1138/2023. Úrskurður frá 5. apríl 2023

Hinn 5. apríl 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1138/2023 í máli ÚNU 22090003.

Kæra, málsatvik og málsmeðferð

Með erindi, dags. 31. ágúst 2022, kærði A synjun dómsmálaráðuneytis á beiðni hans um gögn. Með erindi, dags. 29. júní 2022, óskaði kærandi eftir gögnum sem B, tengiliður vistheimila, hefði aflað í starfi sínu. Kærandi ynni að rannsókn og umfjöllun um C, sem var kennari við Laugarnesskóla í Reykjavík á árum áður. Í viðtali við B í mars 2014 hefði hún greint frá því að fleiri en tíu fyrrverandi nemendur í skólanum, sem jafnframt hefðu verið vistaðir á vistheimilum ríkisins, hefðu lýst því að C hefði brotið á þeim.

Kærandi óskaði af þessu tilefni eftir upplýsingum um hvaða ár C hefði brotið á þessum nemendum, hvar hann hefði framið brotin og hvað hann hefði gert þeim. Þá óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvort í gögnunum væri sagt frá því að C hefði átt þátt í að senda drengi á vistheimilið Breiðavík. Í bók […], kæmi fram að C hefði ítrekað hótað nemendum vist á Breiðavík. Kærandi hefði náð sambandi við tvo menn sem hefðu lent í kynferðisbrotum C. Þeir tengdust ekki Breiðavík á nokkurn hátt. Kærandi óttaðist að þeir væru mun fleiri.

Með svari ráðuneytisins, dags. 14. júlí 2022, var kæranda gefinn kostur á að afmarka beiðni sína nánar með vísan til 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Kærandi brást við erindinu daginn eftir. Í erindi hans kom fram að hann óskaði upplýsinga úr viðtölum sem tengiliður vistheimila hefði aflað í starfi sínu fyrir ráðuneytið. Kærandi væri ekki að óska eftir persónuupplýsingum um aðra en C. Þá óskaði hann ekki eftir sjálfum gögnunum, heldur aðeins upplýsingum úr þeim. Ætla mætti að kynferðisbrot C hefðu staðið yfir á árabilinu 1943–1976. Nánar tiltekið óskaði kærandi eftir upplýsingum um:

1. Hversu margir viðmælenda tengiliðs vistheimila hefðu sagt að C hefði brotið kynferðislega á þeim í Laugarnesskóla í Reykjavík.
2. Hvenær brotin hefðu átt sér stað.
3. Hvers eðlis þau hefðu verið og hve lengi brotin hefðu staðið yfir.
4. Hvort fram kæmi í viðtölunum að C hefði átt þátt í því að viðkomandi hefði verið sendur á vistheimili.

Ráðuneytið svaraði beiðni kæranda hinn 26. ágúst 2022. Í svarinu kom fram að ráðuneytið teldi kæranda hafa afmarkað beiðni sína með fullnægjandi hætti. Í málaskrá ráðuneytisins væru 1.200 mál sem heyrðu undir beiðnina. Þar sem gögnin væru ekki á véllæsilegu formi hefði þurft að yfirfara öll gögnin handvirkt. Að lokinni yfirferð á gögnunum væri það mat ráðuneytisins að því væri ekki heimilt að svara spurningum 1–3 án þess að með því væru veittar upplýsingar sem féllu undir 9. gr. upplýsingalaga. Hins vegar teldi ráðuneytið sér heimilt að svara fjórðu spurningunni, en umbeðnar upplýsingar kæmu ekki fram í gögnum um vistheimilið Breiðavík.

Í kæru kemur fram að svar ráðuneytisins við fjórðu spurningu kæranda stangist á við frásögn eins viðmælanda kæranda, sem hafi haldið því fram að C hafi átt þátt í því að bekkjarfélagi hans var sendur á Breiðavík um miðjan sjöunda áratuginn.

Kæran var kynnt dómsmálaráðuneyti með erindi, dags. 5. september 2022, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni hinn 29. september 2022. Í umsögninni var vísað til ákvörðunar ráðuneytisins að synja beiðni kæranda um forsendur ákvörðunarinnar. Þá kom fram að ástæða þess að ráðuneytið hefði afmarkað fjórðu spurningu kæranda við vistheimilið Breiðavík væri sú að af erindi kæranda, dags. 29. júní 2022, hefði mátt ráða að spurningin vísaði til þess heimilis.

Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 30. september 2022, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust 2. og 4. október 2022.

Formaður úrskurðarnefndarinnar, auk ritara nefndarinnar, funduðu með fulltrúa dómsmálaráðuneytis hinn 2. mars 2023 í húsakynnum ráðuneytisins. Á fundinum voru sjónarmið ráðuneytisins rædd auk þess sem skoðuð voru þau gögn sem tengiliður vistheimila hafði aflað í sínum störfum. Af hálfu ráðuneytisins kom fram að við afgreiðslu beiðni kæranda hefðu gögn sem vörðuðu vistheimilið Breiðavík verið yfirfarin í því skyni að kanna hvort þau innihéldu þær upplýsingar sem kærandi óskaði eftir. Þá hefðu gögn varðandi önnur vistheimili verið lauslega yfirfarin.

Niðurstaða

1.

Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um það hve margir viðmælenda tengiliðs vistheimila hafi sagt að C hefði brotið kynferðislega á þeim í Laugarnesskóla í Reykjavík, hvenær brotin hafi átt sér stað, hvers eðlis þau hafi verið og hve lengi þau hafi staðið yfir. Í beiðni kæranda var jafnframt óskað upplýsinga um hvort fram kæmi í viðtölunum að C hefði átt þátt í því að viðkomandi hefði verið sendur á vistheimili. Kærandi kveðst ekki óska eftir sjálfum gögnunum heldur aðeins upplýsingum úr þeim. Dómsmálaráðuneyti synjaði þessum fyrirspurnum kæranda með vísan til þess að ráðuneytinu væri ófært að svara þeim án þess að veittar væru upplýsingar um einkamálefni sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari og falli undir 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Ráðuneytið veitti þó upplýsingar varðandi fjórðu spurningu kæranda að því er varðaði vistheimilið Breiðavík.

Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upp-lýsingalögum er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim aðilum sem falla undir upplýsingalög er ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna.

Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur verið lagt til grundvallar að kærða sé óskylt að verða við beiðni þegar hún krefst þess að keyrðar séu saman upplýsingar úr fleiri en einni skrá til að afgreiða beiðni, upplýsingar séu teknar saman handvirkt úr fleiri en einu gagni til að útbúa nýtt gagn, eða að útbúa þurfi greiningu eða ráðast í útreikninga til að afgreiða beiðni, sbr. til hliðsjónar úrskurði nr. 1051/2021, 957/2020 og 944/2020.

Ljóst er að þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir liggja ekki fyrir í samanteknu formi. Því telur nefndin með hliðsjón af framangreindu að ráðuneytinu sé óskylt samkvæmt upplýsingalögum að taka upplýsingarnar saman úr þeim gögnum sem kunna að innihalda þær. Málinu lýkur hins vegar ekki þá og þegar hjá úrskurðarnefndinni heldur hefur nefndin þegar svo stendur á tekið afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að þeim gögnum sem þó liggja fyrir í vörslum kærða og hafa að geyma þær upplýsingar sem deilt er um aðgang að hverju sinni.

2.

Í ákvörðun ráðuneytisins að synja beiðni kæranda, dags. 23. ágúst 2022, var spurningu hans um það hvort fram kæmi í gögnum tengiliðs vistheimila að C hefði haft aðkomu að því að einstaklingar voru sendir á vistheimili svarað á þann veg að í gögnum um vistheimilið Breiðavík fyndust ekki upplýsingar þess efnis. Í umsögn ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar kom fram að spurningin hefði verið afmörkuð við Breiðavík þar sem af erindi kæranda frá 29. júní 2022 hefði mátt ráða að beiðnin lyti að því vistheimili.

Ráðuneytið taldi sér hins vegar ekki fært að svara því hvort gögn, sem innihéldu upplýsingar um meint kynferðisbrot C, væru yfir höfuð til þar sem slík staðfesting kynni að valda því að veittar yrðu upplýsingar um einkamálefni sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færu sem féllu undir 9. gr. upplýsingalaga. Við málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar var upplýst af hálfu ráðuneytisins að gögn sem vörðuðu vistheimilið Breiðavík hefðu verið yfirfarin í því skyni að kanna hvort þau innihéldu þessar upplýsingar, en gögn annarra vistheimila aðeins lauslega yfirfarin.

Þegar aðili sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga afgreiðir beiðni um aðgang að gögnum skiptir máli að honum sé ljóst hvaða gögnum beiðandi óskar eftir. Við það mat þarf að hafa hliðsjón af orðalagi gagnabeiðninnar sem og öðrum atriðum, t.d. samskiptum við beiðanda í aðdraganda beiðninnar sem geti varpað ljósi á inntak hennar. Ef sá sem beiðninni er beint til er í vafa um hvernig beri að túlka beiðnina getur verið tilefni til að hefja samtal við beiðandann í því skyni að eyða vafanum, sbr. til hliðsjónar 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Á það sérstaklega við ef sá sem beiðni er beint að hallast að því að beiðnin skuli túlkuð með þrengjandi hætti. Sé ekki haft samráð við beiðanda er mikilvægt að því sé, eins og kostur er, nákvæmlega lýst í ákvörðun um afgreiðslu beiðninnar hvernig hún var afmörkuð.

Í samskiptum kæranda við ráðuneytið í júní 2022 lýsti hann því að hann ynni að gerð heimildarþátta um C og meint brot hans á nemendum í Laugarnesskóla um árabil. Í erindi hans, dags. 29. júní 2022, setti kærandi fram gagnabeiðni sem ráðuneytið bauð honum svo í framhaldinu að afmarka nánar með vísan til 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Það gerði kærandi með erindi til ráðuneytisins, dags. 15. júlí 2022. Þar kom fram að kærandi bæði um aðgang að upplýsingum úr því máli sem innihéldi viðtöl B, tengiliðs vistheimila, sem hún hefði aflað fyrir ráðuneytið í starfi sínu.

Þótt í erindi kæranda frá því í lok júní 2022 hafi vistheimilið Breiðavík verið nefnt sérstaklega er ljóst að í erindi kæranda frá 15. júlí 2022 er það ekki gert heldur vísað til vistheimila almennt. Þá er ljóst að rannsókn kæranda snýr ekki að starfsemi vistheimila heldur meintum brotum C gegn nemendum í Laugarnesskóla í Reykjavík. Könnun vistheimilanefndar náði til níu heimila, stofnana og sérskóla, að vistheimilinu Breiðavík meðtöldu. Þrátt fyrir að gefið sé til kynna í gögnum málsins að ráðuneytið hafi yfirfarið gögn tengiliðs vistheimila varðandi öll vistheimilin í tilefni af beiðni kæranda telur úrskurðarnefndin, í ljósi þess sem fram hefur komið um að gögn annarra vistheimila en Breiðavíkur hafi aðeins verið yfirfarin lauslega, að fyrir hendi sé raunverulegur vafi um að yfirferð ráðuneytisins á gögnunum, í því skyni að meta hvort í þeim megi finna þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir, hafi verið fullnægjandi að þessu leyti.

3.

Í 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum segir meðal annars:

Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörð-un tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.

Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar […] um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. […]

Undir 9. gr. geta fallið upplýsingar um hvort tiltekið mál er snertir ákveðinn einstakling sé eða hafi verið til meðferðar. Dæmi um slík tilvik væru t.d. upplýsingar um það hvort tiltekinn einstaklingur hafi lagt fram umsókn um leyfi til að ættleiða barn, umsókn um fjárhagsaðstoð frá félagsmálastofnun eða umsókn um fóstureyðingu.

Af ákvörðun dómsmálaráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að afgreiðsla þess hafi byggst á því að upplýsingar um hvort nafngreindur einstaklingur hafi verið sakaður um refsiverða háttsemi falli undir 9. gr. upplýsingalaga og því komi ekki til greina að afhenda almenningi slíkar upplýsingar. Má jafnframt ráða að þessi afstaða ráðuneytisins hafi valdið því að ráðuneytið taldi ekki nauðsynlegt að skoða hin umfangsmiklu gögn gaumgæfilega í tilefni af beiðni kæranda.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur hins vegar ekki fullvíst að allar þær upplýsingar sem kunna að varða C og heyra undir beiðni kæranda hljóti að falla undir 9. gr. upplýsingalaga, án þess að lagt sé mat á þau gögn sem fyrir liggja. Horfir nefndin í því sambandi í fyrsta lagi til þess að tilteknar upplýsingar liggja nú þegar fyrir opinberlega um þær ásakanir sem bornar voru á hann, sbr. upplýsingar sem B, tengiliður vistheimila samkvæmt lögum nr. 47/2010, veitti fjölmiðlum árið 2014. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laganna var það meðal annars hlutverk tengiliðarins að koma „með virkum hætti á framfæri upplýsingum til þeirra sem kynnu að eiga bótarétt samkvæmt lögunum“. Ekki verður séð að ráðuneytið hafi tekið afstöðu til þess við meðferð málsins hvort tengiliðurinn hafi birt upplýsingarnar með lögmætum hætti á grundvelli fyrrgreinds ákvæðis, en slík birting kann að hafa áhrif á hvort upplýsingar falli undir 9. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 704/2017.

Þá horfir nefndin hér einnig til þess að kærandi óskar ekki eftir upplýsingum úr gögnum frá opinberum aðilum, þ.e. refsivörslukerfinu, um grun um refsiverða háttsemi, heldur frá einstaklingum sem greindu tengilið vistheimila frá lífsreynslu sinni í tengslum við veru sína á opinberum vistheimilum. Nefndin lítur jafnframt til þess að kærandi hefur óskað eftir gögnum í tengslum við umfjöllun sína um mikilvægt samfélagslegt málefni, sem lýtur meðal annars að því hvernig stjórnvöld brugðust við frásögnum um meint ofbeldi, en slík umfjöllun nýtur verndar ákvæðis 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem hefur lagagildi í íslenskum rétti, sbr. lög nr. 62/1994. Við mat á því hvort hagsmunir af vernd einkamálefna samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga geti orðið þessum rétti yfirsterkari þannig að óheimilt sé að veita aðgang, án þess að tekin sé afstaða til upplýsinga í hverju og einu skjali, er ekki unnt að horfa fram hjá að langt er um liðið frá því að þeir atburðir sem um ræðir áttu sér stað auk þess sem C lést fyrir rúmum 40 árum.

Úrskurðarnefndin telur loks að líta verði til þeirra markmiða upplýsingalaga að styrkja aðhald fjölmiðla að stjórnvöldum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni, sbr. 3. og 4. tölul. 1. gr. laganna. Í þessu máli liggur fyrir að kærandi er fjölmiðlamaður. Nefndin hefur lagt til grundvallar, sbr. úrskurð nr. 1127/2023, að fjölmiðlar hafi að jafnaði sérstaka hagsmuni af aðgangi að gögnum. Því þurfi að gæta sérstakrar varfærni ef sá sem beiðni er beint að telur að hafna skuli afgreiðslu beiðninnar með vísan til þess að meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teldist af þeim sökum fært að verða við henni, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Þá þurfa stjórnvöld almennt að bera hallann af því ef skráningu málsgagna er ábótavant þannig að þau séu ekki jafn aðgengileg og annars væri, sbr. lög um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014, og reglur sem settar eru á grundvelli þeirra.

Í ljósi alls framangreinds fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki á að hægt sé að útiloka fyrir fram að lögmætt væri að afhenda einhver þeirra gagna, eða hluta þeirra, sem innihalda þær upplýsingar sem falla kynnu undir beiðni kæranda. Af þeim sökum sé dómsmálaráðuneytinu nauðsynlegt að skoða gögnin í heild sinni með hliðsjón af öllum fjórum töluliðum beiðni kæranda, dags. 15. júlí 2022, áður en efnisleg ákvörðun er tekin í málinu. Í ljósi allra aðstæðna leggur úrskurðarnefndin áherslu á að meðferð beiðninnar verði hraðað eins og kostur er.

Úrskurðarorð

Beiðni A, dags. 15. júlí 2022, er vísað til dómsmálaráðuneytis til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir