Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 213/2020

Miðvikudaginn 20. janúar 2021

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Anna Rut Kristjánsdóttir lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 28. apríl 2020, kærði A til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 28. janúar 2020 um útreikning á sérstakri uppbót til framfærslu.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 26. ágúst 2019, var kæranda tilkynnt um nýja greiðsluáætlun vegna breytingar á lögum er varðar útreikning á sérstakri uppbót til framfærslu. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 17. október 2019, var kæranda tilkynnt um fyrirhugaða endurskoðun á búsetuhlutfalli kæranda og var kærandi beðinn um að leggja fram umsókn um lífeyri frá öðru EES-landi. Með fyrirspurn á „mínum síðum“ Tryggingastofnunar, dags. 29. nóvember 2019, óskaði kærandi eftir skýringum á útreikningi sérstakrar uppbótar til framfærslu. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 11. desember 2019, voru umbeðnar skýringar veittar. Kærandi gerði athugasemdir við útreikningana með nokkrum tölvupóstum í desember 2019 og á fundi 15. janúar 2020. Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 28. janúar 2020, var kærandi upplýstur um að framlögð gögn breyttu ekki fyrri ákvörðun.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 28. apríl 2020. Með bréfi, dags. 15. maí 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 28. maí 2020, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún kynnt kæranda með bréfi, dags. 29. maí 2020. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 20. nóvember 2020, var óskað eftir afstöðu Tryggingastofnunar ríkisins til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur frá 19. júní 2020 í máli nr. E-2516/2016. Viðbótargreinargerð barst frá Tryggingastofnun 14. desember 2020, og með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 15. desember 2020, var hún send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda samdægurs og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi, dags. 16. desember 2020. Viðbótargreinargerð barst frá Tryggingastofnun 22. desember 2020, og með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. desember 2020, var hún send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda samdægurs og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi, dags. 29. desember 2020. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Ráða má af kæru að óskað sé eftir að ákvörðun Tryggingastofnunar frá 28. janúar 2020 um útreikning á sérstakri uppbót til framfærslu verði endurskoðuð.

Í kæru greinir kærandi frá því að með ákvörðun Tryggingastofnunar frá 28. janúar 2020 hafi sérstök uppbót verið búsetuskert. Kærandi telur að stofnunin geti ekki notað EES samninginn við útreikning á sérstakri uppbót vegna eftirfarandi ástæðna. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 taki ekki til bóta vegna félagslegrar aðstoðar en sérstök uppbót sé í 9. gr. laga um félagslega aðstoð sem reglugerðin taki ekki til. Í 70. gr. reglugerðarinnar komi fram að ákvæðið geti verið notað á sérstakar bætur sé það tekið fram í viðauka X en það eigi ekki við hér.

Sérstök uppbót sé stuðningur við örorkulífeyrisþega og endurhæfingarlífeyrisþega. Þegar kærandi hafi þegið endurhæfingarlífeyri, hafi hann fengið 85% sérstaka uppbót, sem sé rétt. Í dag sé kærandi hins vegar á örorkulífeyri en fái eingöngu greidda 18% sérstaka uppbót sem sé reiknuð út frá búsetuhlutfalli. Bæturnar séu mismunandi en sérstök uppbót greiðist með báðum bótaflokkunum og því spyrji kærandi hvers vegna búsetuhlutfallið sé ekki það sama.

Enn fremur telur kærandi að Tryggingastofnun geti ekki notað búsetuhlutfallsútreikninga EES-reglugerðarinnar. Því verði stofnunin að reikna með árunum frá örorku til 67 ára, sem í tilfelli kæranda, áskilji honum rétt til 85% af sérstakri uppbót til framfærslu.

Í athugasemdum kæranda, dags. 15. desember 2020, segir að Tryggingastofnun haldi sig við að greiða honum í samræmi við búsetuhlutfall kæranda á Íslandi samkvæmt 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Ef talin séu árin fram að ellilífeyrisaldri sé búseta kæranda á Íslandi 36 ár sem gefi honum um 85% búsetuhlutfall á Íslandi en Tryggingastofnun greiði honum samkvæmt 17,96% búsetuhlutfalli vegna þess að þeir séu ranglega að beita búsetuhlutfallsútreikningi EES-reglugerðarinnar til þess að skerða búsetuhlutfall hans. EES-samningurinn eigi ekki við um sérstaka uppbót til framfærslu heldur eingöngu íslensk löggjöf. Því sé búsetuhlutfall kæranda á Íslandi 85% en ekki 17,96% eins og Tryggingastofnun greiði kæranda samkvæmt.

Í athugasemdum kæranda, dags. 28. desember 2020, segir kærandi að hann hafi verið metinn til örorku frá X aldri til 67 ára aldurs sem samsvari 31 ári. Við það bætist þrjú ár vegna búsetu kæranda á Íslandi og því reiknist búsetuár kæranda á Íslandi 34 ár. Í fyrri athugasemdum hafi kærandi fyrir mistök reiknað 36 ára búsetu. Tryggingastofnun ríkisins beiti búsetuhlutfallsútreikningi EES-samningsins sem þeir geti ekki notað á sérstaka uppbót til framfærslu heldur geti þeir eingöngu beitt íslenskum lögum.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að kærð sé afgreiðsla stofnunarinnar á sérstakri uppbót til framfærslu örorkulífeyrisþega.

Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð komi eftirfarandi fram:

„Heimilt er að greiða örorkulífeyrisþega sem fær greitt skv. 18. gr. laga um almannatryggingar og endurhæfingarlífeyrisþega sem fær greitt skv. 7. gr. laga þessara sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án þess. Við mat á því hvort lífeyrisþegi sem fær greidda heimilisuppbót geti framfleytt sér án sérstakrar uppbótar skal miða við að heildartekjur séu undir 310.800 kr. á mánuði. Við mat á því hvort lífeyrisþegi sem ekki fær greidda heimilisuppbót geti framfleytt sér án sérstakrar uppbótar skal miða við að heildartekjur séu undir 247.183 kr. á mánuði.”

Í 4. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar komi eftirfarandi fram:

„Tryggðir samkvæmt lögunum. Sá sem búsettur er hér á landi, sbr. 5. tölul. 2. gr., telst tryggður að uppfylltum öðrum skilyrðum laga þessara nema annað leiði af milliríkjasamningum.”

Í reglugerð nr. 1200/2018 um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri komi fram nánari útfærsla á því hvernig sérstaka uppbótin skuli reiknuð út. Svohljóðandi sé 13. gr. reglugerðarinnar:

„Heimilt er að greiða þeim sem fær greiddan örorku- eða endurhæfingarlífeyri sérstaka uppbót vegna framfærslu ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án þess, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð.

Við mat á því hvort örorku- eða endurhæfingarlífeyrisþegi sem fær greidda heimilisuppbót geti framfleytt sér án sérstakrar uppbótar skal miða við að heildartekjur, sbr. 5. gr. reglugerðar þessarar, séu undir 310.800 kr. á mánuði. Við mat á því hvort örorku- eða endur­hæf­ingar­lífeyrisþegi sem ekki fær greidda heimilisuppbót geti framfleytt sér án sérstakrar uppbótar skal miða við að heildartekjur, sbr. 5. gr. reglugerðar þessarar, séu undir 247.183 kr. á mánuði.“

Svohljóðandi sé 14. gr. reglugerðarinnar sem fjalli um útreikning bóta:

„Fjárhæð sérstakrar uppbótar skal nema mismun fjárhæða skv. 2. mgr. 13. gr. reglugerðar þessarar og heildartekna eins og þær eru skilgreindar í 5. gr. reglugerðar þessarar. Reynist heildartekjur jafnháar eða hærri en fjárhæðir samkvæmt 2. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar greiðist ekki sérstök uppbót.

Til grundvallar útreikningi á fjárhæð sérstakrar uppbótar hvers mánaðar skal leggja 1/12 af áætluðum heildartekjum almanaksárs. Þegar heimild til greiðslu uppbótar nær aðeins til hluta úr ári skal þó miða útreikning hennar við þær tekjur sem áætlað er að aflað verði eftir að heimild til greiðslu myndaðist.

Fjárhæð sérstakrar uppbótar greiðist í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar.“

Málavextir séu þeir að kærandi hafi þann 13. ágúst 2019 sótt um sérstaka uppbót til framfærslu örorkulífeyrisþega. Sú umsókn hafi verið samþykkt af hálfu Tryggingastofnunar með bréfi, dags. 27. ágúst 2019. Í desember 2019 hafi kærandi sent tölvupóst til Tryggingastofnunar vegna sérstöku uppbótarinnar með ósk um nánari útskýringar á útreikningi hennar sem hafi verið svarað af hálfu stofnunarinnar með bréfi til kæranda, dags. 11. desember 2019. Í bréfi Tryggingastofnunar komi fram að heimilt sé að greiða örorkulífeyrisþega sem fái greitt samkvæmt 18. gr. laga um almannatryggingar sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu ef sýnt þyki að hann geti ekki framfleytt sér án hennar.

Í reglugerð um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri nr. 1200/2018 (sbr. breytingarreglugerð nr. 1123/2019) komi fram í 2. mgr. 13. gr. að við mat á því hvort örorku- eða endurhæfingarlífeyrisþegi sem fái greidda heimilisuppbót geti framfleytt sér án sérstakar uppbótar skuli miða við að heildartekjur séu undir 310.800 kr. á mánuði. Með heildartekjum sé átt við allar skattskyldar tekjur, þar á meðal erlendar tekjur, bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, bætur samkvæmt lögum um slysatryggingar og bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð.

Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar greiðist sérstaka uppbótin í samræmi við búsetu hér á landi.

Samkvæmt útreikningum Tryggingastofnunar á sérstakri uppbót kæranda, miðað við þær tekjuupplýsingar sem liggja fyrir og sem kæranda hafi verið sendar í bréfi, dags. 11. desember 2019, gildi eftirfarandi:

Samkvæmt útreikningum Tryggingastofnunarinnar reiknast 25.051 kr. til handa kæranda sem sérstök uppbót til framfærslu. Kærandi sé með takmarkaða búsetu hér á landi, eða einungis 7,11 ár, og reiknast búsetuhlutfall með örorku 17,97% og taki útreikningur sérstöku uppbótarinnar mið af því.

Með bréfi, dags. 26. ágúst 2019, hafi Tryggingastofnun tilkynnt kæranda um breytt réttindi og um reglubundið eftirlit með tekjuáætlun. Með bréfinu hafi verið vakin athygli á breytingu á lögum er varði útreikning á sérstakri uppbót til framfærslu. Eftir lagabreytinguna skuli við útreikning á sérstakri uppbót til framfærslu einungis telja til tekna 65% af tekjum lífeyrisþegans í stað 100% áður. Jafnframt að aldurstengd örorkuuppbót hafi 50% vægi í stað 100% áður, breytingin væri afturvirk og gildi frá og með 1. janúar 2019. 

Athygli sé vakin á því að hjá Tryggingastofnun standi nú yfir vinnsla og endurskoðun á málum þeirra einstaklinga sem fengið hafa hlutfallslega reiknuð framtíðartímabil vegna búsetu í öðru EES- landi. Þar sem kærandi hafi haft búsetu í öðru EES-landi fyrir töku örorkulífeyris þurfi að kanna rétt hans í fyrra búsetulandi áður en hægt sé að endurskoða mál hans með tilliti til framtíðartímabila hér á landi, sbr. bréf Tryggingastofnunar til kæranda, dags. 17. október 2019. Um sé að ræða endurskoðun er nái yfir þann tíma sem kærandi hafi þegið örorkulífeyri en þó muni sú endurskoðun aldrei ná lengra aftur í tímann en fjögur ár, eða frá 1. júní 2014. Hvort sú endurskoðun leiði til hækkunar hjá kæranda á lífeyri eða ekki verði síðar að koma í ljós þegar svör berist frá tengistofnunum erlendis frá.

Umsókn kæranda hafi verið send af hálfu Tryggingastofnunar þann 13. desember 2019 til tengistofnana í B og C þar sem kærandi hafi verið með búsetu áður en flutningur til Íslands hafi átt sér stað. Svarbréf sé komið frá B, sbr. vottorð E 205 X, er gefi til kynna að tryggingatímabil kæranda í B nemi X mánuðum. Svar frá tengistofnun íB hafi hins vegar ekki enn borist Tryggingastofnun sem hafi sent ítrekunarbeiðni vegna erindisins.

Kærður sé útreikningur Tryggingastofnunar á sérstakri uppbót en hún greiðist í samræmi við lengd búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar og 4. mgr. 18. gr. sömu laga. Í 4. gr. laganna komi enn fremur fram að til að teljast tryggður hér á landi þurfi viðkomandi að vera búsettur hér á landi og með búsetu sé átt við skráð lögheimili hér á landi, sbr. ákvæði í 4. gr. laganna. Samkvæmt skráningu hjá Tryggingastofnun og Þjóðskrá reiknast kærandi með 7,11 búsetuár hér á landi og reiknast búsetuhlutfall 17,97% miðað við örorku kæranda.

Kærandi sé ekki með langa búsetusögu hér á landi á aldursbilinu 18 til 67 ára, sbr. ákvæði í 18. gr. laga um almannatryggingar um örorkulífeyri, en þar segi að rétt til örorkulífeyris eigi þeir sem hafi verið búsettir á Íslandi, sbr. I. kafla, og séu 18 ára eða eldri en hafi ekki náð ellilífeyrisaldri, sbr. 17. gr.

Þar sem réttindaávinnsla samkvæmt almannatryggingalögum sé byggð á búsetu og sérstaka uppbótin sé reiknuð út frá henni, geti útreikningur þar af leiðandi ekki orðið hærri en sem nemi búsetulengd kæranda. Útreikningur og greiðsluyfirlit Tryggingastofnunar, sem kæranda hafi verið send í desember 2019 og janúar 2020, taki mið af búsetulengd kæranda.

Kærandi hafi notið greiðslna sérstakrar uppbótar yfir á núgildandi ár 2020, sbr. meðfylgjandi greiðsluyfirlit frá Tryggingastofnun. Tryggingastofnun hafi farið yfir útreikninga í máli kæranda og telji þá vera rétta.

Með vísan til ofangreinds svo og til þess að kærandi hafi búið í skamman tíma hér á landi geti útreikningur á sérstakri uppbót til kæranda ekki numið hærri fjárhæð en þeirri sem komi fram í greiðsluskjölum frá Tryggingastofnun. Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar, sbr. 4. mgr. 18. gr. sömu laga, sé sérstaka uppbótin til framfærslu sem um ræðir í máli þessu reiknuð út frá búsetulengd einstaklings hverju sinni.

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 14. desember 2020, kemur fram að réttindahlutfall miðað við búsetu hér á landi eigi sér langa sögu og hafi fyrst komið inn í lög um almannatryggingar með lögum nr. 67/1971. Réttindahlutfall miðað við búsetu hafi haldist óbreytt fram til ársins 1993 er ný lög um almannatryggingar nr. 117/1993 hafi tekið gildi. Engar efnislegar breytingar hafi verið gerðar á ákvæðum varðandi réttindahlutfall með þeim lögum. Lög nr. 117/1993 hafi síðan verið endurútgefin með lögum nr. 100/2007 en ekki hafi verið gerðar breytingar á efni eða orðalagi ákvæða er varði útreikning á greiðslum samkvæmt réttindahlutfalli, sbr. núgildandi ákvæði 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar.

Þegar lög um almannatryggingar nr. 117/1993 hafi verið samþykkt hafi einnig verið sett lög nr. 118/1993 um félagslega aðstoð, en í þau lög hafi verið færð ákvæði um réttindi er vörðuðu félagslega aðstoð sem höfðu áður verið í lögum nr. 67/1971. Með gildistöku EES-samningsins hér á landi þar sem sú skylda hafi verið lögð á samningsríki að greiða lífeyrisgreiðslur almannatrygginga til elli- og örorkulífeyrisþega óháð búsetu þeirra, hafi ýmis félagsleg réttindi verið færð í sérstök lög nr. 118/1993 um félagslega aðstoð. Lög nr. 118/1993 um félagslega aðstoð hafi síðan verið endurútgefin með lögum nr. 99/2007. Engin breyting hafi verið gerð á 10. gr. eldri laganna er varði almenna heimild til frekari uppbóta, sbr. ákvæði 9. gr. núgildandi laga.

Reglugerð nr. 878/2008 um sérstaka uppbót til framfærslu hafi verið sett með stoð í 9. gr., sbr. 2. mgr. 14. gr. laga um félagslega aðstoð. Í 3. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar hafi komið fram að fjárhæð uppbótar greiðist í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Ákvæði 9. gr. um heimild til frekari uppbóta hafi síðan verið breytt með lögum nr. 120/2009 á þann veg að ákvæði 1. gr. reglugerðar nr. 878/2008 um sérstaka uppbót hafi verið færð inn í lögin. Reglugerð nr. 878/2008 hafi síðan verið felld úr gildi 1. janúar 2010 með reglugerð nr. 1052/2009 um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri. Ákvæði 3. mgr. 2. gr. eldri reglugerðarinnar hafi verið flutt óbreytt í 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 og sé nú að finna í 3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1200/2018.

Tryggingastofnun leggi áherslu á að horfa þurfi í heild sinni á tilgang reglna og réttindahlutfall miðað við búsetu. Tryggingastofnun bendi jafnframt á að heimilt sé að reikna greiðslur eftir áunnu réttindahlutfalli, sbr. lög um almannatryggingar. Ef fallist yrði á niðurstöðu héraðsdóms yrði það til þess að lífeyrisþegar, sem fullnægi ekki skilyrðum um 100% réttindahlutfall samkvæmt almannatryggingalögum, myndu allt að einu fá fullar greiðslur, líkt og þeir væru með 100% réttindahlutfall miðað við búsetu hér á landi. Enn fremur bendi stofnunin á að þær reglur sem fram komi í reglugerð nr. 883/2004 kveði á um samhæfingu almannatryggingareglna en ekki samræmingu þeirra. Með Evrópureglugerðinni sé einungis verið að tryggja samlagningu búsetutímabila, réttindaávinnslu og greiðslu lífeyrisréttinda á EES-svæðinu. Tilgangur Evrópureglugerðarinnar hafi ekki verið sá að samræma öll almannatryggingakerfi Evrópu, heldur að virða eigi sérkenni almannatryggingalöggjafar í hverju landi fyrir sig.

Tryggingastofnun telji að ákvæði [3. mgr. 14. gr.] reglugerðar nr. 1052/2009 eigi sér fullnægjandi lagastoð og að sérstök uppbót skuli greiðast í samræmi við búsetu hér á landi.

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 22. desember 2020, ítrekar stofnunin að sérstök uppbót greiðist í samræmi við lengd búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá og skráningu hjá Tryggingastofnun reiknist búsetuár kæranda hér á landi 7,11 ár, en ekki 36 búsetuár.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar útreikning Tryggingastofnunar ríkisins á sérstakri uppbót til framfærslu til kæranda.

Ákvæði um sérstaka uppbót til framfærslu er að finna í lögum nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, með síðari breytingum. Í 1. málsl. 2. mgr. 1. gr. laganna segir að bætur félagslegrar aðstoðar greiðist eingöngu þeim sem lögheimili eigi hér á landi og að uppfylltum öðrum skilyrðum laganna og reglugerða sem settar séu með stoð í þeim.

Í 1. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð er fjallað uppbætur á lífeyri vegna tiltekins kostnaðar en í 2. til 6. mgr. sömu greinar er fjallað um sérstaka uppbót til framfærslu. Svohljóðandi er 2. - 6. mgr. ákvæðisins :

„Heimilt er að greiða örorkulífeyrisþega sem fær greitt skv. 18. gr. laga um almannatryggingar og endurhæfingarlífeyrisþega sem fær greitt skv. 7. gr. laga þessara sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án þess. Við mat á því hvort lífeyrisþegi sem fær greidda heimilisuppbót geti framfleytt sér án sérstakrar uppbótar skal miða við að heildartekjur séu undir 310.800 kr.  á mánuði. Við mat á því hvort lífeyrisþegi sem ekki fær greidda heimilisuppbót geti framfleytt sér án sérstakrar uppbótar skal miða við að heildartekjur séu undir 247.183 kr. á mánuði.

Til tekna samkvæmt ákvæði þessu teljast allar skattskyldar tekjur, þar á meðal bætur almannatrygginga og bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, sem og erlendar tekjur sem ekki eru taldar fram hér á landi. Eingreiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins og fjárhagsaðstoð sveitarfélaga skal þó ekki telja til tekna lífeyrisþega.

Við útreikning sérstakrar uppbótar á lífeyri vegna framfærslu skv. 2. mgr. skal telja til tekna 65% af tekjum lífeyrisþega. Bætur samkvæmt lögum þessum og lögum um almannatryggingar skulu þó teljast að fullu til tekna við útreikning uppbótarinnar, að því undanskildu að ekki skal telja til tekna 50% af fjárhæð aldurstengdrar örorkuuppbótar skv. 21. gr. laga um almannatryggingar.

Tryggingastofnun ríkisins metur þörf samkvæmt ákvæði þessu.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð  um nánari framkvæmd ákvæðis þessa, m.a. um tekju- og eignamörk.“

Reglugerð nr. 1200/2018 um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri hefur verið sett með stoð í 6. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. 14. gr. laganna, og 70. gr laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í IV. kafla reglugerðarinnar er fjallað um sérstaka uppbót til framfærslu. Um útreikning sérstakrar uppbótar er fjallað um í 14. gr. reglugerðarinnar og í 3. mgr. segir:

„Fjárhæð sérstakrar uppbótar greiðist í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar.“

Ákvæði um örorkulífeyri er í 18. gr. um almannatryggingar, með síðari breytingum. Ákvæði 4. mgr. 18. gr. laganna hljóðar svo:

„Fullur örorkulífeyrir skal vera 478.344 kr. á ári. Við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr., skal reikna með tímann fram til ellilífeyrisaldurs umsækjanda, sbr. 17. gr.“

Í 1. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar, sem vísað er til í 4. mgr. 18. gr. laganna, segir:

„Rétt til ellilífeyris öðlast þeir sem náð hafa 67 ára aldri og hafa verið búsettir hér á landi, sbr. I. kafla, a.m.k. þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Full réttindi ávinnast með búsetu hér á landi í a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Sé um skemmri tíma að ræða reiknast réttur til ellilífeyris í hlutfalli við búsetutímann. Heimilt er þó að miða lífeyri hjóna, sem bæði fá ellilífeyri, við búsetutíma þess sem á lengri réttindatíma.“

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga um félagslega aðstoð gilda ákvæði laga um almannatryggingar um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við á.

Kærandi gerir athugasemdir við að sérstök uppbót til framfærslu til kæranda sé skert vegna búsetu hans erlendis. Í 9. gr. laga um félagslega aðstoð er fjallað um sérstaka uppbót til framfærslu og útreikning hennar en útreikningurinn er síðan útskýrður nánar í 14. gr. reglugerðar nr. 1200/2018. Í 9. gr. laganna kemur ekki fram að fjárhæð sérstakrar uppbótar greiðist í samræmi við búsetu. Því kemur til skoðunar hvort ákvæði 3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1200/2018 um að fjárhæð sérstakrar uppbótar greiðist í samræmi við búsetu eigi sér næga stoð í lögum. Um það var meðal annars fjallað í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 19. júní 2020 í máli nr. E-2516/2016.

Sérstök uppbót til framfærslu kom til framkvæmda 1. september 2008 með reglugerð nr. 878/2008 um sérstaka uppbót til framfærslu lífeyrisþega. Með gildistöku reglugerðarinnar var lífeyrisþegum tryggð lágmarksupphæð til framfærslu ef þeir gátu ekki framfleytt sér án hennar. Í 3. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar kom fram að fjárhæð uppbótar skyldi greiðast í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Með 12. gr. laga nr. 120/2009, sem tóku gildi 1. janúar 2010, var lögfest ákvæði um sérstaka uppbót til framfærslu sem samsvaraði að mestu leyti ákvæði 1. gr. framangreindrar reglugerðar. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi til laganna kom fram að ekki væri gert ráð fyrir efnislegum breytingum á þágildandi reglugerð eða framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins heldur væri tilgangur ákvæðisins að lögfesta ákvæði um lágmarksupphæð til framfærslu lífeyrisþega. Úrskurðarnefndin telur að ráða megi af framangreindum athugasemdum að þegar ákvæði um sérstaka uppbót til framfærslu var upphaflega lögfest hafi tilgangurinn ekki verið sá að breyta þeirri framkvæmd að greiða sérstaka uppbót í samræmi við búsetu á Íslandi.

Aftur á móti er almennt ekki heimilt að skerða verulega réttindi til greiðslna samkvæmt lögum um félagslega aðstoð með reglugerð nema hún hafi stoð í skýru og ótvíræðu lagaákvæði. Í 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er gerð sú krafa að mönnum skuli tryggð tiltekin efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi í lögum. Ef skerða á þau réttindi samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar, sem mælt hefur verið fyrir um í lögum, verður slík breyting að gerast með lögum. Sé vilji löggjafans að veita ráðherra heimild til að setja reglugerð sem mæli fyrir um skerðingu slíkra réttinda þarf hún að byggja á skýrri lagaheimild.

Reglugerð nr. 1200/2018 er sett með stoð í 6. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. 14. gr. laganna, og 70. gr laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Ákvæði 70. gr. laga um almannatryggingar veitir ráðherra einungis almenna heimild til að kveða á um nánari framkvæmd laganna í reglugerð. Þá hljóðar reglugerðarheimildin í 6. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð svo:

 „Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðis þessa, m.a. um tekju- og eignamörk.“

Ljóst er af framangreindu að ráðherra hefur heimild til að kveða á um tekju- og eignamörk uppbóta á lífeyri í reglugerð. Aftur á móti fær úrskurðarnefnd velferðarmála hvorki ráðið að í 70. gr. laga um almannatryggingar né 6. mgr. 9. gr. um félagslega aðstoð felist heimild til þess að skerða sérstaka uppbót til framfærslu. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefði þurft að mæla fyrir um heimild til þess að skerða sérstaka uppbót til framfærslu í lögunum sjálfum eða hafa veitt ráðherra heimild til að setja sjálfstæð efnisleg skilyrði í reglugerð með skýrri og ótvíræðri reglugerðarheimild í lögum. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að ákvæði 3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1200/2018 um að fjárhæð sérstakrar uppbótar greiðist í samræmi við búsetu hér á landi, eigi sér ekki næga stoð í 6. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. 14. gr. laganna og 70. gr laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Tryggingastofnun var því óheimilt, að mati nefndarinnar, að skerða sérstaka uppbót til framfærslu til kæranda vegna búsetu hans erlendis.

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um útreikning á sérstakri uppbót til framfærslu til kæranda á grundvelli 3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1200/2018 er því felld úr gildi og málinu vísað aftur til stofnunarinnar til nýs útreiknings.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um útreikning á sérstakri uppbót til framfærslu til A er felld úr gildi og málinu vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir