A 332/2010. Úrskurður frá 25. mars 2010
ÚRSKURÐUR
Hinn 25. mars 2010 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-332/2010.
Kæruefni og málsatvik
Með tölvubréfi, dags. 3. febrúar 2010, kærði [...] synjun utanríkisráðuneytisins frá 15. janúar, synjun forsætisráðuneytisins frá 20. janúar og synjun fjármálaráðuneytisins frá sama degi á afhendingu afrita eða uppskrifta af símtölum utanríkis-, forsætis- og fjármálaráðherra við erlenda starfsbræður sína.
Beiðni kæranda, sem barst utanríkisráðuneytinu 8. janúar, var afmörkuð með eftirfarandi hætti:
„Með vísan til 1. og 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, 3. gr. laganna, anda þeirra og almennrar upplýsingaskyldu stjórnvalda, óska ég hér með eftir afriti eða uppskrift af eftirfarandi samtölum íslenskra ráðamanna við erlenda starfsbræður sína síðustu sólarhringa. Þau eru tilgreind í tilkynningu ráðuneytisins frá 7. janúar 2010:
- Símtal Jóhönnu Sigurðardóttur, forsætisráðherra við Gordon Brown, forsætisráðherra Bretlands
- Símtal Jóhönnu Sigurðardóttur, forsætisráðherra við Jan-Peter Balkenende, forsætisráðherra Hollands
- Símtal Steingríms J. Sigfússonar, fjármálaráðherra við Wouter Bos, fjármálaráðherra Hollands
- Símtal Steingríms J. Sigfússonar, fjármálaráðherra við Alister Darling, fjármálaráðherra Bretlands
- Símtal Össurar Skarphéðinssonar, utanríkisráðherra við David Milliband, utanríkisráðherra Bretlands“
Upphafleg beiðni kæranda barst utanríkisráðuneytinu sem synjaði afhendingu fyrir sitt leyti, þ.e. vegna liðs fimm í beiðninni, með vísan til 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og með þeim rökum að ráðuneytið birti ekki venju samkvæmt einhliða frásagnir af samskiptum við erlenda aðila vegna mikilvægra almannahagsmuna og þess trausts sem ríkja á í samskiptum Íslands við önnur ríki. Utanríkisráðuneytið tilkynnti kæranda með tölvubréfi frá 19. janúar að kæran hefði verið send forsætisráðuneytinu vegna liða eitt og tvö í beiðni kæranda og fjármálaráðuneytinu vegna liða þrjú og fjögur.
Með bréfum frá 20. janúar synjuðu forsætis- og fjármálaráðuneytið beiðni kæranda með vísan til 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga og þeirra sjónarmiða sem fram komu í svari utanríkisráðuneytisins til kæranda.
Málsmeðferð
Eins og fram hefur komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með tölvubréfi, dags. 3. febrúar. Í kærunni kemur m.a. fram:
„Þótt Icesave-málið sé gríðarlega flókið, tæknilegt og umfangsmikið, er jafnframt ljóst að það er mjög pólitískt. Því er líklegt að kjósendur leiti svara við eftirfarandi spurningum í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar:
1. Hversu líklegt er að ná megi nýjum og betri samningum, verði lögin felld?
2. Má búast við því að Bretar eða Hollendingar beiti Íslendinga einhvers konar refsiaðgerðum, verði lögin felld?
3. Munu stjórnvöld landanna á einhvern hátt leggja stein í götu Íslands á alþjóðavettvangi, verði lögin felld?
4. Hafa ráðamenn ytra haft í hótunum við hérlenda ráðamenn, beint eða óbeint?
5. Hafa ráðherrar hér komið fram af fullri einurð í samskiptum sínum við breska og hollenska ráðamenn og haldið rækilega á lofti sjónarmiðum Íslendinga?
Svörin við fyrstu fjórum spurningunum varða með beinum hætti líklegar afleiðingar niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Svarið við fimmtu spurningunni snertir trúverðugleika ráðamanna hér og kjósendur geta þá metið annað það sem frá þeim kemur í því ljósi.
Stjórnvöld hér hafa svarað hluta þessara spurninga með sínum hætti. Hins vegar er líka ljóst að almenningur hefur ekki aðgengi að öllum gögnum málsins og verður því að treysta á túlkun ráðamanna. Afrit eða uppskrift af samtölum ráðherranna geta varpað skýrara ljósi á málið og hjálpað kjósendum að svara framangreindum spurningum. Verði aðeins birtur hluti samtalanna eða útdráttur úr þeim, glatast sá möguleiki kjósenda að lesa í anda þeirra eða á milli línanna.
Ráðamenn hafa ítrekað lýst því yfir að ekkert nýtt eða merkilegt hafi komið fram í þessum samtölum. Samt sem áður telja stjórnvöld ótækt að birta þau með vísan til mikilvægra almannahagsmuna, sbr. 2. tölulið 6. gr. upplýsingalaga. Vandséð er hvernig það getur staðist miðað við fyrrgreindar yfirlýsingar. Vísað er til þess að ekki sé hefð fyrir því að upplýsa um samtöl íslenskra og erlendra ráðamanna. Miðað við lögin eiga slík rök þó ekki sjálfkrafa við, enda væri þá eðlilegra að þau féllu undir 4. gr. laganna. Stjórnvöld hljóta að þurfa meta í hverju einstöku tilfelli hvort rök um mikilvæga almannahagsmuni séu fyrir því að leynd hvíli yfir slíkum samskiptum.“
Kæran var send utanríkis-, forsætis- og fjármálaráðuneytinu með bréfum úrskurðarnefndar, dags. 8. febrúar sl., og ráðuneytunum veittur frestur til að gera athugasamdir við kæruna til miðvikudagsins 17. febrúar.
Með bréfi, dags. 16. febrúar sl., bárust athugasemdir forsætisráðuneytisins, ásamt eftirfarandi gögnum:
- Meginatriði símtals Jóhönnu Sigurðardóttur, forsætisráðherra, við Jan Peter Balkenende, forsætisráðherra Hollands, miðvikudaginn 6. janúar 2010.
- Meginatriði símtals Jóhönnu Sigurðardóttur, forsætisráðherra, við Gordon Brown, forsætisráðherra Bretlands, miðvikudaginn 6. janúar 2010.
Eftirfarandi kom m.a. fram í athugasemdum forsætisráðuneytisins:
„Eins og fram kemur í svari forsætisráðuneytisins til kæranda, dags. 20. janúar sl., en það er mat ráðuneytisins að augljósir og mikilvægir almannahagsmunir séu fólgnir í því að forsætisráðherra geti átt trúnaðarsamtöl við ráðamann annarra þjóða. Gildir það almennt og sérstaklega, eðli máls samkvæmt, þegar viðræður lúta að sérstökum og viðkvæmum hagsmunamálum þjóðarinnar svo sem á við í þessu tilviki. Er það ljóst að það myndi grafa mjög undan trausti í samskiptum Íslands við önnur ríki ef þau gætu ekki treyst því að unnt væri að gæta trúnaðar um efni samtala sem þau eiga við ráðherra hér á landi. Undanþáguákvæði 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er beinlínis sett til verndar þessum hagsmunum en í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna segir m.a. að með ákvæðinu sé „verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki“. Er það í raun frumskilyrði þess að unnt sé að birta afrit eða uppskriftir af slíkum samtölum án þess að raska umræddum hagsmunum að það sé gert með samþykki beggja aðila eða að slíkt efni sé unnið sameiginlega af aðilum í formi fundargerða eða fréttatilkynninga. Að öðrum kosti verður að mati forsætisráðuneytisins að líta svo á að um sé að ræða vinnuskjöl sem viðkomandi stjórnvald tekur saman til eigin afnota en slík gögn eru alfarið undanþegin upplýsingarétti almennings, skv. 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Forsætisráðuneytið sendir úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi þessu tvö slík vinnuskjöl sem innihalda frásagnir sem unnar voru eftir minni af afloknum þeim símtölum sem óskað er upplýsinga um en símtölin voru ekki hljóðrituð. Forsætisætisráðuneytið leggur ríka áherslu á að hér er um að ræða vinnuskjöl unnin fyrir forsætisráðherra sem ekki hafa verið send hlutaðeigandi erlendum ráðherra til yfirlestrar.“
Með bréfi, dags. 17. febrúar sl., bárust athugasemdir fjármálaráðuneytisins, ásamt eftirfarandi gagni:
- Símasamtal fjármálaráðherra Bretlands og Íslands, Alistair Darling og Steingríms J. Sigfússonar, 6. janúar 2010 kl. 15:00 í fjármálaráðuneytinu.
Eftirfarandi kom m.a. fram í athugasemdum fjármálaráðuneytisins:
„Til svars við kærunni ber þess fyrst að geta að forsenda þess að unnt sé að afhenda umbeðin gögn er að upptökurnar séu til. Í ljós hefur komið að einungis er til afrit af umbeðnu símtali fjármálaráðherra við starfsbróður sinn í Bretlandi, Alistair Darling, frá 6. janúar 2010, sbr. lið 4 í upphaflegri kæru. Upptaka og þá afrit af samtali ráðherrans við starfsbróður sinn í Hollandi, Wouter Bos, sbr. lið 3 í upphaflegri kæru, er hins vegar ekki til. Nefndinni er því einungis afhent útskrift af fyrrnefndu samtali í trúnaði.
Með tölvubréfi frá 20. janúar 2010 var beiðni [...] hafnað af hálfu fjármálaráðuneytis með vísan til þess að augljósir og mikilvægir almannahagsmunir væri fólgnir í því að ráðherrarnir gætu átt trúnaðarsamtöl við ráðamenn annarra þjóða. Var þar m.a. vísað til svars utanríkisráðuneytisins við sömu beiðni, en þar kemur fram að ráðuneytið hafi venju samkvæmt ekki birt opinberlega einhliða frásagnir af samskiptum við erlenda aðila. Utanríkisráðuneytið telji mikilvæga almannahagsmuni vera í húfi að því leyti, enda yrði ella grafið mjög undan trausti í samskiptum Íslands við önnur ríki. Öðru máli kunni hins vegar að gegna um opinbera upplýsingagjöf um efni funda eða samtala þegar slíkar frásagnir eru unnar í sameiningu af hlutaðeigandi aðilum í formi fundargerða eða fréttatilkynninga. Slíkt hafi hins vegar ekki verið gert í sambærilegum tilvikum og hér um ræðir.
Í svari fjármálaráðuneytis til [...] var vísað til þeirra sjónarmiða sem fram koma í framangreindu svari utanríkisráðuneytisins. Jafnramt var vísað til ákvæða upplýsingalaga, sbr. einkum ákvæði 2. tölul. 6. gr. laganna, sem kveður á um að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafa þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Með þeim rökum var beiðninni hafnað.
Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a. að þeir hagsmunir sem verið sé að vernda með ákvæðinu séu að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í samskiptum við önnur ríki. Þá er minnt á að með 2. máls. 2. mgr. 2. gr. sé tryggt að skuldbindingar um þagnaskyldu, sem íslenska ríkið hefur gengist undir að þjóðarrétti, haldi gildi sínu. Nánar um túlkun nefndarinnar á ákvæði 2. tölul. 6. gr. laganna er m.a. að finna í úrskurðum hennar í málum A-138/2001 frá 7. desember 2001 og A-246/2007 frá 6. mars 2007.
Auk þess sem að framan greinir telur ráðuneytið að líta beri á afrit samtala eins og hér um ræðir sem vinnuskjöl sem rituð hafa verið til eigin afnota og þau því undanþegin upplýsingarétti almennings, sbr. 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.“
Með bréfi, dags. 18. febrúar sl., bárust athugasemdir utanríkisráðuneytisins. Eftirfarandi kom m.a. fram í athugasemdum utanríkisráðuneytisins:
„Hvað varðar þá ósk úrskurðarnefndar um að nefndinni verði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að skal upplýst að símtalið var um gsm-síma ráðherra. Það var því ekki tekið upp, afritað með öðrum hætti, skrifað upp eða minnispunktar gerðir varðandi efni símtalsins,“ Þá var vísað til þeirra raka sem fram komu í synjun utanríkisráðuneytisins við upphaflegri beiðni kæranda frá 15. janúar.“
Kæranda var með bréfi dags, 24. febrúar, veittur frestur til 3. mars til að koma að frekari athugasemdum í málinu í ljósi svara ráðuneytanna þriggja. Frekari athugasemdir bárust ekki frá kæranda.
Niðurstöður
1.
Þau gögn sem afhent hafa verið úrskurðarnefnd um upplýsingamál og hún kynnt sér eru eftirfarandi:
Forsætisráðuneyti afhenti:
- Meginatriði símtals Jóhönnu Sigurðardóttur, forsætisráðherra, við Jan Peter Balkenende, forsætisráðherra Hollands, miðvikudaginn 6. janúar 2010.
- Meginatriði símtals Jóhönnu Sigurðardóttur, forsætisráðherra, við Gordon Brown, forsætisráðherra Bretlands, miðvikudaginn 6. janúar 2010.
Fjármálaráðuneyti afhenti:
- Símtal fjármálaráðherra Bretlands og Íslands, Alistair Darling og Steingríms J. Sigfússonar, 6. janúar 2010 kl. 15:00 í fjármálaráðuneytinu.
Fjármálaráðuneytið hefur upplýst að upptaka og þá afrit af samtali fjármálaráðherra, Steingríms J. Sigfússonar, við starfsbróður hans í Hollandi, Wouter Bos, sé ekki til.
Utanríkisráðuneytið hefur ekki afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál gögn þar sem símtal utanríkisráðherra við utanríkisráðherra Bretlands var um farsíma utanríkisráðherra. Utanríkisráðuneytið vísaði til þess, eins og rakið hefur verið, að símtalið hafi ekki verið tekið upp, afritað með öðrum hætti, skrifað upp eða minnispunktar gerðir.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr. Í öðrum málslið sömu málsgreinar kemur ennfremur fram að stjórnvöldum er ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Nefndin getur því aðeins lagt úrskurð á mál að þau gögn, eða að minnsta kosti þær upplýsingar sem óskað er eftir aðgangi að, séu í vörslum stjórnvalda, sbr. tilvitnaða 1. mgr. 3. gr., sbr. einnig 10. gr. laganna. Þar sem utanríkisráðuneytið hefur ekki í vörslum sínum þau gögn sem kærandi biður um, þ.e. afrit, uppskrift eða minnispunkta símtals Össurar Skarphéðinssonar, utanríkisráðherra við David Milliband, utanríkisráðherra Bretlands, og fjármálaráðuneytið hefur hvorki upptöku né afskrift af samtali fjármálaráðherra, Steingríms J. Sigfússonar við Wouter Bos, fjármálaráðherra Hollands, verður ekki hjá því komist að vísa málinu frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál að þessu leyti.
2.
Um aðgang kæranda að þeim gögnum sem forsætisráðuneytið og fjármálaráðuneytið hafa afhent úrskurðarnefndinni fer eftir II. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996. Þar er kveðið á um almennan aðgang að upplýsingum. Ráðuneytin hafa byggt synjanir sínar á afhendingu á 2. tölul. 6. gr. laganna sem heimilar takmarkanir á upplýsingarétti almennings vegna mikilvægra almannahagsmuna þegar upplýsingarnar varða samskipti við önnur ríki.
Eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum eru þeir hagsmunir sem tilvitnuðu ákvæði 2. tölul. 6. gr. er ætlað að vernda tvíþættir. Annars vegar að vernda stöðu íslenskra stjórnvalda við gerð samninga eða sambærilegra ráðstafana gagnvart erlendum aðilum. Hins vegar er tilgangur ákvæðisins sá að tryggja gagnkvæmt traust í samskiptum við ríki, fyrirsvarsmenn þeirra og fjölþjóðastofnanir, sem og traust í samskiptum innan fjölþjóðastofnana sem Ísland kann að eiga aðild að. Þegar litið er til efnis þeirra gagna sem hér um ræðir og þeirra röksemda sem forsætisráðuneytið og fjármálaráðuneytið hafa byggt á í máli þessu er ljóst að hér kemur til skoðunar síðara atriðið skv. framangreindu. Með öðrum orðum reynir hér á það atriði hvort hætt sé við að haggað sé þeim mikilvægu hagsmunum íslenskra stjórnvalda að traust ríki í samskiptum við erlend ríki og fyrirsvarsmenn þeirra, verði umrædd gögn gerð aðgengileg almenningi.
Úrskurðarnefndin telur að almennt verði að gefa umræddu sjónarmiði allmikið vægi við túlkun á undanþágureglu 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Á hinn bóginn verður hér einnig að líta til þeirrar meginreglu II. kafla laganna, sbr. 3. gr., að almenningur eigi rétt á aðgangi að fyrirliggjandi gögnum mála sem falli undir gildissvið laganna, enda eigi takmarkanir 4. – 6. gr. laganna ekki við. Þá byggist ákvæði 6. gr. á því að þær undantekningar sem þar eru tilgreindar eigi einvörðungu við í þeim tilvikum að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að þeim sé beitt.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þau gögn sem beiðni kæranda beinist að. Með vísan til efnis þeirra, og þeirra sjónarmiða sem forsætisráðuneytið og fjármálaráðuneytið hafa byggt á í máli þessu, telur úrskurðarnefndin að þeim hafi verið heimilt að synja þeirri beiðni kæranda sem hér er til úrskurðar á grundvelli 2. tl. 6. gr. laga nr. 50/1996. Af þeim ástæðum kemur ekki sérstaklega til skoðunar hvort þeim var heimilt að synja um aðgang á grundvelli 3. tl. 4. gr. sömu laga.
Úrskurðarorð
Kæru [...] á hendur utanríkisráðuneytinu er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Sama máli gegnir um kæruna að því er varðar gögn um samtal fjármálaráðherra Íslands og Hollands.
Forsætisráðuneytinu ber ekki að afhenda [...] skjölin; meginatriði símtals Jóhönnu Sigurðardóttur, forsætisráðherra, við Jan Peter Balkenende, forsætisráðherra Hollands, miðvikudaginn 6. janúar 2010 og meginatriði símtals Jóhönnu Sigurðardóttur, forsætisráðherra, við Gordon Brown, forsætisráðherra Bretlands, miðvikudaginn 6. janúar 2010.
Fjármálaráðuneytinu ber ekki að afhenda [...] skjal sem hefur að geyma símasamtal fjármálaráðherra Bretlands og Íslands, Alistair Darling og Steingríms J. Sigfússonar, 6. janúar 2010 kl. 15:00 í fjármálaráðuneytinu.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson