Úrskurður nr. 427/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 20. júlí 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 427/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU17060059
Kæra [...]
og barna hennar
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 21. júní 2017, kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 14. júní 2017, að synja henni og börnum hennar [...], [...], [...] og [...], um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. og 78. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi ásamt sambýlismanni sínum.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kæranda og börnum hennar verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 16. nóvember 2016 ásamt sambýlismanni sínum og börnum. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun m.a. þann 17. febrúar 2017 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðunum, dags. 14. júní 2017, synjaði Útlendingastofnun kæranda og börnum hennar um alþjóðlega vernd ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Voru þær ákvarðanir kærðar til kærunefndar útlendingamála þann 21. júní 2017. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 5. júlí 2017. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að tjá sig við nefndina um efni málsins. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Þá var áskilnaður í greinargerð um rétt til að skila inn frekari gögnum bærust þau talsmanni. Engin frekari gögn bárust kærunefnd í málinu.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun byggði hún umsókn sína um alþjóðlega vernd á að hún verði fyrir mismunun í heimaríki sínu vegna [...] uppruna sambýlismanns hennar og barna hennar. Þá byggði kærandi einnig á því að yngsta barn hennar sé [...] og hún hafi ekki efni á viðunandi aðstoð fyrir það.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og henni skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 74. gr. og 78. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. sömu laga stæðu endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar í málum barna kæranda, kom fram að þau væru svo ung að árum að ekki yrði talið tilefni til að taka viðtal við þau. Fram kom að umsókn barna kæranda væri byggð á framburði foreldra þeirra og þeim hefði verið synjað um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli 74. og 78. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðunum foreldra hefði jafnframt verið tekin afstaða til aðstæðna barna þeirra og hvernig þær aðstæður horfi við einstökum þáttum ákvörðunarinnar. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar með vísan til niðurstöðu í máli foreldra barnanna, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, útlendingalaga og barnaverndarlaga að börnum kæranda væri ekki stefnt í hættu með því að fylgja foreldrum sínum til heimaríkis. Börnum kæranda var vísað frá landinu.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að ástæða flótta kæranda frá heimaríki sé sú að hún sé af [...] uppruna en sambýlismaður hennar af [...] ættum og skapi það vandamál fyrir alla fjölskyldumeðlimi. Kærandi greinir þá frá því að helsta ástæða fyrir flótta hennar og fjölskyldu hennar sé sú að yngsta barn hennar sé mjög [...] og hafi kærandi ekki efni á [...] sem hún telji vera það eina sem geti læknað barnið. Kærandi hafi leitað til læknis í [...] þar sem barn hennar hafi fengið [...] sem hafi ekki virkað sem skyldi. Þá hafi kærandi fengið þjálfun fyrir barn sitt sem hafi ekki verið nægilega árangursrík að mati kæranda og hafi henni verið hætt, m.a. vegna kostnaðar. Kærandi hafi ekki leitað aðstoðar í formi [...] þar sem hún vilji að barnið [...]. Kærandi kveðst vera mjög fátæk og eiga erfitt með að koma sér upp húsnæði og eiga í sig og á. Kærandi eigi von á sínu fjórða barni og hefur tengdamóðir kæranda, sem sótti jafnframt um vernd hér á landi en kærði ekki niðurstöðu Útlendingastofnunar, greint frá því að um áhættumeðgöngu sé að ræða. Þá skipti félagsmálayfirvöld í [...] sér ekki af því hvort foreldrar sinni þjálfun eða endurhæfingu [...] séu foreldrar fátækir. Kærandi greinir einnig frá því að barn hennar hafi verið í meðferð hér á landi og tekið miklum framförum þar sem það hafi nú [...] í fyrsta skipti í fimm ár.
Samkvæmt ákvæði 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga sé heimilt að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða geti útlendingur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki. Þá vísar kærandi til athugasemda með frumvarpi til laga um útlendinga þar sem komi fram að miða skuli við að heildarmat fari fram á öllum aðstæðum áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Þá komi fram í athugasemdum að sérstakt tillit skuli taka til barna hvort sem um sé að ræða fylgdarlaus börn eða önnur börn og að minni kröfur séu gerðar til þess að börn njóti verndar og fái dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins ef þau eiga ekki rétt á dvalarleyfi á öðrum grundvelli. Taka skuli tillit til aðstæðna í heimalandi, þ.m.t. hvort framfærsla barns og framtíð sé örugg.
Kærandi bendir á að börn hennar teljist til sérstaklega viðkvæms hóps umsækjenda um alþjóðlega vernd, hvort sem þau séu í fylgd með umönnunaraðila eða ekki og að ávallt skuli hafa það sem barni sé fyrir bestu að leiðarljósi þegar teknar séu ákvarðanir um málefni þess. Vísar kærandi til útlendingalaga, barnalaga nr. 76/2003, barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2011/95/EB því til stuðnings. Eigi það sérstaklega við í máli kæranda í ljósi mikillar og sérhæfðar umönnunar sem barn hennar þarfnist vegna [...] sem það glími við. Þá er í greinargerð vísað í samning um [...] liggi fyrir að eitt barna kæranda sé alvarlega [...] og að fjölskyldan geti ekki sótt þá þjónustu sem barnið þarfnist í heimaríki vegna fátæktar. Í greinargerð kæranda byggir talsmaður hennar á því að ljóst sé að kærandi og sambýlismaður hennar hafi ekki skilning á ástandi barnsins og vilji lækna hann með [...] sem engin gögn séu um að beri árangur. [...] yfirvöld láti afskiptaleysi foreldranna óáreitt og það sé því undir íslenskum stjórnvöldum komið að gæta að mannréttindum barnsins í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar. Í ljósi ofangreindra aðstæðna kæranda og fordóma sem sambýlismaður hennar sæti vegna [...] uppruna síns sé farið fram á að kærunefnd telji hana vera einstakling í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.
Þá er í greinargerð greint frá því að staða efnahagsmála í heimaríki kæranda sé afar erfið, langvarandi óvissa í stjórnmálum landsins hafi haft áhrif á fjárfestingar og hagvöxtur hafi minnkað. Þá sé mikið atvinnuleysi í ríkinu og ljóst sé að minnihlutahópar verði verr fyrir afleiðingum versnandi efnahags og hátt hlutfall þeirra séu í hópi atvinnulausra og þeirra er lifa undir fátæktarmörkum.
Kærandi bendir jafnframt á að í ákvörðun Útlendingastofnunar komi fram að umsókn kæranda sæti forgangsmeðferð á grundvelli 1. tölul. b-liðar 1. mgr. 29. gr. laga um útlendinga og að umsókn hennar teljist bersýnilega tilhæfulaus sökum þess að hún hafi ríkisfang í ríki þar sem hún þurfi ekki að óttast ofsóknir eða meðferð sem falli undir 37. gr. laganna. Þá sé heimaríki kæranda á lista stofnunarinnar yfir ríki sem almennt séu álitin örugg upprunaríki. Þrátt fyrir það hafi Útlendingastofnun ekki fylgt hefðbundnu verklagi sínu við afgreiðslu umsókna frá öruggum ríkjum og kærandi hafi hvorki fengið brottvísun né endurkomubann. Þessi meðferð málsins bendi til þess að Útlendingastofnun telji að lagagrundvöllur sé til þess að fara með mál kæranda með öðrum hætti en mál sem almennt sæti forgangsmeðferð.
Til stuðnings varakröfu kæranda, um að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju, vísar kærandi til þess að rannsókn málsins og rökstuðningur hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telji að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað aðstæður hennar nægjanlega, m.a. hafi ekki verið rannsakað sérstaklega hversu mikla [...] barn kæranda glími við og hverjir framtíðarmöguleikar þess séu. Þá liggi ekki fyrir gögn frá barnaverndarnefnd eða leikskóla barnsins í málinu. Einnig hafi ekki verið skoðað sérstaklega hvernig kærandi og fjölskylda hennar hafi aðlagast hér á landi en þau hafi verið hér í sjö mánuði og börnin séu í skóla og leikskóla. Þá hafi ekki verið tekin sérstök viðtöl við börn kæranda. Ekki hafi verið gerð nein sjálfstæð rannsókn né gagna aflað um hvort rétt sé að fátækir og minnihlutahópar njóti síðri læknisþjónustu í [...]. Þá hafi ekki verið kannað hvort félagsmála- eða heilbrigðisyfirvöld þar í landi fylgist með hvort foreldrar sinni [...] börnum sínum á fullnægjandi hátt. Jafnframt sé ekki rökstutt sérstaklega í tilfellum tveggja eldri barna kæranda af hverju þeim hafi verið synjað um dvalarleyfi.
Kærandi bendi jafnframt á að ekki sé mögulegt fyrir hana að búa annars staðar í [...]. Almennt séu ekki forsendur til að kanna möguleika á flótta innan heimaríkis ef ljóst sé að ríkið skorti vilja eða getu til að vernda einstaklinga gegn ofsóknum, enda dugi þá ekki flutningur innanlands. Um sé að ræða einstaklingsbundið mat á persónulegum aðstæðum kæranda og ekki verði séð að aðstæður kæranda myndu breytast, ef hún myndi flytja innanlands í [...]
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 121. gr. laganna, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum að því leyti sem hún hefur enn lagastoð, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað [...] vegabréfum fyrir sig og börn sín. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi og börn hennar séu [...] ríkisborgarar.
Réttarstaða barna kæranda
Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, segir í fyrsta lagi að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið sé flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga, fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum.
Í 2. mgr. 10.gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og tekið tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni.
Sérstaklega er fjallað um mat stjórnvalda á umsóknum barna um alþjóðlega vernd í 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Þar segir að við mat á því hvort barn teljist flóttamaður samkvæmt lögunum skuli það sem barninu sé fyrir bestu haft að leiðarljósi. Við mat á því hvað barni sé fyrir bestu skuli stjórnvöld líta til möguleika barns á fjölskyldusameiningu, öryggis þess, velferðar og félagslegs þroska auk þess sem taka skuli tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Við ákvörðun í máli er varðar hagsmuni barns skuli stjórnvöld taka skriflega afstöðu til þessara atriða.
Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Ljóst er að þau börn sem hér um ræðir eru í fylgd foreldra sinna og haldast úrskurðir fjölskyldunnar því í hendur.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[...]
Í ofangreindum gögnum kemur m.a. fram að spilling sé töluverð í [...]. Yfirvöld hafi hins vegar gripið til ýmissa aðgerða til að sporna við spillingu með misgóðum árangri. Auk þess kemur fram að dómskerfið sé óskilvirkt og meðferð mála taki langan tíma. Þá kemur fram að starfræktar séu stofnanir hjá stjórnvöldum sem taki við kvörtunum vegna misferlis hjá lögreglu, m.a. sé starfandi sjálfstæð stofnun sem heyri undir innanríkisráðuneytið og þá sé einnig hægt að kvarta til umboðsmanns. Þessar stofnanir hafi þó sætt ákveðinni gagnrýni fyrir að vera ekki nægjanlega sjálfstæðar í störfum sínum ásamt því að hafa takmarkaðar valdheimildir. Þá eru grundvallarmannréttindi tryggð samkvæmt stjórnarskrá landsins og [...] yfirvöld hafa á undanförnum árum sett á fót landsáætlun til styrktar jafnræðis og útrýmingu mismunar á grundvelli uppruna, kyns, aldurs og líkamlegrar eða andlegrar [...]. Þá er einnig greint frá því að spenna ríki í samskiptum milli [...]og að hlutfall [...] sem starfi í dómskerfinu sé lágt. Af gögnum verður hins vegar ekki séð að yfirvöld í [...] stundi kerfisbundnar ofsóknir, ofbeldi eða mismunun gagnvart fólki af [...] uppruna í landinu.
Einnig kemur fram að í [...]séu í gildi sérstök lög um heilbrigðiskerfið sem eigi að tryggja rétt allra íbúa landsins til heilbrigðisþjónustu óháð kynþætti, kyni, aldri, þjóðerni, félagslegum bakgrunni, stjórnmálaskoðunum, fjárhagsstöðu, menningu, tungumáli og eðli veikinda. Atvinnuleysi sé talsvert í landinu en í stjórnarskrá [...] sé kveðið á um félagslega vernd og félagslegt öryggi íbúa landsins í samræmi við meginregluna um félagslegt réttlæti. Þar segi enn fremur að ríkið skuli tryggja rétt þeirra sem séu óvinnufærir til aðstoðar. Þá hafi ríkið veitt margvíslega fjárhagsaðstoð þeim borgurum sem þurfi á slíkri aðstoð að halda. Barnafjölskyldur geti sótt um fjárhagsaðstoð sem taki m.a. mið af barnafjölda. Hins vegar séu ströng skilyrði fyrir slíkri aðstoð og verði m.a. annað foreldrið að vera með atvinnu. Einnig sé hægt að sækja um sértækar bætur sem sé fjárhagsaðstoð sem veitt sé börnum sem hafi sérstaka þarfir vegna líkamlegrar eða andlegrar skerðingar. Enn fremur sé hægt að sækja um atvinnuleysisbætur hjá ríkinu en aðeins einn í hverri fjölskyldu geti fengið slíkar bætur á hverjum tíma. Þá sé hægt að sækja um varanlega fjárframfærslu hjá ríkinu vegna [...].
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Kærandi byggir kröfu sína um vernd á því að hún hafi ekki efni á viðeigandi læknisaðstoð í heimaríki handa [...] barni sínu. Þá byggir krafan einnig á því að sambýlismaður kæranda sé af [...] uppruna og verði hann og börn kæranda fyrir mismunun vegna uppruna síns.
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimaríki sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).
Kærandi hefur borið fyrir sig að sambýlismaður hennar og börn þeirra séu af [...] uppruna og verði þau fyrir mismunun í heimaríki. Kærandi telur sig m.a. af þeim sökum ekki hafa fengið fullnægjandi læknisþjónustu fyrir barn sitt.
Gögn og skýrslur sem kærunefnd hefur skoðað benda til þess að spenna sé á milli [...] meirihlutans og [...] minnihlutans í landinu. Þau gögn og skýrslur sem kærunefnd hefur farið yfir benda hins vegar ekki til þess að einstaklingar af [...] uppruna verði fyrir ofsóknum eða mismunun af þeirri ástæðu einni. Þá hefur kærandi ekki lýst neinu sem gæti talist til ofsókna gagnvart henni eða fjölskyldu hennar, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er það auk þess mat kærunefndar að þeir ríkisborgarar [...] sem telja að á réttindum sínum sé brotið geti leitað sér aðstoðar og verndar yfirvalda þar í landi og fengið lausn sinna mála. Ekki hefur verið sýnt fram á að yfirvöld í [...] vilji ekki eða geti ekki veitt kæranda og fjölskyldu hennar vernd vegna þess að eiginmaður hennar sé af [...] uppruna. Af ofangreindu telur kærunefnd ljóst að sú mismunun sem kærandi kveður sig sæta í heimaríki nái ekki því marki að teljast ofsóknir. Það er því mat kærunefndar að kærandi hafi ekki ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.
Við þetta mat hefur kærunefnd, í samræmi við 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, litið sérstaklega til hagsmuna barna kæranda og telur að öryggi barna hennar, velferð og félagslegum þroska sé ekki búin hætta fylgi þau foreldrum sínum til heimaríkis þeirra.
Með vísan til alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærandi og börn hennar uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamenn hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kæranda telur kærunefndin að aðstæður hennar og barna hennar þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi og börn hennar uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamenn hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi og börn hennar uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga eiga þau ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37 gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að orðalag 1. mgr. 74. gr. kveði ekki með skýrum hætti á um veitingu dvalarleyfis, má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Í athugasemdum við 74. gr. frumvarps til laga um útlendinga kemur fram að í samræmi við ákvæði alþjóðlegra skuldbindinga og almennra laga sé lagt til að tekið sé sérstakt tillit til barna, hvort sem um er að ræða fylgdarlaus börn eða önnur börn. Í því ljósi og með hliðsjón af meginreglunni um að það sem barni er fyrir bestu skuli hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess, sbr. jafnframt 2. mgr. 10. gr. og 3. mgr. 25. gr. laga nr. 80/2016, telur kærunefnd að við mat á því hvort skilyrði 1. mgr. 74. gr. laganna séu fyrir hendi skuli taka sérstakt tillit til þess ef um barn er að ræða og skuli það sem er barni fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.
Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að með ríkri þörf á vernd af heilbrigðisástæðum sé m.a. miðað við að um skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm sé að ræða og meðferð við honum væri aðgengileg hér á landi en ekki í heimaríki viðkomandi. Í þessu sambandi kemur jafnframt fram að meðferð teljist ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur er hér átt við þau tilvik þar sem meðferð sé til í heimaríkinu en viðkomandi eigi ekki rétt á henni. Þá kunna að falla undir 1. mgr. 74. gr. mjög alvarlegir sjúkdómar sem ekki teljast lífshættulegir, svo sem ef sýnt þykir að þeir muni valda alvarlegu óbætanlegu heilsutjóni eða óbærilegum þjáningum. Ef um langvarandi sjúkdóm sé að ræða væru ríkari verndarsjónarmið fyrir hendi ef sjúkdómur væri á lokastigi. Jafnframt væri rétt að líta til þess hvort meðferð hafi hafist hér á landi og ekki væri læknisfræðilega forsvaranlegt að rjúfa meðferð, sem og til atriða sem varði félagslegar aðstæður útlendings og horfur hans.
Kærandi kom hingað til lands ásamt sambýlismanni sínum og börnum. Samkvæmt gögnum málsins kemur fram að eitt barna kæranda sé [...], en kærandi hefur m.a. lagt fram tvö læknisvottorð frá heimaríki er þetta varðar. Kærandi kveðst hafa farið á endurhæfingarstöð fyrir barn sitt í heimaríki en að það hafi ekki skilað árangri og telur kærandi að barn hennar þurfi á frekari aðstoð að halda sem hún hafi ekki efni á, t.d. aðgerð eða aðstoð á einkastofnunum. Þá hafi sambýlismaður kæranda greint frá því að þau hafi hætt meðferð barnsins eftir tvö skipti þar sem hann hafi ekki séð hana bera neinn árangur. Í þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað kemur fram að í [...] sé til staðar heilbrigðisþjónusta sem kærandi og fjölskylda hennar geta nýtt sér og fengið fullnægjandi þjónustu. Þá kemur fram að allir íbúar landsins hafi jafnan aðgang að heilbrigðiskerfinu og miðist kostnaðarþátttaka einstaklings við tekjur hans. Þá séu til staðar úrræði fyrir börn með [...] þar sem ákveðnar úrbætur hafi átt sér stað í þeim málum á undanförnum árum. Þá virðist sem kærandi og fjölskylda hennar hafi ekki nýtt sér þá þjónustu sem standi þeim til boða í heimaríki. Talsmaður kæranda telur í greinargerð sinni að kærandi og sambýlismaður hennar hafi ekki skilning á þeirri [...] sonur þeirra glímir við og þeim úrræðum sem henta honum best. Kærunefnd telur ekkert benda til þess að ákvarðanir kæranda og sambýlismanns hennar um umönnun og meðferðarúrræði sonar þeirra stangist á við skyldur þeirra gagnvart barninu að því marki að það hafi áhrif á umsókn þeirra um vernd hér á landi. Það er því mat kærunefndar að aðstæður kæranda og barna hennar nái ekki því alvarleikastigi að til greina geti komið að veita þeim dvalarleyfi samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga á þeim grundvelli.
Kærandi kveðst hafa farið frá heimaríki sínu m.a. af efnahagslegum ástæðum, en kærandi kveðst hafa til að mynda ekki haft efni á að greiða fyrir heilbrigðisþjónustu fyrir [...] son sinn. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að ákvæðið um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði að jafnaði ekki talið ná til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts. Við meðferð málsins hafa ekki komið fram gögn sem kalla á að vikið sé frá þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í þessum athugasemdum.
Þegar gögn málsins eru virt í heild, með hliðsjón af aðstæðum kæranda og barna hennar í heimaríki, er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sýnt fram á aðstæður sem ná því alvarleikastigi að hún og börn hennar hafi ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun, að teknu tilliti til hagsmuna barna kæranda, að aðstæður þeirra í heimaríki séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda og börnum hennar dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaríki kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda og barna hennar. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda og barna hennar þangað.
Rannsókn Útlendingastofnunar
Líkt og áður segir gerir kærandi kröfu um að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi, með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telur m.a. að aðstæður barns kæranda, sem einstaklings með [...], hafi ekki verið rannsakaðar sérstaklega af Útlendingastofnun.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlunin er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli barns kæranda er vísað í fjölda skýrslna til stuðnings niðurstöðu stofnunarinnar og er m.a. fjallað ítarlega um heilbrigðisþjónustu í [...] og réttindi [...]. Þá er umfjöllunin heimfærð með hliðsjón af aðstæðum barns kæranda. Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda. Í því sambandi er tekið fram að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins, svo og alþjóðlegar skýrslur og önnur gögn, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Varakröfu kæranda er því hafnað.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinna kærðu ákvarðana þykir rétt að staðfesta ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kæranda og barna hennar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kæranda og barna hennar er staðfestar.
The decisions of the Directorate of Immigration in the cases of the appellant and her children are affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Ívar Örn Ívarsson Þorbjörg Inga Jónsdóttir