Mál nr. 340/2023-Úrskrurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 340/2023

Þriðjudaginn 12. september 2023

A

gegn

Vinnumálastofnun – Fæðingarorlofssjóði

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Arnar Kristinsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 11. júlí 2023, kærði C lögmaður, f.h.A, til úrskurðarnefndar velferðarmála, ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs vegna umsóknar hans um greiðslur úr sjóðnum.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags 10. apríl 2022, sótti kærandi um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði vegna barns síns sem fæddist 21. maí 2022. Með ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 11. apríl 2023, var fallist á umsókn kæranda. Í greiðsluáætlun kom fram að mánaðarleg greiðsla til hans yrði 199.522 kr. á mánuði miðað við 100% fæðingarorlof.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 11. júlí 2023. Með bréfi, dags. 24. júlí 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Fæðingarorlofssjóðs ásamt gögnum málsins. Greinargerð sjóðsins barst með bréfi, dags. 8. ágúst 2023, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 10. ágúst 2023. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærð er ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 11. [apríl] 2023, þar sem viðmiðunartekjur kæranda samkvæmt 23. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof (ffl.) hafi verið ákveðnar 0 kr.

Vinnumálastofnun hafi sent kæranda bréf þann 11. apríl 2023, þar sem honum hafi verið greint frá því að viðmiðunartekjur hans á því tímabili sem greini í 23. gr. ffl. hafi að meðaltali verið 0 kr., þar sem kærandi hafi ekki haft tekjur á innlendum vinnumarkaði á viðmiðunartímabilinu.

Kærandi telji að afgreiðsla Fæðingarorlofssjóðs vegna umsóknar hans um greiðslu í fæðingarorlofi hafi ekki verið í samræmi við þá reglu 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, um að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggi. Í því felist sú lögskýring að íslenskum lögum verði, svo sem framast sé unnt, gefin merking sem rúmist innan þeirra marka og komist næst því að svara til sameiginlegra reglna sem gildi á Evrópska efnahagssvæðinu, sbr. Hrd. 527/2014. Þar sem þessari reglu hafi ekki verið fylgt beri að ógilda ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs.

Afgreiðsla Fæðingarorlofssjóðs um að ekki sé heimilt samkvæmt lögum að horfa til annarra tekna en þeirra sem kærandi hafi aflað á Íslandi á viðmiðunartímabilinu fái ekki staðist. Kærandi hafi verið í fullu starfi sem verkfræðingur þegar hann hafi búið í B og fengið full laun greidd fyrir störf sín. Kærandi hafi verið með laun allan þann tíma sem viðmiðunartímabil vegna launa sé tiltekið í [23. gr.] ffl. Horfa eigi til þess að hann hafi verið á vinnumarkaði í B, öðru aðildarríki EES, á viðmiðunartímabilinu, og því beri að horfa til tekna hans þar. Kærandi vísi til þess að ef hann hefði ákveðið að vera áfram í B og eiga barn sitt þar, hefði hann fengið fæðingarorlof miðað við þau laun sem hann hafi aflað sér á viðmiðunartíma. Ákvörðun kæranda um að flytjast til Íslands setji hann því í lakari stöðu. Lagaákvæði þau sem Fæðingarorlofssjóður byggi niðurstöðu sína á, séu í beinni andstöðu við skýr markmið EES-samningsins um frjálsa för fólks og vinnuafls, og brjóti þar með í bága við ákvæði EES-samningsins.

Kærandi bendi á að nú sé mál rekið fyrir Hæstarétti, mál nr. 24/2023, sem verði að telja verulega fordæmisgefandi fyrir það álitaefni sem kæra hans lúti að. Því telji kærandi að heppilegast væri að fresta málsmeðferð vegna kærunnar þar til endanleg niðurstaða fáist í ofangreindu máli Hæstaréttar.

Kærandi fari þess á leit við úrskurðarnefndina, að ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs verði hrundið og sjóðnum falið að taka tillit til þeirra tekna sem kærandi hafi aflað sér við störf á Evrópska efnahagssvæðinu á viðmiðunartímabili.

III. Sjónarmið Vinnumálastofnunar - Fæðingaorlofssjóðs

Í greinargerð Fæðingarorlofssjóðs kemur fram að kærður sé útreikningur Fæðingarorlofssjóðs á greiðslum úr sjóðnum.

Með umsókn, dags. 10. apríl 2022, hafi kærandi sótt um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði vegna fæðingar barns þann X. Þann 11. apríl 2023 hafi kæranda verið send greiðsluáætlun með útreikningum á væntanlegum greiðslum, þar sem fram hafi komið að mánaðarleg greiðsla á mánuði yrði 199.522 kr. á mánuði miðað við 100% fæðingarorlof.

Í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof (ffl.) sé kveðið á um að foreldri öðlist rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði eftir að hafa verið í samfelldu starfi á innlendum vinnumarkaði í sex mánuði fyrir fæðingardag barns, eða fyrir þann tíma þegar barn komi inn á heimili við frumættleiðingu eða töku í varanlegt fóstur.

Í 2. mgr. 21. gr. ffl. komi síðan fram að þegar foreldri hafi starfað á innlendum vinnumarkaði, að minnsta kosti síðasta mánuðinn á ávinnslutímabili samkvæmt 1. mgr., skuli Vinnumálastofnun, að því marki sem nauðsynlegt sé, taka tillit til starfstímabila þess sem starfsmanns eða sjálfstætt starfandi einstaklings í öðru aðildarríki að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, Norðurlandasamningnum um almannatryggingar, stofnanasamning Fríverslunarsamtaka Evrópu eða samningi milli ríkisstjórnar Íslands annars vegar og ríkisstjórnar Danmerkur og heimastjórnar Færeyjar hins vegar á ávinnslutímabilinu, enda hafi störf foreldris veitt foreldrinu rétt samkvæmt lögum þess ríkis um fæðingarorlof. Það sama gildi hafi foreldri starfað skemur en síðasta mánuðinn á innlendum vinnumarkaði. Skilyrði sé að foreldri hafi hafið störf á innlendum vinnumarkaði innan tíu virkra daga frá því að það hafi hætt störfum á vinnumarkaði í öðru ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins, í öðru Norðurlandaríki, í öðru EFTA-ríki eða í Færeyjum. Foreldri skuli láta tilskilin vottorð um áunnin starfstímabil og tryggingatímabil í öðru ríki í samræmi við ákvæði samningana fylgja með umsókn um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði samkvæmt 20. gr. ffl.

Óumdeilt sé að kærandi uppfylli skilyrði um að hafa starfað á innlendum vinnumarkaði fyrir fæðingardag barns og hafa starfað í aðildarríki innan Evrópska efnahagssvæðisins fram að störfum á innlendum vinnumarkaði samkvæmt 1. og 2. mgr. 21. gr. ffl. og eigi þar með tilkall til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði.

Ágreiningur málsins lúti hins vegar að því hvort Fæðingarorlofssjóði beri að líta til tekna sem kærandi hafi aflað í störfum sínum í B við útreikning á meðaltali heildarlauna hans samkvæmt ffl.

Í 1. mgr. 23. gr. ffl. komi fram að mánaðarleg greiðsla úr Fæðingarorlofssjóði til starfsmanns, sbr. 4. tölul. 4. gr. í fæðingarorlofi skuli nema 80% af meðaltali heildarlauna samkvæmt 4. og 5. mgr. og skuli miða við tólf mánaða samfellt tímabil sem ljúki sex almanaksmánuðum fyrir fæðingarmánuð barns eða þann almanaksmánuð sem barn komi inn á heimili við frumættleiðingu eða töku í varanlegt fóstur. Einungis skuli miða við meðaltal heildarlauna fyrir þá almanaksmánuði á viðmiðunartímabili sem foreldri hafi verið á innlendum vinnumarkaði, sbr. einnig 2. mgr. 22. gr. ffl., án tillits til þess hvort laun samkvæmt því ákvæði eða reiknað endurgjald samkvæmt 2. mgr. hafi komið til. Aldrei skuli þó miða við færri almanaksmánuði en fjóra við útreikning á meðaltali heildarlauna.

Í 4. mgr. 23. gr. ffl. komi fram að til launa á innlendum vinnumarkaði samkvæmt 1. til 3. mgr. teljist hvers konar laun og aðrar þóknanir samkvæmt lögum um tryggingagjald. Jafnframt skuli telja til launa þau tilvik sem teljist til þátttöku á innlendum vinnumarkaði samkvæmt a.-[f]. lið[um] 2. mgr. 22. gr. Auk þess skuli teljast til launa greiðslur samkvæmt a- og b-lið 5. gr. laga nr. 88/2003 um Ábyrgðarsjóð launa.

Þá komi fram í 5. mgr. 23. gr. ffl. að útreikningur á greiðslum til foreldris í fæðingarorlofi skuli byggjast á upplýsingum sem Vinnumálastofnun afli um tekjur foreldra úr skattframtölum, staðgreiðsluskrá og tryggingagjaldskrá skattyfirvalda. Vinnumálastofnun skuli leita staðfestingar hjá skattyfirvöldum á því að upplýsingar úr staðgreiðsluskrá og tryggingagjaldskrá hafi verið í samræmi við álagningu skattyfirvalda vegna viðmiðunartímabila samkvæmt 1. til 3. mgr.

Í athugasemdum við 23. gr. í frumvarpi því sem hafi orðið að ffl. segi að lagt sé til að 13. og 15. gr. þágildandi laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof verði skipt upp í fleiri ákvæði til að gera efnisatriði aðgengilegri. Í 23. gr. verði þannig kveðið á um viðmiðunartímabil og útreikning á greiðslum úr Fæðingarorlofssjóði. Breytingarnar eigi ekki að leiða til breytinga á framkvæmd laganna. Í athugasemdum við 1. mgr. 23. gr. ffl. segi að þá skuli ekki tekið tillit til tekna sem foreldri hafi unnið til utan innlends vinnumarkaðar heldur einvörðungu á innlendum vinnumarkaði. Í þeim tilvikum þegar foreldri eigi rétt til fæðingarorlofs samkvæmt 1. mgr. 21. gr. ffl. en hafi ekki starfað á innlendum vinnumarkaði á viðmiðunartímabilinu skuli það öðlast rétt til lágmarksgreiðslna, í samræmi við 2. og 3. mgr. 24. gr. ffl. Loks komi fram í athugasemdum við 4. mgr. 23. gr. að þá sé áfram lögð áhersla á að ekki skuli taka tillit til tekna sem foreldri hafi unnið til utan innlends vinnumarkaðar.

Fæðingardagur barns kæranda hafi verið 21. maí 2022 og því skuli, samkvæmt framangreindum lagaákvæðum, mánaðarleg greiðsla Fæðingarorlofssjóðs til kæranda reiknast sem 80% af meðaltali heildarlauna hans þá mánuði sem kærandi hafi verið á innlendum vinnumarkaði tímabilið nóvember 2020 til október 2021.

Samkvæmt upplýsingum frá ríkisskattstjóra hafi kæranda talið tekjur sínar fram í samræmi við það sem fram komi í staðgreiðsluskrá ríkisskattstjóra um tekjur hans á framangreindu viðmiðunartímabili og telji Fæðingarorlofssjóður að þar með liggi fyrir staðfesting á að upplýsingar úr staðgreiðsluskrá hafi verið í samræmi við álagningu skattyfirvalda. Á tímabilinu hafi engar tekjur verið skráðar á kæranda, né greitt tryggingargjald.

Ágreiningslaust sé að á framangreindu tímabili hafi kærandi starfað einungis í B. Tekjur þær sem kærandi hafi aflað á þeim tíma teljist hins vegar ekki til þeirra launa og annarra þóknana samkvæmt lögum nr. 113/1990 um tryggingagjald sem skylt sé að taka mið af við útreikning á meðaltali heildarlauna samkvæmt lögum um fæðingar- og foreldraorlof, né annarra þeirra tilvika sem þar séu tilgreind.

Þegar foreldri eigi rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði samkvæmt 1. mgr. 21. gr. ffl. en hafi ekki starfað á innlendum vinnumarkaði á viðmiðunartímabili samkvæmt 1. til 3. mgr. 23. gr. ffl., líkt og til hátti í málinu, skuli foreldrið öðlast rétt til lágmarksgreiðslna samkvæmt 3. mgr. í samræmi við starfshlutfall þess, sbr. 2. mgr. 24. gr. ffl.

Í athugasemdum við 2. mgr. 24. gr. í frumvarpi því sem hafi orðið að ffl. komi fram að þegar foreldri eigi rétt á greiðslum samkvæmt 21. gr. laganna en hafi ekki starfað á innlendum vinnumarkaði á viðmiðunartímabili samkvæmt 1. til 3. mgr. 23. gr. sömu laga skuli það öðlast rétt til lágmarksgreiðslna samkvæmt 3. mgr. í samræmi við starfshlutfall þess. Þetta eigi til dæmis við um foreldra sem hafi starfað erlendis á viðmiðunartímabili 1. til 3. mgr. 23. gr. ffl., en hafi síðan hafið störf á innlendum vinnumarkaði fyrir fæðingardag barns og öðlast rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði samkvæmt 1. mgr. 21. gr., sbr. einnig 2. mgr. sömu greinar.

Þá leiði af 3. mgr. 24. gr. ffl., sbr. reglugerð nr. 1510/2022, að greiðsla í fæðingarorlofi til foreldris í 25 til 49% starfi í hverjum mánuði skuli þó aldrei vera lægri en sem nemi 143.963 kr. á mánuði og greiðsla til foreldris í 50 til 100% starfi í hverjum mánuði skuli aldrei vera lægri en sem nemi 199.522 kr. á mánuði vegna barna sem fæðist, séu ættleidd eða tekin í varanlegt fóstur frá og með 1. janúar, til og með 31. desember 2022. Eins og áður segi hafi kærandi verið afgreiddur með 199.522 kr. á mánuði miðað við 100% fæðingarorlof, sbr. greiðsluáætlun til hans, dags. 11. apríl 2023.

Ákvæði ffl. um að einungis skuli miða meðaltal heildarlauna við tímabil sem foreldri hafi verið á innlendum vinnumarkaði sé afdráttarlaus og komi það bæði fram í lögunum sjálfum og í lögskýringargögnum með þeim, eins og að framan hafi verið rakið. Við þessar aðstæður beri Fæðingarorlofssjóði og úrskurðarnefnd velferðarmála að virða reglur almenna löggjafans um rétt foreldra til greiðslna úr sjóðnum, enda hafi þær verið settar með stjórnskipulega gildum hætti, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur frá 10. mars 2022, í máli E-582/2021, þar sem fjallað hafi verið um sama úrlausnarefni og eigi við í þessu máli en í tíð eldri laga nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof. Þá megi einnig nefna niðurstöðu úrskurðarnefndar í máli nr. 112/2023, þar sem útreikningur Fæðingarorlofssjóðs hafi verið staðfestur.

Rétt þyki að taka fram að Hæstiréttur Íslands hafi samþykkt leyfi til áfrýjunar héraðsdóms frá 10. mars 2023 í máli nr. E-582/2021, beint til Hæstaréttar, sbr. mál nr. 24/2023, en málið hafi ekki enn verið sett á dagskrá dómstólsins. Vegna athugasemdar kæranda um frestun málsmeðferðar kærunnar meðan beðið sé niðurstöðu Hæstaréttar, þyki ekki ástæða til frestunar málsmeðferðar að mati Fæðingarorlofssjóðs. Gefi niðurstaða Hæstaréttar Íslands tilefni til endurupptöku máls kæranda geti hann óskað eftir því í samræmi við 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með vísan til framangreinds telji Fæðingarorlofssjóður að greiðsluáætlun til kæranda, dags. 11. apríl 2023, beri með sér réttan útreikning á greiðslum til kæranda.

IV. Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Vinnumálastofnunar-Fæðingarorlofssjóðs sem tilkynnt var með bréfi, dags. 11. apríl 2023, um að mánaðarleg greiðsla til kæranda yrði 199.522 kr. á mánuði miðað við 100% fæðingarorlof. Óumdeilt er í málinu að kærandi hefur áunnið sér rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði á grundvelli 21. gr. laga nr. 144/2020 um fæðingar- og foreldraorlof (ffl.). Ágreiningur málsins lýtur að því hvort líta eigi til tekna sem kærandi aflaði í B við útreikning á greiðslum til hans úr sjóðnum.

Kærandi bendir að nú sé rekið mál fyrir Hæstarétti Íslands, mál nr. 24/2023, sem sé fordæmisgefandi fyrir það álitaefni sem kæra hans lúti að. Því vilji hann fresta málsmeðferð vegna kærunnar þar til endanleg niðurstaða fáist í fyrrgreindu máli fyrir dómstólnum.

Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga um úrskurðarnefnd velferðarmála skal nefndin kveða upp úrskurð svo fljótt sem kostur er og að jafnaði innan þriggja mánaða. Ekki er gert ráð fyrir að nefndin geti frestað málsmeðferð sé ágreiningsefni til meðferðar dómstóla. Gefi niðurstaða Hæstaréttar Íslands tilefni til endurupptöku máls bendir úrskurðarnefndin á að kærandi getur óskað eftir því í samræmi við 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 1. gr. ffl. er kveðið á um gildissvið laganna, en þar segir að lögin taki til réttinda foreldra á innlendum vinnumarkaði til fæðingar- og foreldraorlofs. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps til laganna kemur fram að lögunum sé ætlað að taka til réttinda foreldra á innlendum vinnumarkaði til fæðingar- og foreldraorlofs. Skilyrðið um þátttöku á innlendum vinnumarkaði kom fyrst inn með fæðingarorlofslögum nr. 57/1987 og er óbreytt í gildandi lögum. Í 2. gr. laga nr. 57/1987 kom fram að: „[f]oreldrar, sem gegna launuðum störfum og eiga lögheimili á Íslandi, eiga rétt á fæðingarorlofi í allt að sex mánuði…“ Ákveðið var að falla frá búsetuskilyrðum þegar eldri lög nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof tóku gildi og í staðinn gert nægjanlegt að foreldri starfi á íslenskum vinnumarkaði. Var það einkum gert með tilliti til aðildar Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.

Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. ffl. öðlast foreldri rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði eftir að hafa verið samfellt í sex mánuði á innlendum vinnumarkaði fyrir fæðingardag barns. Líkt og fyrr greinir liggur fyrir í málinu að kærandi uppfyllir skilyrði 2. mgr. 21. gr. ffl. Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. ffl. felur þátttaka á innlendum vinnumarkaði meðal annars í sér að starfa sem starfsmaður, þ.e. að vinna launuð störf í annarra þjónustu í að minnsta kosti 25% starfshlutfalli í hverjum mánuði.

Í 1. mgr. 23. gr. ffl. segir að mánaðarleg greiðsla Fæðingarorlofssjóðs til starfsmanns í fæðingarorlofi skuli nema 80% af meðaltali heildarlauna. Miða skuli við tólf mánaða samfellt tímabil sem ljúki sex mánuðum fyrir fæðingarmánuð barns eða þann dag sem barn komi inn á heimili við frumættleiðingu eða töku í varanlegt fóstur. Auk þess segir að einungis skuli miða við meðaltal heildarlauna fyrir þá mánuði á viðmiðunartímabili sem foreldri hafi verið á innlendum vinnumarkaði, sbr. einnig 2. mgr. 22. gr., án tillits til þess hvort laun samkvæmt því ákvæði eða reiknað endurgjald samkvæmt 2. mgr. hafi komið til.

Barn kæranda fæddist þann 21. maí 2022. Samkvæmt framangreindum lagaákvæðum skal því mánaðarleg greiðsla Fæðingarorlofssjóðs til kæranda reiknast sem 80% af meðaltali heildarlauna hans þá mánuði sem kærandi var á innlendum vinnumarkaði tímabilið nóvember 2020 til október 2021. Óumdeilt er að á því tímabili starfaði kærandi í Bóð.

Í 2. mgr. 24. gr. ffl. segir að þegar foreldri á rétt til greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði samkvæmt 1. mgr. 21. gr. en hefur ekki starfað á innlendum vinnumarkaði á viðmiðunartímabili samkvæmt 1.–3. mgr. 23. gr. skal foreldrið öðlast rétt til lágmarksgreiðslna samkvæmt 3. mgr. í samræmi við starfshlutfall þess.

Þar sem kærandi var ekki á innlendum vinnumarkaði á viðmiðunartímabilinu verður að líta til framangreindrar 2. mgr. 24. gr. ffl. og fallast á að kærandi hafi eingöngu öðlast rétt til lágmarksgreiðslna, líkt og gert er í hinni kærðu ákvörðun. Hvorki í lögum um fæðingar- og foreldraorlof né reglugerð nr. 1510/2022 er að finna heimild til að taka mið af tekjum kæranda á erlendum vinnumarkaði eins og kærandi óskar eftir. Þá benda lögskýringargögn, svo sem rakið er að framan af hálfu Fæðingarorlofssjóðs, eindregið til að eingöngu skuli miða við tekjur sem aflað er á innlendum vinnumarkaði á áðurnefndu viðmiðunartímabili.

Að mati úrskurðarnefndar er því ljóst að útreikningur Fæðingarorlofssjóðs í greiðsluáætlun, dags. 11. apríl 2023, er í samræmi við ákvæði laga nr. 144/2020. Hin kærða ákvörðun er því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Fæðingarorlofssjóðs, dags. 11. apríl 2023, um mánaðarlegar greiðslur til A, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson