók Útlendingastofnun ákvörðun í máli kæranda þar sem m.a. var fjallað um aðgengi flóttafólks að heilbrigðisþjónustu í Grikklandi. Er þar m.a. rakið að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi eigi rétt á heilbrigðisþjónustu til jafns við gríska ríkisborgara. Þá rakti Útlendingastofnun þau heilsufarsgögn sem lágu fyrir í málinu. Af ákvörðun Útlendingastofnunar má sjá að kærandi lagði fram komunótur frá Göngudeild sóttvarna og skýrslu læknis frá Belgíu, dags. 9. október 2019, sem kærandi hafi greint frá að beri með sér að hann þjáist af kvíða, þunglyndi o.fl. Við meðferð málsins hjá kærunefnd hefur kærandi lagt fram ný heilsufarsgögn sem ekki lágu fyrir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Í vottorðum sálfræðings, dags. 3. og 19. mars 2021, komi m.a. fram að kærandi þjáist af áfallastreitu, þunglyndi og felmtursröskun auk þess að hafa mjög alvarleg streitueinkenni. Þá kemur fram það mat sálfræðingsins að kærandi sé á þeim aldri og í þeirri stöðu að líkur á að hann taki sitt eigið líf séu mjög miklar. Af gögnum málsins má sjá að Útlendingastofnun sendi upplýsingabeiðni á grísk yfirvöld þar sem spurt var hver staða kæranda sé þar í landi. Með tölvubréfi, dags. 30. mars 2021, óskaði kærunefnd eftir upplýsingum um hvort að svar hefði borist frá grískum yfirvöldum. Samkvæmt svari frá Útlendingastofnun þann sama dag hafði ekkert svar borist frá grískum yfirvöldum um stöðu kæranda þar í landi. Af viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun er ekki að sjá að hann hafi verið sérstaklega spurður að því hvort hann sé með kennitölu eða skattnúmer í Grikklandi.
Aðstæður einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi hafa þegar verið raktar. Eins og komið hefur fram hafa einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd að mestu sambærileg réttindi að lögum og grískir ríkisborgarar, m.a. hvað varðar grunnheilbrigðisþjónustu, félagslega aðstoð og rétt til að stunda atvinnu. Aftur á móti, líkt og að framan greinir og fram kom m.a. í úrskurðum kærunefndar frá 25. mars 2020 í málum nr. KNU19090042 og KNU20020034, KNU19110022 og KNU19110023 og KNU19110050 og KNU19110051, virðast vera ýmsar hindranir á möguleikum flóttamanna til þess að sækja réttindi sín, t. a. m. við að fá útgefið skattnúmer í Grikklandi, en númerið er, líkt og áður hefur komið fram, nauðsynlegt til þess að starfa löglega í landinu, sækja um félagslegar bætur og gera leigusamning um húsnæði. Það er því grunnforsenda þess að geta framfleytt sér löglega í Grikklandi. Þá hafi gögn bent til þess að útgáfa kennitalna (AMKA) til flóttamanna hafi falið í sér hindranir fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd við að afla sér heilbrigðisþjónustu í landinu. Það er þó almennt mat kærunefndar, m.a. með vísan til gagna sem kærunefnd aflaði sérstaklega frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, að þrátt fyrir að einstaklingar með alþjóðlega vernd geti mætt ýmsum hindrunum við umsókn og útgáfu skattnúmers þá bendi gögn og skýrslur um Grikkland ekki til þess að það sé þeim ómögulegt. Þá hefur kærunefnd talið það sama eiga við um útgáfu kennitalna til flóttamanna. Í fyrrgreindum málum var það þó m.a. mat nefndarinnar að í ljósi aðgangshindrana að grunnþjónustu og lagalegum réttindum í Grikklandi, og þeirrar stöðu sem uppi var á þeim tíma vegna átaka við landamærin og fordæmalausrar stöðu vegna Covid-19 faraldursins, að ástæða hafi verið til að ætla að foreldrar með börn á framfæri sínu væru í verri aðstöðu en áður til að sækja sér réttindi sín, framfleyta fjölskyldu sinni og verða sér úti um húsnæði, og þar með tryggja grunnþarfir barnanna.
Í því máli sem hér er til meðferðar benda framlögð heilsufarsgögn til þess að kærandi þjáist m.a. af áfallastreitu, þunglyndi og felmtursröskun auk þess að hafa mjög alvarleg streitueinkenni. Þá er það mat sálfræðings að kærandi sé á þeim aldri og í þeirri stöðu að líkur á að hann taki sitt eigið líf séu mjög miklar. Kærunefnd telur sig ekki vera í aðstöðu til að draga nægilega skýrar ályktanir af þeim læknisfræðilegu gögnum sem liggja fyrir í málinu um alvarleika veikinda kæranda og hvaða afleiðingar það hafi fái hann ekki viðeigandi heilbrigðisþjónustu. Kærunefnd telur að í ljósi þess, þeirra aðgangshindrana sem geti verið til staðar að heilbrigðisþjónustu í Grikklandi og fjallað hefur verið um hér að framan og þess álags sem Covid-19 faraldurinn hefur haft á heilbrigðiskerfið í Grikklandi verði að fara fram frekari rannsókn á heilsufari kæranda, þeirri læknisþjónustu sem hann komi til með að þurfa á að halda og raunverulegu aðgengi hans að heilbrigðisþjónustu í Grikklandi. Er það mat kærunefndar að sérstakt tilefni sé til að afla upplýsinga um hvort kærandi hafi kennitölu í Grikklandi ásamt því að kanna hvort hann hafi skattnúmer þar í landi.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra gagna og upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Vegna nýrra heilsufarsgagna sem ekki lágu fyrir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun og skorts á upplýsingum um hvort kærandi hafi kennitölu og skattnúmer í Grikklandi telur kærunefnd ekki annað tækt en að senda málið til nýrrar meðferðar hjá stofnuninni til frekari rannsóknar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Bjarnveig Eiríksdóttir Þorbjörg I. Jónsdóttir