Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 98/2020

Miðvikudaginn 16. september 2020

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Anna Rut Kristjánsdóttir lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 18. febrúar 2020, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 13. janúar 2020 um að synja beiðni kæranda um aðgang að tilteknum gögnum.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með tölvubréfi 6. janúar 2020 óskaði kærandi eftir tilteknum gögnum vegna mála hennar hjá Tryggingastofnun ríkisins með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með tölvubréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 13. janúar 2020, var beiðni kæranda synjað.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 18. febrúar 2020. Með bréfi, dags. 20. febrúar 2020, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 18. mars 2020, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 24. mars 2020. Með tölvubréfi 29. apríl 2020 bárust athugasemdir kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Með bréfi, dags. 13. maí 2020, barst viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. maí 2020. Með tölvubréfi 16. júní 2020 bárust athugasemdir kæranda við viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og voru þær sendar stofnuninni til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 18. júní 2020. Með bréfi, dags. 8. júlí 2020, óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir nánari skýringum og tilteknum gögnum frá Tryggingastofnun ríkisins. Umbeðin gögn og skýringar bárust 3. september 2020 og með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. september 2020, voru skýringar Tryggingastofnunar sendar kæranda til kynningar. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 13. janúar 2020. Kærandi fer fram á að fallist verði að fullu á beiðni um afhendingu tiltekinna gagna og upplýsinga sem fram komi í beiðni frá 6. janúar 2020.

Byggt sé á því að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins brjóti gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennum efnisreglum stjórnsýsluréttar.

Í fyrsta lagi krefst kærandi þess að fá allar athugasemdir sem hafi verið skrifaðar um hana og hennar mál í innra kerfi Tryggingastofnunar ríkisins með dagsetningu, tíma og nafni starfsmanns, sbr. 1. tölul. í beiðni hennar.

Í öðru lagi krefst kærandi þess að fá alla tölvupósta sem hafi verið sendir, innan og utan Tryggingastofnunar, vegna kæranda með vísun í nafn eða kennitölu hennar, málsnúmer, kærunúmer [432]/2019 og 442/2019 með dagsetningu, tíma og nafni starfsmanns, meðal annars alla tölvupósta sem hafi verið sendir úrskurðarnefnd velferðarmála, sbr. 2. tölul. í beiðni hennar.

Í þriðja lagi krefst kærandi þess að fá afrit af utanaðkomandi ráðgjöf og innanhússráðgjöf sem Tryggingastofnun ríkisins hafi fengið vegna kærumála [432]/2019 og 442/2019 með dagsetningu, tíma og nafni starfsmanns, sbr. 3. og 4. tölul. í beiðni hennar.

Í fjórða lagi krefst kærandi þess að fá afrit af öllum samantektum sem hafi verið unnar vegna kærumála [432]/2019 og 442/2019 með dagsetningu, tíma og nafni starfsmanns, sbr. 5. tölul. í beiðni hennar.

Í fimmta lagi krefst kærandi þess að fá afrit af öllum fundargerðum þar sem mál kæranda eða kærumál hafi verið tekin fyrir með dagsetningu, tíma og nafni starfsmanns, sbr. 6. tölul. í beiðni hennar.

Í sjötta lagi krefst kærandi þess að fá yfirlit yfir öll símtöl vegna mála kæranda eða kærumála. Í hvern hafi verið hringt, hvað hafi verið rætt með nafni starfsmanns, tíma og dagsetningu, sbr. 7. tölul. í beiðni hennar.

Máli sínu til stuðnings vísi kærandi til úrskurða úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 97/2019 og 432/2019. Tryggingastofnun ríkisins hafi óskað eftir að úrskurðarnefndin tæki þessa gagnabeiðni fyrir í máli nr. 432/2019, en það hafi ekki verið gert. Með vísan til framangreinds beri því að afhenda kæranda öll gögn sem beiðni hennar frá 6. janúar 2020 lúti að.

Í athugasemdum kæranda, dags. 29. apríl 2020, kemur fram varðandi 1. og 2. tölul. í beiðni hennar að þá hafi ákvörðun Tryggingastofnunar, dags. 13. janúar 2020, um synjun á beiðni kæranda verið rökstudd þannig að hún hefði þegar fengið öll gögn er varðaði afgreiðslu umsóknar hennar en annað væri vinnugögn. Einnig hafi verið vísað til þess að tölvupóstar innanhúss væru vinnugögn sem væru ekki afhendingarskyldir. Í greinargerð stofnunarinnar, dags. 18. mars 2020, hafi synjun þessara töluliða verið rökstudd með þeim hætti að athugasemdir og tölvupóstar væru vinnugögn. Tölvupóstar sem hefðu verið sendir utan stofnunarinnar væru einungis tölvupóstar til úrskurðarnefndarinnar sem kærandi hefði þegar fengið. Hér sé Tryggingastofnun ríkisins að synja beiðni um gögn á tveimur forsendum. Annars vegar á þeirri forsendu að kærandi hafi viðkomandi gögn undir höndum og hins vegar að um vinnuskjöl sé að ræða sem stjórnvaldið hafi ritað til eigin afnota, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga.

Synjun Tryggingastofnunar ríkisins á þeim grundvelli að kærandi hafi viðkomandi gögn undir höndum brjóti gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar og almennri efnisreglu stjórnsýsluréttar um bann við misbeitingu valds á leiðum til úrlausnar máls. Inntak rannsóknarreglu sé að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Inntak almennrar efnisreglu stjórnsýsluréttar um bann við misbeitingu valds sé að stjórnvaldi sé óheimilt að beina máli í ákveðinn farveg með það að markmiði að komast hjá flóknari og tímafrekari málsmeðferð.

Ætli stofnunin að bera fyrir sig að kærandi hafi þegar fengið viðkomandi gögn verði að gera þá lágmarkskröfu að vísað sé til þess með nákvæmum hætti hvenær og hvernig viðkomandi gögn hafi komist í vörslu kæranda. Ef stjórnvöld gætu almennt látið duga að fullyrða að aðili máls sem biðji um gögn hafi þau undir höndum, án frekari rökstuðnings á þeirri fullyrðingu, væri lögverndaður réttur borgaranna til aðgengis að viðkomandi gögnum hafður að engu. Tryggingastofnun ríkisins synji kæranda um afrit af tölvupóstsamskiptum við úrskurðarnefnd velferðarmála á þeim grundvelli að kærandi hafi þegar fengið þá tölvupósta hjá úrskurðarnefndinni, eftir því sem stofnunin best viti. Kærandi hafi lagt inn fyrirspurn til úrskurðarnefndar velferðarmála um það hvort Tryggingastofnun ríkisins hefði verið upplýst um hvaða tölvupóstsamskipti Tryggingastofnunar og úrskurðarnefndar velferðarmála hefðu verið send kæranda. Svar úrskurðarnefndarinnar hafi verið að engar slíkar upplýsingar hefðu verið veittar.

Tölvupóstsamskipti á milli Tryggingastofnunar ríkisins og úrskurðarnefndar velferðarmála teljast skýrlega til þeirra skjala sem kærandi eigi rétt á samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Tryggingastofnun ríkisins búi ekki yfir neinni vitneskju um það hvort kærandi hefði fengið afrit þessara samskipta stofnunarinnar við úrskurðarnefnd en hafi synjað beiðninni engu að síður á þeim grundvelli. Sú framkvæmd stofnunarinnar að synja um afrit af viðkomandi samskiptum í þeim eina tilgangi að komast hjá því að uppfylla rannsóknarskyldu sína og komast hjá tímafrekari málsmeðferð, brjóti gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar og almennri efnisreglu stjórnsýsluréttar um bann við misbeitingu valds. Ákvörðunin sé því ógildanleg. Úrskurðarnefnd velferðarmála sé því fær sú eina leið að fella ákvörðunina úr gildi og taka nýja ákvörðun í málinu þess efnis að Tryggingastofnun ríkisins skuli afhenda tölvupóstsamskipti nefndarinnar og Tryggingastofnunar ríkisins vegna mála kæranda.

Synjun á þeim grundvelli að um vinnugögn sé að ræða brjóti gegn upplýsingarétti kæranda samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Tryggingastofnun ríkisins hafi nú tekið afstöðu til tveggja áætlana um starfsendurhæfingu kæranda. Annars vegar áætlun sem hafi verið lögð fram af VIRK og samþykkt árið 2019 og hins vegar áætlun sem hafi verið lögð fram af kæranda og íþróttafræðingi sama ár og verið synjað. Kærandi hafi ekki fengið nein gögn í hendur sem liggi til grundvallar samþykki áætlunarinnar frá VIRK. Ef mat á þeirri áætlun hafi farið fram munnlega, án þess að upplýsingar um það væri að finna í öðrum gögnum málsins, hafi Tryggingastofnun ríkisins borið að að skrá upplýsingar um viðkomandi mat, sbr. 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Í vörslu Tryggingastofnunar ríkisins liggi fyrir gögn sem hafi legið til grundvallar þeirri ákvörðun að samþykkja umrædda áætlun VIRK. Ef fundargerð samkvæmt 6. tölul. í beiðni kæranda innihaldi ekki slíkar upplýsingar, beri Tryggingastofnun ríkisins að veita kæranda afrit af slíkum upplýsingum á grundvelli 1. og 2. tölul. beiðninnar.

Í 6. tölul. í beiðni kæranda hafi verið óskað eftir tilteknum fundargerðum í máli kæranda. Í ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 13. janúar 2020, hafi kæranda verið synjað um afhendingu umræddra gagna með vísun til þess að eitthvað þeirra hefði þegar verið afhent en annað væri vinnugögn. Í athugasemdum stofnunarinnar, dags. 18. mars 2020, hafi synjun beiðninnar verið rökstudd með tvennum hætti. Annars vegar hafi verið vísað til þess að afrit úr fundargerð sem tengist kærumáli nr. 442/2019, hefði þegar verið afhent og ekki væri um aðrar fundargerðir að ræða. Hins vegar hafi stofnunin hafnað að veita kæranda upplýsingar um nöfn starfsmanna þar sem háttsemi hennar og orðfæri í erindum hennar til stofnunarinnar vegna framangreindra mála hafi þótt þess eðlis að ekki þyki forsvaranlegt að afhenda henni umbeðnar upplýsingar með tilliti til öryggis- og persónuverndarsjónarmiða starfsmanna stofnunarinnar.

Í fyrsta lagi komi hér til skoðunar það sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins að synja beiðni vegna þess að fundargerð sem hafi tengst kærumáli nr. 432/2019, hafi þegar verið afhent. Hér einangri stofnunin beiðni kæranda við gögn sem varði kærumál nr. 432/2019. Beiðni kæranda einskorðist hins vegar ekki við það mál eingöngu. Undir beiðnina falli meðal annars fundargerð þar sem ákvörðun hafi verið tekin um að samþykkja starfsendurhæfingaráætlun frá VIRK, sbr. ákvörðun þar að lútandi sem kæranda hafi verið tilkynnt með bréfi, dags. 3. apríl 2019. Hér túlki stofnunin beiðni kæranda með mun þrengri hætti en felist í orðalagi beiðninnar. Þetta geti einungis átt sér tvær skýringar. Annars vegar að starfsmenn stofnunarinnar skorti hæfi til að skilja skýra beiðni eða þá að beiðnin hafi verið túlkuð með svo þröngum hætti af ásetningi. Hins vegar að starfsmönnum Tryggingastofnunar ríkisins hafi ekki átt að geta dulist að fyrirspurnin næði til annarra fundargerða en einungis vegna kærumáls nr. 432/2019.

Í öðru lagi komi hér til skoðunar það sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins að synja kæranda um upplýsingar um nöfn starfsmanna sem hafi verið á fundi þar sem ákvörðun hafi verið tekin að synja kæranda um endurhæfingarlífeyri vegna háttsemi og orðfæris kæranda. Hér sé fyrst að líta til þess að stofnunin vísi ekki til þess við hvaða háttsemi eða orðfæris sé átt og ekki heldur hvernig sú óskilgreinda háttsemi eða orðfæri leiði til þess að öryggis- og persónuverndarsjónarmið leiði til þess að ekki sé forsvaranlegt að afhenda kæranda viðkomandi upplýsingar. Það sé nauðsynlegt ef stofnun ríkis byggi synjun á „háttsemi og orðfæri“ kæranda að hún geti að minnsta kosti vísað til háttseminnar og orðfærisins, að öðrum kosti geti kærandi ekki varið sig gegn því.

Þar sem beiðni kæranda lúti ekki að gögnum sem tiltekin séu í 16. gr. stjórnsýslulaga sé gert ráð fyrir að synjun Tryggingastofnunar ríkisins byggi á 17. gr. stjórnsýslulaga. Í 17. gr. stjórnsýslulaga segi að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þyki eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.

Álitaefnið sé hvort mun ríkari almanna- eða einkahagsmunir standi í vegi fyrir því að kærandi fái aðgang að umbeðnum gögnum. Niðurstaðan velti á hagsmunamati, annars vegar á þeim hagsmunum kæranda að fá að njóta þeirra grundvallarréttinda aðila máls til þess að fá fullnægjandi staðfestingu á því að íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun hafi byggst á fullnægjandi rannsókn og hins vegar á hagsmunum starfsmanna Tryggingastofnunar af því að kæranda verði hvorki veittar upplýsingar um nöfn né menntun þeirra sem að ákvörðuninni hafi komið.

Það sem liggi til grundvallar sé það mat Tryggingastofnunar að endurhæfingaráætlunin hafi hvorki verið nægilega umfangsmikil né markviss þannig að fullnægjandi yrði talið að verið væri að vinna með aukna starfshæfni að markmiði. Slíkt mat sé vandasamt og gera verði ríkar kröfur til þekkingar og reynslu þeirra sem matið framkvæmi svo að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga sé mætt.

Þegar stjórnvaldi sé falið að meta álitaefni sem krefjist sérfræðiþekkingar, beri stjórnvaldið ábyrgð á því á grundvelli rannsóknarreglunnar að málið sé rannsakað af sérfræðingi á því sviði. Hafi þeir starfsmenn sem leysi úr málinu ekki nægilega þekkingu á úrlausnarefninu verði þeir að kalla til aðila sem hafi slíka þekkingu. Það sem hér sé til umfjöllunar sé sjúkdómurinn Xog mat á því hvort nánar tilgreind úrræði séu til þess fallin að vinna á þeim sjúkdómi. Slíkt mat sé einungis á færi þeirra sem hafi sérfræðikunnáttu á sviðinu sem veiti þá innsýn í sjúkdóminn að þeim sé fært að spá fyrir um áhrif tiltekinna úrræða á þróun hans.

Svör Tryggingastofnunar hafi verið þess eðlis að kærandi hafi verulega ástæðu til að efast um að til þess bærir aðilar hafi metið gögn málsins. Birtist það meðal annars í því að ávallt hafi verið vísað til þess að almennt sitji fundi þar sem ákvarðanir séu teknar í samskonar málum læknar, félagsráðgjafar og lögfræðingar með þekkingu á sviðinu. Stofnunin hafi þó margsinnis vikið sér undan því að svara hvort slíkir aðilar hafi setið fund þar sem ákvörðun hafi verið tekin í máli kæranda. Kæranda hafi borist gagn með heitinu „afrit af fundargerð“ sem hafi borið sterklega með sér að ekki væri um slíkt afrit að ræða heldur gögn sem unnin hafi verið eftir á. Tölvubréf stofnunarinnar frá 26. júlí 2019 bendi til þess að þar til bærir fagaðilar hafi ekki komið að matinu þar sem segi meðal annars „ef læknir getur staðfest að fyrirliggjandi endurhæfingaráætlun sé fullnægjandi út frá heildarvanda verður málið tekið fyrir að nýju til efnislegrar skoðunar.“ Þessi tölvupóstur sé illskiljanlegur þar sem gefið sé til kynna að áætlunin sé hugsanlega fullnægjandi, þrátt fyrir að stofnunin hafi þegar tekið þá afstöðu að svo sé ekki. Einnig gefi pósturinn til kynna að niðurstaðan hafi ekki byggst á faglegum grundvelli og að utanaðkomandi mat á efninu geti breytt niðurstöðunni. Sú staðreynd að þessar upplýsingar hafi fylgt svari við beiðni kæranda gefi sterklega til kynna að mat Tryggingastofnunar á gögnum sem hafi legið til grundvallar synjun á erindi hennar, hafi ekki verið framkvæmt af til þess bærum aðilum og stofnunin treysti sér ekki til að standa við matið.

Mál það sem hafi legið að baki beiðni kæranda sé þess eðlis að niðurstaðan hvíli á mjög krefjandi mati sem krefjist djúprar sérþekkingar. Hagsmunirnir liggi í þeim grundvallarréttindum að hún fái fullnægjandi staðfestingu á því að íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun hafi byggst á fullnægjandi rannsókn. Það sé nauðsynlegt að kærandi fái yfirlit yfir nöfn og menntun þeirra starfsmanna sem hafi setið fund þar sem ákvörðun um synjun hafi verið tekin svo að henni megi vera ljóst að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið fullnægt. Hagsmunir hennar af því að fá staðfestingu á að öryggisreglum stjórnsýsluréttar hafi verið fullnægt séu augljóslega mun ríkari en hagsmunir starfsmanna stjórnsýslunnar að fá að starfa undir nafnleynd og því komi ekki til greina að undanþiggja gögnin á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga.

Tryggingastofnun ríkisins hafi ekki sýnt fram á hvernig almanna- eða einkahagsmunir standi í vegi fyrir því að kærandi fái umbeðnar upplýsingar. Hagsmunir kæranda að fá staðfestingu á því að öryggisreglum stjórnsýsluréttar hafi verið fullnægt séu því augljóslega mun ríkari en hagsmunir starfsmanna stjórnsýslunnar af því að fá að starfa undir nafnleynd. Því komi ekki til greina að undanþiggja gögnin á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi telur að úrskurðarnefnd velferðarmála beri að taka ákvörðun í málinu, þ.e. að niðurstöðunni verð breytt til samræmis við kröfur kæranda. Hér komi frávísun og staðfesting ekki til greina.

Ógilding feli í sér að réttaráhrif ákvörðunar falli niður, án þess að tekin sé ný efnisleg ákvörðun í málinu. Hér varði málið aðgang aðila máls að gögnum og því leysi ógilding ein og sér ekki úr álitaefninu og komi því ekki til greina. Heimvísun feli í sér að stjórnvald vísi málinu aftur til lægra setts stjórnvalds til nýrrar meðferðar. Heimvísun feli í sér verulegt óhagræði fyrir borgarann þar sem málsmeðferðartími innan stjórnsýslunnar lengist. Í því máli sem hér sé til umfjöllunar hafi verið leyst úr málinu með rangri beitingu réttra réttarheimilda og kærandi ekki borið fyrir sig vanhæfi starfsmanna sem hafi komið að málinu, enda sé kæranda ekki kunnugt um hvaða starfsmenn það hafi verið. Rök sem réttlæti þá íþyngjandi töf á niðurstöðu sem felist í heimvísun séu ekki fyrir hendi í þessu máli.

Í þessu samhengi vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis nr. 9758/2018 þar sem tregða Þjóðskrár Íslands til að lúta niðurstöðu yfirfasteignamatsnefndar hafi verið til umfjöllunar. Kærandi telji þá háttsemi Tryggingastofnunar að hunsa í greinargerð sinni með öllu fordæmisgildi úrskurðar í máli nr. 97/2019 sýna með skýrum hætti fram á að stofnunin muni hvorki taka mið af inntaki þess úrskurðar né heldur muni stofnunin lúta leiðbeiningum nefndarinnar verði málinu heimvísað að nýju. Háttsemi stofnunarinnar leggi því á úrskurðarnefnd velferðarmála þá skyldu að taka sjálfstæða fullnaðarákvörðun í málinu þar sem ákvörðun um heimvísun verði augljóslega eingöngu til þess að Tryggingastofnun muni þvæla málinu áfram í kerfinu eins lengi og stofnuninni sé það unnt.

Kærandi telji háttsemi Tryggingastofnunar ríkisins að hunsa með öllu fordæmisgildi úrskurðar sýna með skýrum hætti að stofnunin muni ekki lúta leiðbeiningu úrskurðarnefndarinnar og því verði nefndin að taka sjálfstæða fullnaðarákvörðun í málinu.

Að lokum sé vert að nefna að kærandi sé augljóslega ekki að eyða sínum tíma, tíma Tryggingastofnunar ríkisins eða tíma úrskurðarnefndar velferðarmála í að biðja um gögn sem hún hafi nú þegar fengið. Það sé því rangt að kærandi hafi þegar fengið gögnin. Kærandi hvetji nefndina til að úrskurða að Tryggingastofnun ríkisins beri að senda kæranda gögnin aftur með sönnun þess efnis að þau hafi verið send í áðurnefnd skipti. Tryggingastofnun ríkisins ætti að takast að komast að lagalega réttri niðurstöðu þegar búið sé að senda þeim fjölmörg álit umboðsmanns Alþingis og úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála þar sem skýrt komi fram að kærandi eigi rétt á gögnunum. Samt neiti þau kæranda um gögnin sem hún eigi augljóslega rétt á lögum samkvæmt. Hér komist Tryggingastofnun vísvitandi að rangri niðurstöðu, aftur og aftur.

Kærandi vísar í svör Tryggingastofnunar í úrskurði í máli nr. 17/2019 þar sem stofnunin vísi til fyrri úrskurða úrskurðarnefndar velferðarmála og telji sig bundna af fyrri úrskurðum, þrátt fyrir að hafa ekki alltaf fylgt þeirri línu.

Í athugasemdum kæranda, dags. 16. maí 2020, kemur fram að hrósa beri Tryggingastofnun fyrir að hafa séð að sér og ákveðið að afhenda kæranda hluta af umbeðnum gögnum. Hins vegar komi í ljós þegar tölvupóstarnir og tilkynningarnar eru borin saman við önnur gögn í málinu að enn vanti upp á sambærilega pósta, til dæmis þar sem stofnunin óskar eftir frestum í kærumálum og samskipti við VIRK. Kærandi óski nú eftir þeim gögnum og fleiri gögnum sem kunni að leynast hjá Tryggingastofnun.

Hvað varði 1. tölul. í beiðni kæranda þá beri hann með sér að Tryggingastofnun ríkisins hafi ekki sagt satt frá upphafi um að kæranda hafi verið afhent öll gögn.

Ekki sé rétt að kærandi hafi ekki kært þá ákvörðun að hafa ekki fengið afrit af fundargerð. Það komi skýrt fram í kærunni að beiðni snúi að afriti af öllum fundargerðum þar sem mál hennar hafi verið tekin fyrir.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins komi fram að sá hluti er snúi að nöfnum og starfsheitum þeirra sem hafi tekið ákvörðun í máli hennar sé ekki til umfjöllunar hér heldur í kærumáli nr. 135/2020, það sé einfaldlega ekki rétt. Hér sé til umfjöllunar nöfn starfsmanna og starfsheiti sem hafi tekið ákvörðun í öðrum málum en þeim sem séu til umfjöllunar í kærumáli nr. 135/2020.

Úrskurðarnefnd velferðarmála hafi meðal annars veitt kæranda afrit af fundargerðum með nöfnum og starfsheitum þar sem ákvarðanir hafa verið teknar í málum hennar. Það gefi til kynna að nefndin þekki þær reglur sem um gögnin gildi og meti það svo að afhenda beri gögnin. Það sé ekki öðruvísi með aðgang að fundargerðum Tryggingastofnunar ríkisins með nöfnum og starfsheitum þeirra sem taki ákvörðunina.

Tryggingastofnun ríkisins hafi áður sagt að fundargerðir séu ekki til í málum kæranda, þrátt fyrir að hafa afhent kæranda „fundargerð“. Úrskurðarnefnd beri að komast til botns í því hvort fundargerðirnar séu raunverulega til eða ekki, og þá hvers vegna gögn sem áskilið sé í lögum að séu til, séu ekki til, ef svo reynist vera.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segi stofnunin kæranda vera með ótilgreinda „útúrsnúninga“ og „svívirðingar“ án allrar tilvísunar, og ætli þar af leiðandi ekki að svara kæranda frekar. Ríkisstofnun geti ekki komið fram með slíkar ásakanir á hendur borgara án vísunar í atvikin sjálf. Kærandi óski eindregið eftir því að fá vísan í framangreinda háttsemi hennar sem hafi orðið til þess að stofnunin neiti að tjá sig frekar við hana. Rétt sé að taka fram að lögfræði snúist um að heimfæra staðreyndir og gögn máls á þau lög og reglur sem séu í gildi og draga af þeim rökréttar og forsvaranlegar ályktanir. Athugasemdir kæranda frá 29. apríl 2020 sé því ekki hægt að túlka sem útúrsnúninga.

Af gögnum máls þessa, sem og annarra kærumála kæranda á hendur Tryggingastofnun ríkisins, megi ráða að Tryggingastofnun ríkisins hafi látið bitna á kæranda að hún sýni mikla staðfestu, þekkingu á lögum landsins og sínum rétti.

Í lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga nr. 90/2018 séu ákvæði um hæfi persónuverndarfulltrúa. Markmið ákvæðisins sé að stuðla að sjálfstæði hans og af því verði ráðið að upp geti komið hagsmunaárekstrar, taki persónuverndarfulltrúi afstöðu um hvort veita eigi aðgang að gögnum. Beiðni kæranda hafi lotið að gögnum sem aðili máls samkvæmt stjórnsýslulögum og geri kærandi því athugasemd við það að persónuverndarfulltrúi hafi tekið ákvörðun um beiðnina þar sem hún hafi ekki lotið að neinu leyti að persónuverndarlögum.

Þá megi benda á að Tryggingastofnun ríkisins hafi bent á að það sé ekki öruggt að veita kæranda upplýsingar um nöfn starfsmanna. Þrátt fyrir þessa öryggisreglu hafi stofnunin birt afrit af gögnum á 32 blaðsíðum þar sem fram komi nöfn, netföng og starfsheiti starfsmanna. Starfsmönnum Tryggingastofnunar ríkisins, sem ættu að minnsta kosti að vera lögfræðimenntaðir, geti ekki dulist að veita eigi kæranda aðgang að þessum gögnum. Sama eigi við um starfsmenn úrskurðarnefndar velferðarmála. Það hafi komið skýrt fram hjá nefndinni að Tryggingastofnun ríkisins sé ekki heimilt að notast við eina algilda reglu þegar ákvörðun sé tekin um hvort veita eigi aðgang að gögnum. Þrátt fyrir það hafi starfsmenn stofnunarinnar ekki framkvæmt það hagsmunamat sem beri að gera með skýrum hætti lögum samkvæmt.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að í 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga sé kveðið á um upplýsingarétt aðila máls. Samkvæmt því eigi aðili máls rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varði.

Í 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga komi fram sú regla að vinnuskjöl sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota séu undanþegin upplýsingarétti. Þó eigi aðili máls rétt til aðgangs að vinnuskjölum ef þau hafi að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsinga sem verði ekki aflað annars staðar frá.

Í 17. gr. stjórnsýslulaga komi fram að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þyki eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.

Í 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 komi fram að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greini í 6.–10. gr. Sama gildi þegar óskað sé aðgangs að fyrirliggjandi gögnum. Ekki sé þó skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiði af 3. mgr. sömu laga.

Í 5. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga komi fram sú meginregla að vinnugögn séu undanþegin upplýsingarétti. Í 8. gr. upplýsingalaga komi fram að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvald eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls.

Þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga beri að afhenda vinnugögn ef þar komi fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls, upplýsingar sem sé skylt að skrá samkvæmt 1. mgr. 27. gr. sömu laga, upplýsingar um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram og lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.

Hins vegar skuli benda á að kærandi geti ekki ákveðið að einungis tiltekin lög gildi eða gildi ekki um meðferð máls viðkomandi.

Tryggingastofnun hafi hafnað ósk kæranda um frekari upplýsingar og gögn þar sem stofnunin telji sig nú þegar hafa afhent kæranda öll þau gögn er mál hennar varði hjá stofnuninni og séu afhendingarskyld. Ýmis gögn er kærandi óski eftir séu vinnugögn og séu því undanskilin upplýsingarétti einstaklings og önnur gögn séu ekki til og því ómögulegt að afhenda þau og/eða séu ekki unnin. Til stuðnings afgreiðslu stofnunarinnar sé vísað til 3. tölul. 16. gr. stjórnsýslulaga, sbr. og 5. tölul. 6. gr. og 8. gr. upplýsingalaga.

Stofnunin hafi talið umræddar spurningar af sama meiði og hafi áður komið fram í kærumáli nr. 432/2019 og því talið eðlilegt að þær væru afgreiddar í sama máli. Rökstuðningur stofnunarinnar er þar komi fram eigi að mestu við í þessu máli.

Í kæru séu einungis kærðir sjö liðir af ellefu, þ.e. þeir liðir er kærandi telji eiga undir stjórnsýslulög.

Hvað varði liði nr. 1 og 2 um athugasemdir og tölvupósta, þá sé um að ræða vinnugögn. Varðandi tölvupósta sem hafi verið sendir utan stofnunarinnar sé einungis um að ræða tölvupósta við úrskurðarnefndina sem kærandi muni þegar hafa fengið hjá úrskurðarnefndinni, eftir því sem stofnunin best viti.

Hvað varði liði nr. 3 og 4 um afrit af utanaðkomandi ráðgjöf og innanhússráðgjöf, þá séu slík gögn ekki til þar sem ekki hafi verið leitað sérstakrar ráðgjafar, hvorki utan- eða innanhúss. Eins og áður hafi komið fram séu endurhæfingarmál afgreidd á fundi af tilteknum hópi starfsmanna og slík gögn því ekki til.

Hvað varði lið nr. 5, samantektir vegna kærumála kæranda, sé um að ræða vinnugögn en samantektir séu einna helst gerðar vegna annarra sambærilegra mála hjá stofnuninni til fordæmis eða í tölulegum tilgangi.

Hvað varði lið nr. 6, afrit úr fundargerð við afgreiðslu málsins, þá sé hún þegar afhent. Ekki sé um aðra fundi að ræða. Stofnunin hafni auk þess að veita kæranda upplýsingar um nöfn starfsmanna þar sem háttsemi hennar og orðfæri í erindum til stofnunarinnar vegna framangreindra mála hafi þótt þess eðlis að ekki þætti forsvaranlegt að afhenda henni umbeðnar upplýsingar með tilliti til öryggis- og persónuverndarsjónarmiða starfsmanna stofnunarinnar.

Hvað varði lið nr. 7, þá sé ekki haldið utan um símtöl vegna einstakra mála, og ef svo væri þá væri um að ræða vinnugögn.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 13. maí 2020, kemur fram að Tryggingastofnun hafi hafnað ósk kæranda um frekari gögn og upplýsingar þar sem stofnunin hafi talið sig þegar hafa afhent kæranda öll þau gögn er mál hennar varði hjá stofnuninni og séu afhendingarskyld. Kærandi hafi því fengið öll efnisleg gögn er málið varði og séu afhendingarskyld.

Við nánari skoðun máls hafi komið í ljós að sendir hafi verið og mótteknir nokkrir tölvupóstar er tengist umræddum kærumálum kæranda. Þeir varði ekki efni kærumálsins en til að taka af allan vafa séu þeir lagðir hér fram en þeir varði samskipti á milli Tryggingastofnunar ríkisins og úrskurðarnefndarinnar við meðferð málanna, til dæmis að gögn hafi skilað sér og varðandi beiðnir um frest við gerð greinargerðar vegna veikinda starfsmanns. Einnig séu hér lagðar fram tilkynningar þegar mál stofnast og þegar gögn séu send og berast í tilteknu kærumáli.

Kærandi geri athugasemdir við að hafa ekki fengið afrit af fundargerð/punktum þegar umsókn hennar um endurhæfingu hafi verið samþykkt en sú afgreiðsla sé ekki kærð og því ekki til umfjöllunar.

Kærandi geri athugasemd við að fá ekki upplýsingar um nöfn og starfsheiti þeirra starfsmanna er hafi tekið ákvörðun í máli hennar. Bent skuli á að kæra nr. 135/2020 sé einmitt um það kæruefni og sé enn til umfjöllunar hjá nefndinni. Vísað sé til sömu forsendna og þar komi fram.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 13. janúar 2020 um að synja kæranda um aðgang að upplýsingum sem kærandi hafi óskað eftir með beiðni í sjö töluliðum.

Um upplýsingarétt aðila máls er fjallað í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, en þar segir í 1. máls 1. mgr. ákvæðisins að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál hans varði. Í 16. og 17. gr. laganna er fjallað um gögn sem undanþegin eru upplýsingarétti og takmörkun á upplýsingarétti. Í 17. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Þá er í 19. gr. stjórnsýslulaga fjallað um rökstuðning synjunar og kæruheimild. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Ákvörðun stjórnvalds um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti skal tilkynnt aðila og rökstudd í samræmi við V. kafla laga þessara.

Kæra má synjun eða takmörkun til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Kæra skal borin fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina.“

Samkvæmt framangreindu skal stjórnsýslukæra berast innan 14 daga frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðunina. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 18. febrúar 2020. Kærufrestur samkvæmt 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga var því liðinn þegar kæra barst nefndinni. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga skal vísa kæru frá berist hún að liðnum kærufresti, nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Fyrir liggur að í hinni kærðu ákvörðun var ekki leiðbeint um kæruleið og kærufrest til úrskurðarnefndarinnar svo sem bar að gera samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Að því virtu þykir afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr en að liðnum kærufresti og verður hún því tekin til efnismeðferðar með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

1. Afrit af athugasemdum, tölvupóstum, innanhússráðgjöf og samantektum er varða kæranda og hennar mál

   Kærandi krefst þess að fá afrit af öllum athugasemdum sem hafa verið skrifaðar um hana og hennar mál í innra kerfi Tryggingastofnunar ríkisins með dagsetningu, tíma og nafni starfsmanns. Kærandi krefst þess jafnframt að fá alla tölvupósta sem hafa verið sendir vegna hennar með vísan í nafn eða kennitölu hennar, málsnúmer eða kærumál nr. 442/2019 og 432/2019 með dagsetningu, tíma og nafni starfsmanns. Auk þess krefst kærandi afrita af innanhússráðgjöf sem Tryggingastofnun fékk og samantektum sem unnar hafa verið vegna kærumálanna með dagsetningu, tíma og nafni starfsmanns. Í greinargerð Tryggingastofnunar kemur fram að um sé að ræða vinnugögn sem séu undanþegin upplýsingarétti kæranda með vísan til 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Varðandi tölvupósta sem sendir hafi verið utan stofnunarinnar sé einungis um að ræða tölvupóstsamskipti við úrskurðarnefndina sem kærandi muni hafa fengið hjá úrskurðarnefndinni eftir því sem stofnunin best viti.

   Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Í 16. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um gögn sem eru undanþegin upplýsingarétti aðila máls. Í 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að réttur aðila máls til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota nema vinnuskjöl geymi endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá. Í athugasemdum í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að vinnuskjöl séu skjöl sem séu liður í ákvarðanatöku um mál og hafi oft að geyma vangaveltur um mál, uppkast að svari eða útskýringar á staðreyndum og kunna síðar að breytast við nánari skoðun.

   Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur yfirfarið umrædd gögn. Að mati úrskurðarnefndarinnar innihalda gögnin fyrst og fremst vangaveltur starfsmanna og samskipti þeirra á milli, tillögur og drög að hugsanlegum niðurstöðum. Þannig bera þau flest með sér að vera undirbúningsgögn vegna hugsanlegra ákvarðana eða lykta máls. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að leggja til grundvallar að um vinnuskjöl sé að ræða sem séu undanþegin upplýsingarétti aðila máls, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga.

   Á meðal þessara gagna eru tölvupóstsamskipti Tryggingastofnunar ríkisins og Íslandspósts sem snúa að afhendingu Íslandspósts á tiltekinni sendingu. Að mati úrskurðarnefndarinnar verða slík samskipti ekki talinn vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins að synja kæranda um umrædd gögn er því felld úr gildi og ber stofnuninni að veita kæranda aðgang að umræddum gögnum. Önnur gögn sem framangreind beiðni varðar eru hins vegar skjöl sem Tryggingastofnun ríkisins ritar sér til eigin afnota og geyma ekki endanlega afgreiðslu málsins. Þá er ljóst að kærandi hefur fengið aðgang að þeim tölvupóstum sem Tryggingastofnun hefur sent til úrskurðarnefndarinnar. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins að synja kæranda um aðgang að framangreindum gögnum er því staðfest.  

2. Afrit af utanaðkomandi ráðgjöf, yfirliti yfir símtöl og fundargerðum sem varða mál kæranda

Kærandi krefst þess að fá afrit að utanaðkomandi ráðgjöf sem Tryggingastofnun ríkisins hafi fengið vegna kærumála nr. 442/2019 og 432/2019. Einnig krefst kærandi þess að fá yfirlit yfir öll símtöl sem hringd hafi verið vegna mála hennar eða kærumála, í hvern hafi verið hringt, hvað hafi verið rætt, nafn starfsmanns, tíma og dagsetningu. Í greinargerð Tryggingastofnunar kemur fram að stofnunin hafi ekki leitað sérstakrar ráðgjafar vegna mála kæranda og því séu slík gögn ekki til staðar. Tryggingastofnun ríkisins tekur einnig fram að ekki sé haldið utan um símtöl vegna einstakra mála og ef svo væri þá væri um að ræða vinnugögn.

Úrskurðarnefndin telur sig ekki hafa forsendur til að rengja þá fullyrðingu Tryggingastofnunar að stofnunin hafi ekki aflað sérstakrar ráðgjafar við úrlausn umræddra mála og því sé engum slíkum gögnum til að dreifa. Þá telur úrskurðarnefndin ekki tilefni til að rengja þá fullyrðingu stofnunarinnar að engum gögnum sé til að dreifa varðandi umrædd símtöl. Þeim hluta kæru er því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Kærandi krefst þess einnig að fá afrit af öllum fundargerðum þar sem mál hennar og kærumál hafi verið tekin fyrir með dagsetningu, tíma og nafni starfsmanna. Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að afrit af fundargerð við afgreiðslu málsins hafi þegar verið afhent og ekki sé um aðra fundi að ræða. Kærandi tekur fram að beiðni hennar einskorðist ekki við það mál eingöngu en undir beiðnina falli meðal annars fundargerð þar sem ákvörðun hafi verið tekin um að samþykkja starfsendurhæfingaráætlun frá VIRK. Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 13. maí 2020, kemur fram að sú afgreiðsla sé ekki kærð og sé því ekki til umfjöllunar.

Með bréfi, dags. 8. júlí 2020, óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir afstöðu Tryggingastofnunar ríkisins til beiðni kæranda um afhendingu fundargerða, þar á meðal afrit af fundargerð þar sem tekin hafi verið ákvörðun að samþykkja starfsendurhæfingaráætlun frá VIRK. Í skýringum Tryggingastofnunar kemur fram að ekki sé til fundargerð þegar ákvörðun um að samþykkja endurhæfingarlífeyri til kæranda var tekin vegna þess að ákvörðunin hafi ekki verið tekin fyrir á fundi heldur samþykkt af starfsmanni stofnunarinnar eftir yfirferð hans á gögnum kæranda.

Samkvæmt framangreindu mun kærandi þegar hafa fengið þær fundargerðir sem teknar hafi verið saman og liggi fyrir vegna mála hennar hjá Tryggingastofnun. Engum öðrum fundargerðum sé til að dreifa. Í ljósi þess að ekki liggja fyrir frekari fundargerðir er þeim hluta kæru er varðar beiðni um afrit af fundargerðum þar sem mál kæranda eða kærumál hafa verið tekin fyrir því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 13. janúar 2020 um að synja A, um aðgang að athugasemdum, tölvupóstum, innanhússráðgjöf og samantektum er varða hana og mál hennar, er staðfest nema hvað varðar aðgang að tölvupóstum á milli stofnunarinnar og Íslandspósts. Sá hluti ákvörðunar Tryggingastofnunar er felldur úr gildi og kæranda skal veittur aðgangur að umræddum gögnum. Þeim hluta kæru sem varðar afgreiðslu Tryggingastofnunar á beiðni um afrit af utanaðkomandi ráðgjöf, fundargerðum og símtölum vegna mála kæranda, er vísað frá.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir