A 325/2009. Úrskurður frá 13. janúar 2010

ÚRSKURÐUR

Hinn 13. janúar 2010 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-325/2010.

Kæruefni og málsatvik

Með tölvubréfi, dags. 12. október 2009, kærði [...] þá ákvörðun skrifstofu forseta Íslands að synja honum um afhendingu 17 bréfa sem tilgreind eru í svari embættisins til rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 27. ágúst 2009, og afhent hafa verið rannsóknarnefndinni. Um er að ræða eftirfarandi bréf forseta Íslands:

1. Til Jiang Zemin forseta Kína, dags. 14. ágúst 1998.
2. Til [A], dags. 11. júlí 2002.
3. Til Alexanders krónprins og Katrinar krónprinsessu í Serbíu, dags. 10. janúar 2005.
4. Til Georgi Parvanov forseta Búlgaríu, dags. 29. september 2005,
5. Til William Jefferson Clinton fyrrverandi forseta Bandaríkjanna, dags. 21. október 2004.
6. Til Hu Jintao forseta Kína, dags. 20. júlí 2005.
7. Til Lisa Murkowski öldungadeildarþingmanns frá Alaska, dags. 28. nóvember 2005.
8. Til Nursultan A. Nazarbayev forseta Kasakstans, dags. 12. janúar 2006.
9. Til Al Gore fyrrverandi varaforseta Bandaríkjanna, dags. 8. janúar 2007.
10. Til Shri Palaniappan Chidambaram fjármálaráðherra Indlands, dags. 22. júní 2007.
11. Til Hu Jintao forseta Kína, dags. 1. ágúst 2007.
12. Til Wen Jiabao forsætisráðherra Kína, dags. 1. ágúst 2007.
13. Til Hamad Bin Khalifa Al Thani emírs af Katar, dags. 4. febrúar 2008.
14. Til Mani Shankar Ayiar ráðherra íþrótta- og æskulýðsmála á Indlandi, dags. 18. febrúar 2008.
15. Til Mohammed Bin Zayed Al Nahyan krónprins Abu Dhabi, dags. 23. apríl 2008.
16. Til Leon Black forstjóra Apollom dags. 4. maí 2008.
17. Til Hamad Bin Khalifa Al Thani emírs af Katar, dags. 22. maí 2008.

Samkvæmt gögnum málsins fór kærandi þess á leit við skrifstofu forseta Íslands, með erindi dags. 5. október 2009, að honum yrðu afhent afrit ofangreindra 17 bréfa. Áður hafði hann fengið afhent frá embættinu bréf forsetaritara til formanns rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 27. ágúst sama ár, þar sem bréfin eru tilgreind.

Í bréfi forsetaritara, dags. 12. október 2009, þar sem ofangreindri beiðni var synjað, segir m.a. svo:

„Í 6. gr. upplýsingalaga nr. 50 frá 1996, öðrum málslið, segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga segir að þeir hagsmunir sem hér sé verið að vernda varði meðal annars það að „tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í samskiptum við önnur ríki“. Skrifstofa forseta Íslands telur að það geti spillt fyrir góðum samskiptum forseta Íslands við þjóðhöfðingja annarra landa og aðra erlenda ráðamenn og einnig spillt fyrir gagnkvæmu trausti ef skammur tími líður frá því bréf eru skrifuð og þar til þau eru birt opinberlega nema gengið sé frá gagnkvæmu samkomulagi um birtingu. Í 8. gr. laganna er kveðið á um að slík gögn séu birt að liðnum ákveðnum árafjölda og eru þess háttar tímamörk algeng í öðrum vestrænum ríkjum.

Í 5. gr. upplýsingalaga er einnig vísað til þess að takmarkanir gildi um aðgang almennings að gögnum er varða fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila nema samþykki þeirra liggi fyrir. Í lögunum er þannig áskilið að leita þurfi eftir samþykki viðkomandi aðila.“

Eftir að kæra máls þessa barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál barst nefndinni greinargerð skrifstofu forseta Íslands vegna kærunnar, dags. 23. október 2009. Þar kemur fram að forseti Íslands hafi ákveðið að gera opinber þau framangreindra bréfa sem ekki séu til þjóðhöfðingja og annarra forsvarsmanna ríkja og ríkisstjórna sem enn séu í starfi. Degi síðar, eða þann 24. október, voru átta af umræddum 17 bréfum birt á heimasíðu forsetaembættisins.

 
Málsmeðferð

Eins og fram er komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með tölvubréfi,  dags. 12. október 2009. Var kæran send skrifstofu forseta Íslands með bréfi, dags. 14. október, og embættinu veittur frestur til að gera athugasemdir við hana til 23. október. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að henni yrðu látin í té afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests.

Svar skrifstofu forseta Íslands barst með bréfi, dags. 23. október 2009. Þar kemur m.a. fram:

,,Forseti Íslands hefur ákveðið, til að koma til móts við óskir og umræður í samfélaginu, að gera opinber þau þessara bréfa sem ekki eru til þjóðhöfðingja og annarra forsvarsmanna ríkja og ríkisstjórna sem enn eru í starfi. Þau átta bréf sem undir þá skilgreiningu falla verða birt á vef embættisins á morgun, laugardaginn 24. október. Þá verður athygli fjölmiðla vakin á ákvörðun forseta og upplýst um aðgang að þeim.

Hin bréfin níu eru öll til þjóðhöfðingja eða æðstu forsvarsmanna ríkja eða ríkisstjórna sem enn eru í embætti. Birting slíkra bréfa fáeinum misserum eða árum eftir að þau voru send og án þess að mjög ríkir almannahagsmunir krefjist þess yrði algjör stefnubreyting í samskiptum Íslands við önnur ríki og ekki í samræmi við þær venjur sem gilda í slíkum samskiptum ríkja. Í þeim ríkjum sem Ísland hefur helst samstarf við eru lög og reglur sem takmarka mjög eða beinlínis hindra birtingu slíkra bréfa eða gagna fyrr en eftir langt árabil.

Ef bréf forseta Íslands til þjóðhöfðingja og annarra æðstu forsvarmanna ríkja og ríkisstjórna sem enn eru í viðkomandi embættum yrðu birt, gæti það orðið stefnumótandi fyrir íslenska stjórnkerfið í heild, bæði ráðherra, ráðuneyti og aðrar æðstu stofnanir ríkisins. Forseti telur að hann geti ekki einn tekið ákvörðun um slíka stefnubreytingu. Hún yrði að vera niðurstaða af breiðu samkomulagi íslenskra stjórnvalda enda gæti hún haft víðtæk áhrif á samskipti Íslands við önnur ríki um langa framtíð.

Í 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að synja megi um aðgang almennings að gögnum ,,þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um „(...) samskipti við önnur ríki“. Í upplýsingalögum grannríkja Íslands í Evrópu er meginreglan sú að heimilt er að undanþiggja gögn sem varða milliríkjasamskipti.

Skrifstofa forseta vill vekja sérstaka athygli á því, að ekki er rétt að meta þetta mál aðeins út frá tilefni þess, þ.e. beiðni rannsóknarnefndarinnar, enda tengist innihald bréfanna níu að mjög litlu leyti starfsemi banka eða fjármálafyrirtækja. Þvert á móti varðar meginefni þeirra fjölmarga aðra þætti í samskiptum Íslands við viðkomandi ríki. Rétt er einnig að geta þess að á því árabili sem rannsóknarnefndin tilgreindi í ósk sinni skrifaði forseti Íslands alls 3192 bréf til erlendra og innlendra aðila en aðeins í 13 bréfum var vikið að starfsemi banka og fjármálastofnana og voru þau send nefndinni auk þeirra fjögurra bréfa sem hún bað sérstaklega um.

Afstaða skrifstofu forseta Íslands snýst því ekki í sjálfu sér um þessi níu bréf til þjóðhöfðingja og forsvarsmanna ríkja sem eru í embætti heldur um það fordæmi sem birting þeirra mundi skapa og þær afleiðingar sem birting þeirra hefði fyrir afstöðu og starf forseta landsins í framtíðinni, þ.e. ef þeir gætu jafnan vænst þess að bréfleg samskipti við erlenda þjóðhöfðingja eða forsvarsmenn ríkja yrðu fyrirvaralaust og skömmu eftir að þau ættu sér stað gerð opinber. Nauðsynlegt er og í þessu efni að líta til þeirrar gagnkvæmni sem ríkir í alþjóðlegum samskiptum af þessu tagi.

Ef sú regla er fest í sessi að fjölmiðlar geti hvenær sem er fengið aðgang að bréfum þjóðhöfðingja landsins til annarra þjóðhöfðingja og forsvarsmanna ríkja, jafnvel þótt þau bréf séu nýskrifuð, gæti það gerst að bréfin birtust í fjölmiðlum, hvort heldur sem er á Íslandi eða í heimalandi viðtakandans, áður en hann hefur sjálfur fengið tækifæri til að lesa þau, fjalla um þau á sínum vettvangi eða svara þeim síðan. Þetta gæti án vafa grafið undan trúverðugleika íslenskra ráðamanna, auk þess sem það gæti leitt til þess að íslenskir ráðamenn veigruðu sér við að skrifa bréf til erlendra ráðamanna. Þar með væri þrengt að nauðsynlegu svigrúmi íslenskra stjórnvalda til að eiga eðlileg samskipti við erlend stjórnvöld í þágu landsins.

[...]

Skrifstofa forseta Íslands vill vekja athygli á að hjá grannþjóðum okkar eru dæmi um að þjóðhöfðingi sé undanþeginn ákvæðum upplýsingalaga með öllu. Þar má benda á ákvæði bresku laganna. þar sem segir í 37. gr. ,,(1) Information is exempt information if it relates to (...) communications with Her Majesty, with other members of the Royal Family or with the Royal Household“. Í norsku lögunum er sömuleiðis gerður fyrirvari um viss skjöl tengd konungsfjölskyldunni. Með þessari ábendingu er ekki ætlunin að halda fram að sama regla ætti að gilda um forseta Íslands heldur að vekja athygli á ríkjandi viðhorfum í þessu efni í löndum sem hafa langa og sterka réttarhefð. Skrifstofu forseta er raunar ekki kunnugt um dæmi þess að þjóðhöfðingi ríkis í Evrópu hafi verið skyldaður til að birta opinberlega röð bréfa sem hann eða hún hefur skrifað erlendum þjóðhöfðingjum, fáum misserum eða árum eftir að bréfin voru send.“

Hinn 26. október 2009 ritaði úrskurðarnefndin kæranda bréf og gaf honum færi á að setja fram athugasemdir í tilefni af svari skrifstofu forseta Íslands. Athugasemdir kæranda, [...], bárust nefndinni með tölvubréfi, dags. 3. nóvember 2009. Þar segir m.a. svo:

,,Það er ekki rétt sem segir í umsögn skrifstofu forseta að þau níu bréf, af þeim 17, sem um var beðið, og  ekki hafa verið gerð opinber hafi öll verið send til þjóðhöfðingja og forsvarsmanna ríkja sem enn eru í embætti. Eitt þessara bréfa er ritað til Alexanders krónprins og Katrínar krónprinsessu í Serbíu, dagsett 10. janúar 2005.  Serbía er lýðveldi og þjóðhöfðingi þess er Boris Tadic, forseti, sem tók við embætti í júlí 2004. Alexander er víst krónprins Júgóslavíu en föður hans var steypt af stóli sem konungur Júgóslavíu árið 1945. Alexander mun gera tilkall til ríkis í Serbíu  og vill endurreisa þar konungdæmi. Íslenska ríkið hefur ekki lýst yfir viðurkenningu á því að Serbía sé konungdæmi og því er óhugsandi að líta á hvers kyns samskipti forseta Íslands við Alexander og eiginkonu hans sem samskipti við þjóðhöfðingja eða forsvarsmann ríkis, enda er ekki annað vitað en að íslenska ríkið viðurkenni fullveldi lýðveldisins Serbíu.
 
Einnig er því vísað á bug að umrædd bréf forseta séu undanþegin upplýsingarétti. Ekki hefur verið sýnt fram á að efni bréfanna varði formleg samskipti íslenska ríkisins og annarra ríkja eða snerti gerð alþjóðlegra samninga sem forseti Íslands hefur tekið þátt í að gera í umboði íslenska ríkisins.“  

Hinn 23. nóvember ritaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál skrifstofu forseta Íslands bréf og gaf embættinu kost á að koma að athugasemdum vegna bréfs kæranda frá 3. nóvember. Í bréfinu óskaði úrskurðarnefndin eftir því að embættið upplýsti nefndina um stöðu Alexanders krónprins af Serbíu og Katrinar krónprinsessu af Serbíu m.t.t. þess hvort hægt væri að líta svo á að bréfaskriftir forsetans við þau gæti að lögum fallið undir 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í svarbréfi skrifstofu forseta Íslands, dags. 1. desember, kemur m.a. fram:

„Þau bréf sem ekki voru birt þann 24. október voru „öll til þjóðhöfðingja eða æðstu forsvarsmanna ríkja sem enn eru í embætti“ eins og segir í tilkynningu frá skrifstofu forseta. Alexander krónprins er tvímælalaust meðal æðstu forsvarsmanna Serbíu að dómi stjórnvalda landsins, serbnesku rétttrúnaðarkirkjunnar og verulegs hluta þjóðarinnar. Hann er réttur ríkisarfi landsins í augum margra núlifandi Serba, sonur Péturs II sem síðastur ríkti sem konungur Serbíu en var vikið frá þegar kommúnistar komust til valda.

Eftir hrun kommúnismans hefur mikil óvissa einkennt stjórnkerfi Serbíu og veruleg átök verið í landinu sem og við alþjóðasamfélagið eins og deilurnar við og um Slobodan Milo?ević fyrrum leiðtoga landsins eru til vitnis um. Á því tímabili hefur Alexander krónprins gegnt mikilvægu hlutverki og skipað sess í forystusveit landsins með ótvíræðum hætti enda þótt sú skipan kunni að virðast óvenjuleg sé litið til stjórnkerfa í öðrum ríkjum Evrópu.

Alexander krónprins snéri heim úr útlegð í boði stjórnvalda sem athentu honum til búsetu og eignar konungshöll í miðborg Belgrad þar sem Tító bjó meðan hann ríkti í Júgóslavíu. Stjórnvöld hafa einnig styrkt krónprinsinn til margvíslegrar starfsemi og átt við hann víðtækt samstarf. Þannig studdi t.d. Zoran Dindi? forsætisráðherra, sem síðar var myrtur, að konungsdæmið yrði endurvakið í landinu og serbneska rétttrúnaðarkirkjan hefur og lýst stuðningi við það.

Serbía er lýðveldi og þjóðhöfðingi landsins er Boris Tadić. Þrátt fyrir það er ljóst að samband Alexanders krónprins við ráðamenn Serbíu og þjóðina dregur, með stuðningi stjórnvalda, dám af sambærilegum tengslum í konungsríkjum Evrópu. Alexander ferðast t.d. ásamt krónprinsessunni um landið, heimsækir byggðarlög og stofnanir, tekur þátt í mannfundum, málþingum og minningarathöfnum líkt og konungbornir þjóðhöfðingjar gera annars staðar. Mörg dæmi um slíkt má finna á heimasíðu Alexanders krónprins, t.d. í dagskrá fyrir nýliðinn nóvembermánuð. Þessum þáttum kynntist forseti Íslands líka vel af eigin raun í heimsókn sinni til Belgrad þegar margir helstu ráðamenn landsins, m.a. forseti, ráðherrar og aðrir komu ásamt fulltrúum samtaka, atvinnugreina og stofnana til heiðursmóttöku sem Alexander bauð til í konungshöllinni. Einnig kom þetta skýrt fram á fundum forseta Íslands með ráðamönnum landsins.“

Í tilvitnuðu bréfi nefndarinnar, dags. 23. nóvember, til skrifstofu forseta Íslands var vísað til bréfs embættisins frá 2. október þar sem fram kom að Rannsóknarnefnd Alþingis telji, í svari sínu til embættisins þann sama dag, að það muni ekki skaða rannsókn nefndarinnar að heimila aðgang að umbeðnum bréfum. Úrskurðarnefndin taldi ekki ráðið með vissu hvort rannsóknarnefndin hefði með tilvitnuðu bréfi fyrir sitt leyti heimilað að veittur yrði aðgangur að öllum þeim 17 bréfum sem embættið athenti rannsóknarnefndinni, eða hvort leyfi nefndarinnar hafi náð að þessu leyti aðeins til bréfs frá nefndinni til forseta Íslands, dags. 11. ágúst, og svars forsetaritara við því, dags. 27. ágúst. Með vísan til þess óskaði úrskurðarnefndin eftir því að skrifstofa forseta Íslands upplýsti hana um það hvort rannsóknarnefndin hefði fyrir sitt leyti, með umræddu bréfi 2. október eða síðar, heimilað að veittur yrði aðgangur að þeim 17 bréfum sem fylgdu svari forsetans til hennar, dags. 27. nóvember, og jafnframt að embættið afhenti nefndinni afrit af svari rannsóknarnefndarinnar þar sem slíkt leyfi kæmi fram.

Bréf rannsóknarnefndar Alþingis, dags. 2. október, barst úrskurðarnefndinni hjálagt fyrrnefndu svarbréfi skrifstofu forseta Íslands, dags. 1. desember. Í bréfi rannsóknarnefndarinnar er vísað til bréfaskipta forsetaembættisins við rannsóknarnefnd Alþingis, bæði bréfa nefndarinnar til forsetans og svara forsetans til nefndarinnar. Þar kemur jafnframt fram að nefndin telji, eftir að hafa farið yfir umrædd bréf, að ekki sé ástæða til að ætla að aðgangur að þeim muni skaða rannsókn nefndarinnar. Veiti hún því samþykki sitt fyrir birtingu þeirra með vísan til 3. mgr. 16. gr. laga nr. 142/2008. Hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að bréfunum ráðist því af ákvæðum upplýsingalaga.

Af bréfi skrifstofu forseta Íslands, dags. 1. desember, má ráða að embættið telji svar rannsóknarnefndar Alþingis ekki einungis taka til bréfs rannsóknarnefndarinnar til forseta Íslands, dags. 11. ágúst, og svars forsetaritara við því, dags. 27. ágúst, heldur einnig til þeirra 17 bréfa sem fylgdu svarbréfi forsetaritara. Þar sem kærandi vísar í upphaflegri beiðni sinni um aðgang, dags. 15. september, til bréfaskipta forsetaembættisins við rannsóknarnefnd Alþingis, bæði bréfa nefndarinnar til forseta og svara forseta til nefndarinnar verður að ætla að sú beiðni nái einnig til fylgigagna þeirra bréfaskrifta og að rannsóknarnefnd Alþingis hafi tekið afstöðu til bæði bréfa og fylgigagna með bréfi sínu frá 2. október 2009.  

Kæranda var með bréfi nefndarinnar, dags. 28. desember, veittur kostur á að koma að frekari athugasemdum í ljósi umsagnar skrifastofu forseta Íslands frá 1. desember. Nefndinni bárust svör kæranda með tölvubréfi, dags. 30. desember. Í bréfinu kemur m.a. fram:

,,Annað hvort er umræddur Alexander þjóðhöfðingi eða ekki.  Þarna eru engin grá svæði og ekkert svigrúm til mats og málfundaræfinga eins og hér eru settar fram af hálfu forsetaritara. Þau rök, sem kynnu að geta staðið til þess að undanþiggja bréf þjóðhöfðingja upplýsingarétti, eiga ekki við um bréfaskipti forseta Íslands við téðan Alexander. Það er ljósara en nokkru sinni eftir lestur bréfs forsetaritara.
 
Ekkert kemur fram í bréfi forsetaritara sem bendir til að Alexander gegni einhverju lögbundnu hlutverki í stjórnskipun eða stjórnsýslu lýðveldisins Serbíu eða að hann hafi að neina þá formlegu stöðu sem réttlæti að hann sé flokkaður meðal „æðstu forsvarsmanna ríkja sem enn eru í embætti.“
 
Vangaveltur forsetaritara um pólitíska stöðu einstaklinga í Serbíu kunna að vera fróðlegar áhugasömum en hafa þá þýðingu eina fyrir úrlausn málsins að draga athygli að því að forsetaskrifstofan getur ekki fært boðleg stjórnsýslurök fyrir því að bréf til Alexanders skuli undanþegið upplýsingarétti.“

         
Niðurstöður

Þar sem skrifstofa forseta Íslands hefur birt átta bréf af þeim sautján sem kæra [...] lýtur að afmarkar úrskurðarnefnd um upplýsingamál málið við eftirfarandi níu bréf forseta Íslands sem ekki hafa verið gerð opinber:

1. Til Alexanders krónprins og Katrinar krónprinsessu í Serbíu, dags. 10. janúar 2005.
2. Til Georgi Parvanov forseta Búlgaríu, dags. 29. september 2005,
3. Til Hu Jintao forseta Kína, dags. 20. júlí 2005.
4. Til Nursultan A. Nazarbayev forseta Kasakstans, dags. 12. janúar 2006.
5. Til Hu Jintao forseta Kína, dags. 1. ágúst 2007.
6. Til Wen Jiabao forsætisráðherra Kína, dags. 1. ágúst 2007.
7. Til Hamad Bin Khalifa Al Thani emírs af Katar, dags. 4. febrúar 2008.
8. Til Mohammed Bin Zayed Al Nahyan krónprins Abu Dhabi, dags. 23. apríl 2008.
9. Til Hamad Bin Khalifa Al Thani emírs af Katar, dags. 22. maí 2008.

Um rétt kæranda til aðgangs að gögnum þessum fer að II. kafla upplýsingalaga, enda verður ekki á öðru byggt en að þau gögn sem til verði hjá embætti forseta Íslands í tengslum við stjórnsýslulegt hlutverk hans, sbr. til hliðsjónar 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. einnig 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, falli undir gildissvið upplýsingalaga að öðrum skilyrðum fullnægðum.

Skrifstofa forseta Íslands hefur byggt synjun á afhendingu framangreindra gagna á 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þar kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum eru þeir hagsmunir sem ákvæðinu er ætlað að vernda tvíþættir. Annars vegar að vernda stöðu íslenskra stjórnvalda við gerð samninga eða sambærilegra ráðstafana gagnvart erlendum aðilum. Hins vegar er tilgangur ákvæðisins sá að tryggja gagnkvæmt traust í samskiptum við ríki, fyrirsvarsmenn þeirra og fjölþjóðastofnanir, sem og traust í samskiptum innan fjölþjóðastofnana sem Ísland kann að eiga aðild að. Þegar litið er til efnis þeirra bréfa sem hér um ræðir og þeirra röksemda sem skrifstofa forseta Íslands hefur byggt á í máli þessu er ljóst að hér kemur til skoðunar síðara atriðið skv. framangreindu. Með öðrum orðum reynir hér á það atriði hvort hætt sé við að haggað sé þeim mikilvægu hagsmunum íslenskra stjórnvalda, hér fyrst og fremst hagsmunum embættis forseta Íslands, að traust ríki í samskiptum við erlend ríki og fyrirsvarsmenn þeirra verði umrædd bréf aðgengileg almenningi.

Úrskurðarnefndin telur að almennt verði að gefa umræddu sjónarmiði allmikið vægi við túlkun á undanþágureglu 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þannig kann sú staðreynd að tiltekin bréfaskipti á milli ríkja verði gerð opinber í sjálfu sér að draga úr trausti í samskiptum ríkjanna, óháð því hversu viðkvæmar upplýsingar sem fram koma í skjalinu í reynd eru. Á hinn bóginn verður hér einnig að líta til þeirrar meginreglu II. kafla laganna, sbr. 3. gr., að almenningur eigi rétt á aðgangi að fyrirliggjandi gögnum mála sem falli undir gildissvið laganna enda eigi takmarkanir 4. – 6. gr. laganna ekki við. Þá byggist ákvæði 6. gr. á því að þær undantekningar sem þar eru tilgreindar eigi einvörðungu við í þeim tilvikum að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að þeim sé beitt.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þau níu bréf sem kæranda máls þessa hefur verið synjað um aðgang að. Almennt verður efni þeirra hvorki talið fela í sér viðkvæmar upplýsingar um samskipti þjóðhöfðingja eða annarra né upplýsingar sem í reynd myndu valda tjóni í tengslum við afmörkuð mál, samningsgerð eða aðra viðburði eða ákvarðanir, yrðu þau gerð opinber. Á hinn bóginn fela umrædd bréf almennt í sér tiltölulega nákvæma lýsingu forseta Íslands á samskiptum sínum við aðra þjóðhöfðingja, atriðum sem rædd hafa verið á fundum forsetans við forsvarsmenn erlendra ríkja, beiðnir um fundi eða tiltekna fyrirgreiðslu til handa íslenskum fyrirtækjum, menntastofnunum og öðrum, boð um heimsóknir til Íslands eða boð eða beiðni um önnur samskipti. Telja verður að væru þær upplýsingar gerðar opinberar sem lúta að lýsingu á fundum forseta Íslands með erlendum þjóðhöfðingjum eða öðrum aðilum vegna samskipta við erlend ríki kunni að vera fyrir hendi raunveruleg hætta á að traust í samskiptum aðila bíði ákveðna hnekki. Hið sama á við um upplýsingar um beiðnir forseta Íslands um fundi eða tiltekna fyrirgreiðslu, boð um heimsóknir til Íslands eða önnur samskipti, enda bera umrædd bréf almennt ekki með sér upplýsingar um það hvernig við þeim beiðnum var brugðist af hálfu erlendra aðila eða yfirleitt hvort það var gert.

Vegna bréfs forseta Íslands til Alexanders krónprins og Katrinar krónprinsessu í Serbíu, dags. 10. janúar 2005, tekur nefndin fram að hún telur í máli þessu ekki þörf á að taka til þess beina afstöðu hvort þau teljist til þjóðhöfðingja Serbíu í hefðbundnum skilningi þess orðs. Við beitingu undantekningarreglunnar í 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga skiptir mestu, auk mats á þeim hagsmunum sem um ræðir, að upplýst sé hvort viðkomandi upplýsingar lúti að samskiptum við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Ljóst er að umrætt bréf frá því í janúar 2005 hefur forseti Íslands ritað sem lið í embættislegum samskiptum sínum við aðila, sem af hans hálfu hefur verið litið á sem tiltekna fulltrúa annars ríkis eða þjóðar. Slíkt er útaf fyrir sig ekki nægjanlegt til þess að úrskurðarnefndin geti fallist fyrirvaralaust á að bréfaskiptin lúti sem slík að samskiptum við annað ríki. Á grundvelli eðlis og efnis umrædds bréfs, og þá einnig þeirra sérstöku samskipta sem voru undanfari þess að bréfið var ritað, telur nefndin þó engu að síður rétt að fallast á það með forseta Íslands að í umræddu bréfi komi fram upplýsingar sem falla undir þá hagsmuni sem stefnt er að því að vernda með ákvæði 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Með vísan til framangreindra sjónarmiða ber að fallast á að skrifstofa forseta Íslands hafi, með vísan til 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, verið heimilt að synja kæranda um aðgang þeim níu bréfum sem beiðni kæranda beinist að.

Úrskurðarorð

Staðfest er synjun skrifstofu forseta Íslands á því veita kæranda, [...], aðgang að umbeðnum gögnum.

Friðgeir Björnsson
formaður

                              Sigurveig Jónsdóttir                             Trausti Fannar Valsson