Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 669/2021

Fimmtudaginn 17. mars 2022

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Arnar Kristinsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 13. desember 2021, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 2. desember 2021, um innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta og ákvörðun stofnunarinnar, dags. 7. desember 2021, um að synja umsókn hans um atvinnuleysisbætur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi þáði greiðslur atvinnuleysisbóta frá Vinnumálastofnun á árinu 2021, eða til og með 12. maí það ár. Kærandi hóf störf hjá B 13. maí 2021 í gegnum átakið „Hefjum störf“ og gerður var sex mánaða ráðningarstyrkur við fyrirtækið. Að loknu því tímabili sótti kærandi á ný um greiðslur atvinnuleysisbóta hjá Vinnumálastofnun, eða þann 5. nóvember 2021. Þann 2. desember 2021 var kæranda tilkynnt að hann hefði fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur að fjárhæð 111.611 kr. Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 7. desember 2021, var kæranda tilkynnt að umsókn hans hefði verið synjað þar sem hann hefði ekki heimild til að ráða sig til vinnu hér á landi án takmarkana, sbr. d-lið 13. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 13. desember 2021. Með bréfi, dags. 14. desember 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst 21. janúar 2022 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 27. janúar 2022. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru gerir kærandi kröfu um að felldur verði úr gildi úrskurður Vinnumálastofnunar, dags. 7. desember 2021, um synjun atvinnuleysisbóta og að honum verði veitt heimild til atvinnu hér á landi, án takmarkana, á grundvelli hjúskapar samkvæmt 9. mgr. 70. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Kærandi krefst einnig að ofgreiðsla atvinnuleysisbóta verði felld niður á grundvelli 3. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006.

Kærandi greinir frá því að hafa verið búsettur hér á landi frá ágúst 2017 og hafa upphaflega fengið dvalarleyfi hér á landi á grundvelli hjúskapar með íslenskum ríkisborgara þann 28. apríl 2018. Með umræddu dvalarleyfi hafi honum verið veitt atvinnuþátttaka, óháð vinnuveitanda. Kærandi hafi alla tíð unnið af krafti frá því að hann hafi fyrst komið til landsins og hafi verið vel liðinn í vinnu. Hann sé með æðri menntun, tali mjög góða ensku og ágæta íslensku og hafi góða framkomu.

Eiginkona kæranda hafi fallið frá vegna veikinda þann X 2020 en hún hafi glímt við krabbamein til skamms tíma. Við andlát hennar hafi kærandi misst atvinnuleyfi sitt á grundvelli hjúskapar og einnig réttinn til atvinnuþátttöku, óháð vinnuveitanda. Verulega flókið ferli hafi tekið við þar sem kærandi hafi þurft að sækja um atvinnuleyfi byggðu á ráðningarsamningi. Svo hefði ekki þurft að vera í hans tilfelli þar sem hann hefði getað haldið dvalar- og atvinnuleyfi sínu óbreyttu samkvæmt 9. mgr. 70. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Upplýsingaskylda stjórnvalda hafi brugðist verulega í þessu tilfelli sem hafi leitt til verulegrar vandkvæða fyrir kæranda.

Kærandi hafi átt að fá að halda rétti sínum til dvalar og atvinnu óbreyttum hér á landi. Í 9. mgr. 70. gr. laga nr. 80/2016 komi fram að útlendingur sem hafi dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar geti fengið dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið samkvæmt 78. gr. laganna ef ríkar sanngirnisástæður mæli með því. Samkvæmt ákvæðinu hafi átt að veita kæranda heimild til áframhaldandi atvinnuþátttöku hér á landi, óháð vinnuveitanda, vegna ríkra sanngirnisástæðna og teljist fráfall maka rík sanngirnisástæða til áframhaldandi dvalarleyfis hér á landi á grundvelli hjúskapar, sbr. 9. mgr. 70. gr. laganna. Samkvæmt þessu leiki enginn vafi á því að leiðbeiningarskylda stjórnvalda samkvæmt 7. gr. laga nr. 37/1993 hafi skort verulega í þessu máli. Einnig sé augljóst að málið hafi ekki verið nægjanlega rannsakað samkvæmt 10. gr. sömu laga áður en svo íþyngjandi ákvörðun, sbr. 12. gr. laganna, hafi verið tekin um að svipta kæranda bæði atvinnurétti og þeim rétti sem hann hafi áunnið sér hér á landi. 

Eins og allir viti hafi bæði ferðamála, þjónustu- og veitingageirinn átt verulega erfitt uppdráttar vegna Covid og kærandi hafi misst atvinnu sína vegna þessara aðstæðna eins og margir aðrir. Kærandi hafi skráð sig hjá Vinnumálastofnun, enda með áunninn rétt þar sem hann hafi greitt tryggingagjald til lengri tíma af launum sínum. Sá réttur hafi hins vegar virst einungis til staðar ef aðili væri með gilt atvinnuleyfi hér á landi. Ráðningarsamningur hafi verið gerður í kjölfarið við B þann 28. apríl 2021 með aðkomu Vinnumálastofnunar með ráðningarstyrk. Markmið styrksins sé að aðstoða atvinnurekendur við að fjölga tækifærum á vinnumarkaði. Þá sé atvinnurekendum veittur styrkur sem nemi 100% atvinnuleysisbótum til sex mánaða tímabils. Á grundvelli þessa ráðningarsamnings við B með aðkomu Vinnumálastofnunar, hafi kærandi fengið tímabundið atvinnuleyfi á grundvelli samningsins vegna sérstakra aðstæðna. Þegar umræddum samningi hafi lokið hafi það ekki hentað B að framlengja samninginn við kæranda. Það hafi verið hagkvæmara fyrir þá að gera „nýjan samning“ við nýjan aðila með aðstoð Vinnumálastofnunar þar sem það hafi hentað þeim betur að vera með frítt starfsfólk á launum á kostnað ríkisins.

Þegar kærandi hafi hafið störf á B hafi hann fjárfest í bifreið svo að hann gæti séð sér fært að sækja vinnu þar. Honum hafi ekki þótt mikið mál að þurfa að kaupa sér bifreið til þess að sækja vinnu þar sem ábatinn hafi verið sá að hann væri kominn með atvinnu og með möguleika á framlengingu á ráðningarsamningi. Þegar litið sé til alls hafi ábatinn verið enginn. Hann sé aftur orðinn atvinnulaus sex mánuðum síðar en sitji uppi með mánaðarlegar afborganir vegna bifreiðakaupa. Ljóst sé að markmið með ráðningarstyrk til atvinnurekenda gefi enga möguleika til framtíðarstarfs þar sem atvinnurekendur séu einungis að notfæra sér styrkinn til þess að ráða til sín frítt starfsfólk til skamms tíma. Nú sé kærandi atvinnulaus vegna þessa og það hafi reynst honum verulega erfitt að fá vinnu, þrátt fyrir að hafa sótt um ótal störf. Staðreyndin sé sú að atvinnurekendur séu ekki tilbúnir að ráða til sín erlent starfsfólk á grundvelli ráðningarsamnings sem sé undirstaða atvinnuleyfis.

Þann 6. og 7. desember 2021 hafi kærandi fengið bréf frá Vinnumálastofnun þar sem fjallað hafi verið um rétt hans til bóta og umsókn hans frestað til 27. mars 2020 (möguleg villa á dagsetningu í bréfinu). Í umræddum bréfum komi fram að óljóst sé að kærandi teljist vera í virkri atvinnuleit. Þetta veki upp ákveðna athugasemd hjá kæranda þar sem inni á „Mínum síðum“ hafi hann skráð öll þau störf sem hann hafi sótt um og þar sé að finna fjölda starfa. Það hafi því mátt vera ljóst að kærandi hafi verið í virkri atvinnuleit frá því að ráðningarsamningi hafi lokið í nóvember 2021. Þarna hafi Vinnumálastofnun sem stjórnvaldi innan stjórnsýslunnar borið skylda til að rannsaka málið nægjanlega vel áður en ákvörðun hafi verið tekin í því, sbr. 10. gr. laga nr. 37/1993.

Í umræddum bréfum sé einnig kveðið á um að aðili verði að vera með heimild til þess að ráða sig í starf hér á landi án takmarkana samkvæmt d-lið 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Samkvæmt öllum gögnum máls hafi kæranda verið settir þeir afarkostir af hálfu Vinnumálastofnunar að veita honum atvinnuleyfi hér á landi sem hafi verið samningsbundið við B til sex mánaða, þrátt fyrir að hann hefði átt að vera með atvinnuleyfi á grundvelli dvalarleyfis samkvæmt 9. mgr. 70. gr. laga nr. 80/2016.

Eftir að umræddum samningi hafi lokið hafi kærandi staðið eftir án allra réttinda, hvorki með atvinnuleyfi, atvinnu né rétt til atvinnuleysisbóta. Þá hafi hann ekki rétt á að sækja um þau störf sem séu á heimasíðu Vinnumálastofnunar þar sem hann sé án allra réttinda. Aðstoð Vinnumálastofnunar felist í að veita atvinnurekendum ókeypis starfsfólk til skamms tíma og að gera atvinnuleitendum, sem hafi sannarlega áhuga á að vinna og séu í virkri atvinnuleit, erfitt fyrir.

Eins og fram hafi komið hafi kærandi keypt sér bifreið til þess að koma sér í og úr vinnu með góðri samvisku. Hann eigi einnig íbúð sem hann þurfi að greiða af. Ekki sé hægt að sjá annað á allri málsmeðferðinni sem farið hafi fram á milli kæranda og Vinnumála- og Útlendingastofnunar en að stórlega hafi verið brotið á rétti hans. Málsmeðferðin gefi augaleið að ekki hafi verið gætt meðalhófs í máli hans, sbr. 12. gr. laga nr. 37/1993. Þá hafi fyrirspurnum vegna umsókna um atvinnuleyfi og dvalarleyfi, auk annarra fyrirspurna, verið svarað seint og hafi jafnvel margir mánuðir liðið þar til svör hafi borist frá Vinnumálastofnun, þrátt fyrir að tekið sé fram á heimasíðu stofnunarinnar að umsóknir séu að jafnaði afgreiddar á þremur vikum. Í tilfelli kæranda hafi liðið fjórir mánuðir þar til umsókn hans um atvinnu- og dvalarleyfi hafi verið afgreidd til skamms tíma. Ljóst sé að ekki sé verið að gæta að málshraða samkvæmt 9. gr. laga nr. 37/1993.

Þá sé ljóst að um verulegan upplýsingaskort hafi verið að ræða í máli kæranda þar sem hann hafi ávallt verið í góðri trú um rétt sinn til atvinnu og atvinnuleysisbóta á grundvelli hjúskapar. Þá hafi ferill málsins valdið kæranda verulegum kvíða og áhyggjum vegna atvinnuleysis þar sem hendur hans séu bundnar varðandi atvinnu. Atvinnurekendur vilji síður gera ráðningarsamning sem sé grundvöllur til atvinnuleyfis. Þá hafi kæranda ekki verið veittar neinar upplýsingar varðandi rétt til bóta heldur sé hann sviptur þeim rétti þar sem atvinnuleyfi hans hafi verið bundið til sex mánaða vegna ráðningar með styrk Vinnumálastofnunar. Því sé nokkuð ljóst að verulega mikið hafi vantað upp á upplýsingaskyldu viðeigandi stjórnvalds við afgreiðslu þessa máls. Rík upplýsingaskylda hvíli á stjórnvaldi og þá sérstaklega um lagaleg réttindi einstaklings og hvaða úrræði séu til boða í stað þess að gera kæranda erfitt fyrir.

Samkvæmt bréfi, dags. 2. desember 2021, sé gerð sú krafa að kærandi endurgreiði ofgreiddar bætur sem hann hafi fengið, samtals 111.611 kr. Þá beri bréfið þess merki að kærandi hafi átt að vita betur um að bótaréttur væri ekki fyrir hendi þegar hann hafi fengið umræddar bætur greiddar. Þá hafi kærandi verið í góðri trú um að hafa átt rétt á umræddum bótum, enda hafi hann verið búinn að vinna sér inn rétt til bóta til margra ára. Ef kæranda hefðu verið veittar viðeigandi upplýsingar varðandi bótarétt sinn á þeim tíma hefði þess greiðsla ekki átt sér stað. Því sé óskað eftir að umrædd ofgreiðsla verði felld niður á grundvelli 3. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006.

Sú ákvörðun að synja kæranda um bótarétt og innheimta ofgreiddar bætur sem greiddar hafi verið til hans á umræddu tímabili sé afar íþyngjandi og ljóst að meðalhófs hafi ekki verið gætt. Vegna umræddra aðstæðna hjá kæranda sé þess því óskað að málið verði tekið til endurskoðunar og að kæranda verði veitt atvinnuleyfi hér á landi þannig að honum verði kleift að ráða sig í starf hér á landi, óháð vinnuveitanda, líkt og heimild hans ætti að kveða á um samkvæmt 9. mgr. 70. gr. laga um útlendinga.

Líkt og fram hafi komið hafi það reynst kæranda verulega íþyngjandi að atvinnuleyfi hans hafi verið háð starfi til sex mánaða hjá B og ljóst sé að atvinnurekendur séu hræddir við að skrifa undir ráðningarsamninga við útlendinga sem sé grundvöllur fyrir atvinnuleyfi. Í ljósi aðstæðna og málsmeðferðar sé því mikilvægt að mál kæranda verði tekið til skoðunar.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að lög nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna og sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verði atvinnulausir. Í 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé kveðið á um almenn skilyrði þess að vera tryggður samkvæmt lögunum. Eitt af þeim skilyrðum sé að hafa heimild til að ráða sig til vinnu hér á landi án takmarkana, sbr. d-lið 1. mgr. 13. gr. Þá sé jafnframt áréttað í athugasemdum með 13. gr. laganna í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar að gert sé skilyrði um ótakmarkaða heimild til að ráða sig til starfa hér á landi. Í því samhengi sé um að ræða íslenska ríkisborgara og þá sem hafi leyfi til að starfa á innlendum vinnumarkaði án takmarkana eða hafi verið undanþegnir kröfu um sérstök leyfi til að starfa hér samkvæmt íslenskum lögum.

Samkvæmt framangreindu séu það þeir einstaklingar sem hafi heimild til að ráða sig til vinnu án takmarkana hérlendis sem geti átt rétt til atvinnuleysisbóta á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingar. Þeir sem séu undanþegnir kröfu um atvinnuleyfi geti einnig talist tryggðir samkvæmt lögunum. Það fari því eftir þeim lögum og reglum sem gildi hverju sinni um atvinnuréttindi útlendinga hvort útlendingur teljist hafa heimild til að ráða sig án takmarkana hér á landi í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar.

Í lögum nr. 97/2002 um atvinnuréttindi útlendinga sé fjallað um atvinnuréttindi útlendinga. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna sé réttur til atvinnuþátttöku bundinn við rétt til dvalar, þ.e. tegund dvalarleyfis, útgefnu af Útlendingastofnun samkvæmt lögum nr. 80/2016 um útlendinga. Í 22. gr. laga nr. 97/2002 séu taldir upp þeir aðilar sem séu undanþegnir kröfu um atvinnuleyfi. Þeir séu ríkisborgarar í aðildarríkjum samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, útlendingar sem hafa verið íslenskir ríkisborgarar frá fæðingu en hafa misst ríkisborgararétt sinn, erlendir makar íslenskra ríkisborgara og börn þeirra, útlendingar í einkaþjónustu sendimanna erlendra ríkja, útlendingar sem hafa fengið dvalarleyfi á grundvelli alþjóðlegrar verndar eða hafa fengið útgefið ótímabundið dvalarleyfi.

Fyrir liggi að kærandi sé með tímabundið dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið, sbr. a-lið 9. mgr. 70. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Dvalarleyfi á framangreindum grundvelli séu tímabundin og veiti ekki sjálfkrafa rétt til atvinnuþátttöku. Handhöfum slíkra dvalarleyfa sé gert að sækja um atvinnuleyfi á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 11. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga, og þurfi slíkt leyfi að vera veitt áður en heimilt sé að hefja störf, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna. Í samræmi við framangreint sé kærandi ekki undanþeginn kröfu um atvinnuleyfi samkvæmt 22. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga og uppfylli því ekki skilyrði d-liðar 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem hann hafi ekki heimild til að ráða sig til vinnu hér á landi án takmarkana.

Hvað varði kröfu kæranda um að honum verði veitt heimild til atvinnu hér á landi án takmarkana bendi stofnunin á að réttur til atvinnuþátttöku sé bundinn við rétt til dvalar samkvæmt lögum nr. 80/2016 um útlendinga og Útlendingastofnun sé falið að kveða á um réttarstöðu þeirra er sækja um dvalarleyfi, sbr. 2. gr. laganna. Framangreindri kröfu þurfi því að beina til Útlendingastofnunar.

Með vísan til alls framangreinds sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi eigi ekki rétt til greiðslna atvinnuleysistrygginga þar sem hann uppfylli ekki skilyrði d-liðar 1. mgr. 13. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Vinnumálastofnunar um að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. til 12. maí 2021, að fjárhæð 111.611 kr., á þeirri forsendu að kærandi hafi ekki haft heimild til að ráða sig til vinnu hér á landi án takmarkana, sbr. d-lið 13. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Einnig er kærð ákvörðun Vinnumálastofnunar um að synja umsókn kæranda um atvinnuleysisbætur á sömu forsendu. Eftir að kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála var skuld hans við Vinnumálastofnun felld niður. Samkvæmt 11. gr. laga nr. 54/2006 kveður úrskurðarnefnd velferðarmála upp úrskurði um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laganna. Þar sem Vinnumálastofnun hefur fellt niður skuld kæranda verður ekki ráðið að ágreiningur sé til staðar hvað varðar þann þátt kærunnar. Að því virtu er þeim hluta kærunnar vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í 1. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um gildissvið laganna en þar segir að lögin gildi um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir.

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er fjallað um almenn skilyrði þess að vera tryggður samkvæmt lögunum. Eitt af þeim skilyrðum er að hafa heimild til að ráða sig til vinnu hér á landi án takmarkana, sbr. d-lið 1. mgr. 13. gr. Í athugasemdum með 13. gr. í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 segir meðal annars:

„Áfram verður gert skilyrði um ótakmarkaða heimild til að ráða sig til starfa hér á landi. Þar er um að ræða íslenska ríkisborgara og þá sem hafa leyfi til að starfa á innlendum vinnumarkaði án takmarkana eða hafa verið undanþegnir kröfu um sérstök leyfi til að starfa hér samkvæmt íslenskum lögum.“ 

Íslenskir ríkisborgarar og útlendingar sem hafa heimild til að ráða sig til vinnu án takmarkana og þeir sem eru undanþegnir kröfu um atvinnuleyfi geta átt rétt til atvinnuleysisbóta. Samkvæmt gögnum málsins er kærandi með tímabundið dvalarleyfi hér á landi á grundvelli a-liðar 9. mgr. 70. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga vegna sérstakra tengsla við landið. Slíkt dvalarleyfi veitir ekki ótakmarkaðan rétt til atvinnuþátttöku. Því er ljóst að skilyrði d-liðar 1. mgr. 13. gr. laga nr. 54/2006 um heimild til að ráða sig til vinnu hér á landi án takmarkana var ekki uppfyllt í máli kæranda þegar hann sótti um atvinnuleysisbætur í nóvember 2021.

Í kæru gerir kærandi jafnframt kröfu um að honum verði veitt heimild til atvinnu hér á landi án takmarkana. Réttur til atvinnuþátttöku er bundinn við rétt til dvalar samkvæmt lögum nr. 80/2016 og er Útlendingastofnun falið að kveða á um réttarstöðu þeirra sem sækja um dvalarleyfi hér á landi. Framangreindri kröfu þarf því að beina til Útlendingastofnunar. Með vísan til framangreinds er ákvörðun Vinnumálastofnunar um að synja umsókn kæranda um atvinnuleysisbætur staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 7. desember 2021, um að synja umsókn A, um atvinnuleysisbætur er staðfest. Þeim þætti málsins er lýtur að ákvörðun stofnunarinnar um innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta er vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir