Mál nr. 30/2013.
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 3. desember 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 30/2013.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 18. febrúar 2013, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að stofnunin hefði á fundi sínum 14. febrúar 2013 fjallað um rétt hans til atvinnuleysisbóta. Tekin hafi verið sú ákvörðun að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hans. Samkvæmt upplýsingum stofnunarinnar hafi hann verið staddur erlendis á tímabilinu 1. til 6. febrúar 2013 og hafi því ekki uppfyllt skilyrði þess að fá greiddar atvinnuleysisbætur á því tímabili, sbr. c-lið 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Vinnumálastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að þar sem hann hafi látið hjá líða að veita upplýsingar um dvöl sína erlendis skv. 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, hafi stofnunin tekið ákvörðun um að kærandi eigi ekki tilkall til atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur, frá því hann þáði síðast atvinnuleysisbætur, starfað í a.m.k. 24 mánuði á innlendum vinnumarkaði, sbr. 4. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi vildi ekki una ákvörðun Vinnumálastofnunar og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, mótteknu 28. febrúar 2013. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun. Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 8. júní 2010.
Vinnumálastofnun bárust upplýsingar um að kærandi hafi farið erlendis í febrúar 2013 samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Með bréfi, dags. 6. febrúar 2013, var kæranda boðið að skila inn skýringum á ótilkynntri dvöl erlendis innan 7 daga. Kærandi skilaði inn skýringum í tölvubréfi, dags. 13. febrúar 2013, ásamt afriti af flugfarseðlum. Samkvæmt þeim var kærandi erlendis á tímabilinu 1. til 6. febrúar 2013. Kærandi hafði ekki tilkynnt um ferð sína til Vinnumálastofnunar áður en hann fór.
Mál kæranda var tekið fyrir á fundi stofnunarinnar 14. febrúar 2013 og var hin kærða ákvörðun tekin. Kæranda var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun í bréfi, dags. 18. febrúar 2013.
Af hálfu kæranda kemur fram í kæru, dags. 28. febrúar 2013, að hann hafi farið erlendis til að aðstoða mann við flutning til Danmerkur. Kærandi telur eðlilegt að hann missi bótarétt í 40 daga þar sem hann hafi ekki vitað að nýtt ákvæði laga um atvinnuleysistryggingar hefði tekið gildi þar sem kveðið er á um missi bótaréttar þar til atvinnuleitandi sé búinn að vera á vinnumarkaði í a.m.k. 24 mánuði. Honum hafi ekki verið tilkynnt um framangreindar breytingar og fer fram á það að Vinnumálstofnun láti vita um meiriháttar breytingar.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 6. júní 2013, vísar Vinnumálastofnun til c-liðar 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem mælt er fyrir um að umsækjandi um greiðslur atvinnuleysistrygginga þurfi að vera búsettur og staddur hér á landi til að teljast tryggður samkvæmt lögunum. Vinnumálastofnun vísar einnig til 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem mælt er fyrir um upplýsingaskyldu umsækjanda til Vinnumálastofnunar, en atvinnuleitanda ber skylda til þess að upplýsa Vinnumálstofnun um allar þær breytingar sem kunna að verða á högum hans eða annað sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar. Stofnunin bendir á að í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/2009 til breytinga á lögum um atvinnuleysistryggingar, komi meðal annars fram að láti atvinnuleitandi hjá líða að veita Vinnumálstofnun nauðsynlegar upplýsingar eða veiti rangar upplýsingar, komi til álita að beita viðurlögum skv. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Vinnumálastofnun áréttar að einnig sé mælt fyrir um þessa upplýsingaskyldu umsækjenda um greiðslur atvinnuleysisbóta í 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistrygginga. Þar segir að atvinnuleitanda beri án ástæðulauss dráttar að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum.
Vinnumálastofnun bendir á 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem kveðið er á um viðurlög við brotum á upplýsingaskyldu hins tryggða.
Vinnumálastofnun bendir jafnframt á að ljóst sé að kærandi hafi verið staddur í Danmörku tímabilið 1. til 6. febrúar 2013. Stofnunin áréttar að í 13. og 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé skýrt kveðið á um þá skyldu umsækjenda um greiðslur atvinnuleysisbóta að vera í virkri atvinnuleit. Sé það jafnframt gert að skilyrði að umsækjandi sé staddur hér á landi, sbr. c-lið 1. mgr. 13. gr. laganna. Kærandi hafi ekki tilkynnt Vinnumálastofnun fyrir fram um þessa utanlandsferð sína, líkt og honum hafi borið skv. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Vinnumálastofnun greinir frá því að í skýringarbréfi til stofnunarinnar segi kærandi að hann hafi þurft að fara til Danmerkur til að hjálpa vini sínum að flytja búslóð sína. Kærandi hafi einnig tekið fram að honum hefði ekki verið kunnugt um að hann yrði að tilkynna sérstaklega um för erlendis. Stofnunin bendir á að á kynningarfundum hjá stofnuninni sé vakin athygli á því að eitt af skilyrðum fyrir greiðslu atvinnuleysisbóta sé að atvinnuleitandi sé búsettur og staddur hér á landi og að ótilkynntar ferðir til útlanda séu óheimilar meðfram töku atvinnuleysistrygginga. Þessar upplýsingar séu einnig að finna á heimasíðu Vinnumálastofnunar. Þá vekur stofnunin athygli á því að í þeim tilvikum sem stofnuninni er tilkynnt um slíkar ferðir fyrir fram sé atvinnuleitanda gerð grein fyrir því að, nema fyrir liggi E-303 vottorð hjá stofnuninni, fái hann ekki greiddar atvinnuleysisbætur á meðan hann dvelst erlendis. Tilkynning til Vinnumálastofnunar eftir utanlandsför verði ekki jafnað við til tilkynningar fyrir brottför jafnvel þó ferðin hafi verið óvænt.
Vinnumálastofnun bendir á að með 14. gr. laga nr. 142/2012 hafi 4. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar verið breytt. Af skýru orðalagi ákvæðisins sé ljóst að þegar aðili sem hefur þegið atvinnuleysisbætur í 30 mánuði eða lengur og atvik á sér stað sem leiðir til þess að hann skuli sæta viðurlögum skv. 1. mgr. 59. gr. þá skuli hann ekki eiga rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann uppfyllir skilyrði 31. gr. laganna. Í 31. gr. sé kveðið á um að til að nýtt bótatímabil geti myndast þurfi atvinnuleitandi að hafa starfað samfellt í a.m.k. 24 mánuði frá því að hann fékk síðast greiddar atvinnuleysisbætur áður en hann sækir um atvinnuleysisbætur að nýju.
Vinnumálastofnun bendir á að kærandi hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur í 30,46 mánuði þegar hann fór erlendis án þess að tilkynna það til Vinnumálastofnunar og því hafi ótilkynnt dvöl hans erlendis fallið undir ákvæði 4. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Vinnumálastofnun greinir frá því að kærandi tiltaki í kæru að honum finnist eðlilegt að hann missi bótarétt í 40 daga þar sem hann hafi vitað af þeim möguleika en hann kæri aftur á móti ný lög um missi bótaréttar þar sem honum hafi ekki verið tilkynnt um breytingarnar, hvorki í síma né tölvupósti. Kærandi telji að Vinnumálastofnun hafi borið að tilkynna umrædda lagabreytingu. Vinnumálastofnun bendir á í þessu samhengi að hlutverk úrskurðarnefndarinnar sé að kveða upp úrskurði um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingar og feli úrskurðir nefndarinnar í sér endanlega stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. og 4. mgr. 11. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í 6. mgr. 12. gr. laganna sé tekið fram að um málsmeðferð hjá nefndinni fari samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga þegar lögum um atvinnuleysistryggingar sleppir.
Samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga sé því einskorðuð við stjórnvaldsákvarðanir, sem teknar séu af lægra settum stjórnvöldum. Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga segi að lögin skuli einungis gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna. Þá sé sérstaklega tekið fram að lögin gilda ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Stjórnsýslulög og þar með kæruheimild skv. 26. gr. laganna taki þannig einungis til ákvarðana sem varði ákveðna einstaklinga eða lögaðila, einn eða fleiri. Af framangreindu telur Vinnumálastofnun ljóst að setning laga nr. 142/2012 teljist ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga og sæti því ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar.
Vanþekking kæranda á þeim lögum og reglum sem gildi um greiðslur atvinnuleysisbóta til hans leiði ekki til þess að Vinnumálastofnun geti farið á svig við ákvæði laga um atvinnuleysistryggingar við töku ákvörðunar í máli hans.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 13. júní 2013, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 28. júní 2013. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. ágúst 2013, var kæranda tilkynnt um að mál hans myndi tefjast hjá nefndinni sökum gríðarlegs málafjölda.
2.
Niðurstaða
Mál þetta lýtur að túlkun á 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 22. gr. laga nr. 134/2009 og 3. gr. laga nr. 153/2010, en hún er svohljóðandi:
Þetta ákvæði þarf meðal annars að túlka með hliðsjón af því að skv. c-lið 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 4. gr. laga nr. 134/2009, er eitt af skilyrðum þess að geta haldið rétti sínum í atvinnuleysistryggingakerfinu að vera búsettur og staddur hér á landi.
Í 4. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kom inn í lög um atvinnuleysistryggingar með 14. gr. laga nr. 142/2012 og tók gildi 1. janúar 2013 segir:
„Hafi hinn tryggði fengið greiddar atvinnuleysisbætur í samtals 30 mánuði eða lengur á sama tímabili skv. 29. gr. þegar atvik sem lýst er í 1. mgr. á sér stað skal hinn tryggði ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann uppfyllir skilyrði 31. gr.“
Í 31. gr. laga um atvinnuleysistryggingar kemur fram að nýtt tímabil skv. 29. gr. hefjist þegar hinn tryggði sækir að nýju um atvinnuleysisbætur til Vinnumálastofnunar eftir að hafa starfað samfellt á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 24 mánuði frá því að hann fékk síðast greiddar atvinnuleysisbætur.
Samkvæmt gögnum málsins var kærandi staddur erlendis á tímabilinu frá 1. til 6. febrúar 2013, en tilkynnti ekki Vinnumálastofnun fyrir fram að hann yrði ekki staddur á landinu á umræddu tímabili en kærandi hafði þá þegið greiðslur atvinnuleysisbóta í 30,46 mánuði.
Af hálfu kæranda kemur fram að hann hafi þurft að aðstoða einstakling við flutning til Danmerkur og hann hafi ekki vitað af þeirri lagabreytingu sem ákvæði 4. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar hefði í för með sér.
Lög nr. 142/2012 voru birt í samræmi við lög um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað nr. 15/2005 og öðluðust því gildi 1. janúar 2013, sbr. gildistökuákvæði 20. gr. laga nr. 142/2012, og voru því bindandi fyrir alla frá og með þeim degi. Af þeim sökum getur kærandi ekki borið fyrir sig að honum hafi ekki verið kunnugt um framangreint ákvæði.
Fram hefur komið í máli Vinnumálastofnunar að veittar séu upplýsingar um að eitt af skilyrðum fyrir greiðslu atvinnuleysistrygginga sé að atvinnuleitandi sé búsettur og staddur hér á landi á kynningarfundum stofnunarinnar. Einnig verður til þess að líta að tíðkanlegt er að launþegar upplýsi vinnuveitendur sína um fjarvistir vegna dvalar erlendis en réttarsamband atvinnuleitanda og Vinnumálastofnunar er um sumt eðlislíkt því sem er á milli launþega og vinnuveitanda. Þessu til viðbótar hafa um nokkurt skeið verið veittar upplýsingar um réttindi og skyldur atvinnuleitenda á heimasíðu Vinnumálastofnunar. Í ljósi framanritaðs og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram um þennan þátt málsins, verður talið að Vinnumálastofnun hafi veitt kæranda fullnægjandi leiðbeiningar í skilningi 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Í ljósi þeirrar upplýsingaskyldu atvinnuleitenda sem kveðið er á um í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. gr. laga nr. 134/2009, verður fallist á að kærandi hafi brotið gegn trúnaðarskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun í umrætt sinn, er hann hélt af landi brott án þess að láta vita af því fyrir fram. Því bar Vinnumálastofnun að láta hann sæta viðurlögum skv. 1. mgr., sbr. 4. mgr. 59. gr. laganna.
Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun, verður hún staðfest.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 14. febrúar 2013 í máli A um að hann skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. 24 mánuði á innlendum vinnumarkaði er staðfest.
Brynhildur Georgsdóttir,
formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir Helgi Áss Grétarsson