Mál nr. 141/2011

Miðvikudaginn 5. desember 2012 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir mál nr. 141/2011:

Beiðni A og B

um endurupptöku máls

og kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R:

A, og B, hér eftir nefnd kærendur, hafa með erindi, dags. 28. febrúar 2012, óskað eftir endurupptöku á máli úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála nr. 141/2011, B og A gegn Íbúðalánasjóði.

I. Helstu málsatvik og kæruefni

Kærendur eru skuldarar á ÍLS-veðbréfi, sem útgefið var þann 3. nóvember 2008, að fjárhæð 20.000.000 kr. með veði í fasteigninni C. Í 5. tölul. skilmála bréfsins kemur eftirfarandi fram: „Skuldari afsalar sér með undirritun ÍLS-bréfsins heimild til að greiða auka afborganir af skuldabréfum sínum eða endurgreiða skuldina fyrir gjalddaga nema gegn sérstakri þóknun.“ Þegar kærendur hugðust greiða 10.000.000 kr. inn á höfuðstól skuldarinnar voru þau krafin um 699.291 kr. eða 6,99% í uppgreiðsluþóknun. Með tölvubréfi til Íbúðalánasjóðs þann 29. júní 2011 óskuðu kærendur eftir því að sjóðurinn félli frá kröfu um greiðslu uppgreiðsluþóknunar. Beiðni kærenda var synjað með tölvubréfi þann 4. júlí 2011. Kærendur greiddu því ekki umrædda fjárhæð inn á höfuðstól skuldarinnar. Kærendur krefjast þess aðallega að viðurkennt verði að þeim hafi verið heimilt að greiða aukaafborgun inn á íbúðalán sitt án sérstaks uppgreiðslugjalds. Til vara að viðurkennt verði að slíkt uppgreiðslugjald verði hóflega ákvarðað sem hlutfall af greiddri fjárhæð og aldrei hærra en 1%.

II. Málsmeðferð

Með ódagsettri kæru sem móttekin var þann 4. október 2011 skutu kærendur til úrskurðarnefndarinnar ákvörðun Íbúðalánasjóðs um uppgreiðslugjald veðlána hjá Íbúðalánasjóði. Með bréfi, dags. 4. október 2011, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir upplýsingum um meðferð málsins og frekari gögnum ef þau væru fyrir hendi hjá Íbúðalánasjóði. Að auki var þess farið á leit við Íbúðalánasjóð að tekin yrði afstaða til kærunnar og barst hún með bréfi, dags. 19. október 2011. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. október 2011, var bréf Íbúðalánasjóðs sent kærendum til kynningar. Frekari athugasemdir og gögn bárust frá kærendum með bréfi, dags. 4. nóvember 2011. Á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála miðvikudaginn 22. febrúar 2012 var kærunni vísað frá á þeim grundvelli að hún hafi borist að liðnum kærufresti skv. 1. mgr. 42. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998.

Með bréfi, dags. 28. febrúar 2012, óskuðu kærendur eftir endurupptöku málsins. Með bréfum, dags. 1. og 12. mars 2012, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir afstöðu Íbúðalánasjóðs er barst með bréfi, dags. 28. mars 2012. Viðbótarathugasemdir bárust frá kærendum með bréfi, dags. 18. mars 2012. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 2. apríl 2012, var bréf Íbúðalánasjóðs sent kærendum til kynningar. Frekari athugasemdir kærenda bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 4. apríl 2012.

III. Sjónarmið kærenda

Í bréfi kærenda til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. febrúar 2012, er gerð krafa um endurupptöku málsins með vísan til 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Kærendur benda á að í kæru frá 4. október 2011 hafi komið skýrt fram að hin kærða ákvörðun hafi verið kynnt þeim þann 4. júlí 2011. Fyrir mistök hafi láðst að senda tölvupóst Íbúðalánasjóðs með kærunni en úrskurðarnefndinni hafi borið að upplýsa hvenær ákvörðunin hafi verið tilkynnt kærendum. Um sé að ræða brot á rannsóknarskyldu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga og skipti ekki máli hvort kærandi sé læknir, lögfræðingur, barþjónn eða annað. Í tölvupósti frá 1. júlí 2011 er fyrir liggi í málinu, komi fram að málið sé enn í vinnslu hjá starfsmanni Íbúðalánasjóðs. Meðfylgjandi beiðni um endurupptöku sé tölvupóstur annars starfsmanns sjóðsins frá 4. júlí 2011 þar sem meðal annars komi fram að ekki sé unnt að fallast á beiðni kærenda um niðurfellingu gjaldsins. Kærendur telja að með umræddum tölvupósti hafi ákvörðunin verið tilkynnt þeim enda hafi þar jafnframt verið leiðbeint um kæruheimild skv. 42. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998. Ekki sé hægt að færa rök fyrir öðru en að endanleg ákvörðun sem kærð hafi verið sé umrædd synjun sem kynnt hafi verið kærendum þann 4. júlí 2011.

Í ódagsettri kæru sem móttekin var hjá úrskurðarnefndinni þann 4. október 2011 kemur fram að kærendur telji að ekki sé lagagrundvöllur fyrir innheimtu þess uppgreiðslugjalds sem lagt var fyrir þau að greiða þegar þau hugðust greiða 10.000.000 kr. inn á höfuðstól skuldar sinnar við Íbúðalánasjóð, meðal annars með vísan til 23. gr. laga nr. 44/1998, en ákvæðinu hafi verið breytt með 12. gr. laga nr. 57/2004. Eftir breytinguna sé ráðherra heimilt, við sérstakar aðstæður og að fenginni umsögn stjórnar Íbúðalánasjóðs, að ákveða að aukaafborganir og uppgreiðsla ÍLS-veðbréfa verði aðeins heimil gegn greiðslu þóknunar sem jafni út að hluta eða að öllu leyti muninn á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfs og markaðskjörum sambærilegs íbúðabréfs, en fyrir því sé sett það skilyrði að þess sé getið í skilmálum ÍLS-veðbréfa.

Um þessa breytingu sé fjallað í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 57/2004. Þar komi fram að sú leið að gera skuldara ÍLS-láns skylt að greiða vaxtamun sem hljótist af greiðslu fyrir lokagjalddaga hafi í för með sér ýmis vandkvæði, meðal annars að slíkt torveldi sölu eigna og setji íbúðaeigendur í erfiða stöðu. Því ætti að nota heimildina einungis sem neyðarúrræði þegar aðrar leiðir nægðu ekki til að verja eiginfjárstöðu sjóðsins. Þá komi fram í greinagerð með 12. gr. frumvarpsins að heimild til að krefja skuldara um vaxtamun verði væntanlega eingöngu beitt þegar ófyrirséð atvik valdi því að uppgreiðslur aukist svo mjög að þær ógni stöðu Íbúðalánasjóðs.

Kærendur benda enn fremur á að með 5. gr. laga nr. 120/2004 hafi verið bætt nýrri málsgrein við 23. gr. laga nr. 44/1998, þar sem fram komi að ráðherra geti heimilað Íbúðalánasjóði með reglugerð, í samræmi við almennar lagaheimildir á hverjum tíma, að bjóða skuldurum ÍLS-veðbréfa að afsala sér rétti til þess að greiða án þóknunar upp lán eða greiða aukaafborganir gegn lægra vaxtaálagi. Jafnframt skuli í reglugerðinni kveðið á um hlutfall þóknunar sem Íbúðalánasjóður geti áskilið sér ef lántaki, sem afsali sér umræddum rétti, hyggist greiða upp lán fyrir lok lánstíma. Slík þóknun skuli aldrei nema hærri fjárhæð en nemi kostnaði Íbúðalánasjóðs vegna uppgreiðslu viðkomandi láns. Það sé skilningur kærenda að með framangreindri breytingu hafi undantekningarákvæði 2. mgr. 23. gr. þó áfram staðið óbreytt, og af því megi leiða þann vilja löggjafans að áfram gilti sú meginregla að skuldari yrði ekki krafinn um fullan vaxtamun vegna uppgreiðslu nema í neyðartilfellum. Í 5. gr. laga nr. 120/2004 sé einnig skýrlega kveðið á um að í reglugerð sem setja megi á grundvelli þessarar lagaheimildar skuli kveðið á um hlutfall þóknunar sem Íbúðalánasjóður geti áskilið sér ef lántaki, sem hafi afsalað sér umræddum rétti, hyggist greiða upp lán fyrir lok lánstíma.

Í síðasta málslið 5. gr. laga nr. 120/2004 felist svo árétting löggjafans á því að þessu hlutfalli skuli stillt í hóf þannig að það megi aldrei verða hærra en sem nemi kostnaði Íbúðalánasjóðs vegna uppgreiðslu viðkomandi láns. Af þessu megi álykta að þóknunin eigi ekki að endurspegla kostnað Íbúðalánasjóðs af uppgreiðslunni. Eins megi álykta að það hafi ekki verið ætlun löggjafans að heimila ráðherra með reglugerð að krefja skuldara að fullu um vaxtamun vegna uppgreiðslu láns. Ef slíkt hefði verið ætlun löggjafans, hefði það verið tekið fram með skýrum hætti í lögum og í öðru lagi færi slík ráðagerð gegn 2. mgr. 23. gr. laganna með hliðsjón af þeirri breytingu sem gerð var á ákvæðinu með lögum nr. 57/2004. Í þriðja sé í ákvæðinu beinlínis kveðið á um hlutfall eða prósentu gjalds, en ekki ótilgreindan vaxtamun líkt og gert hafi verið í hinni kærðu ákvörðun.

Með reglugerð nr. 1017/2005, um breytingu á reglugerð um ÍLS-veðbréf og íbúðabréf, nr. 522/2004, með síðari breytingum, hafi verið sett ákvæði um uppgreiðslugjald þess efnis að Íbúðalánasjóði væri heimilt að bjóða þeim, sem undirrituðu yfirlýsingu um að þeir afsali sér heimild til að greiða aukaafborganir af skuldabréfum sínum eða endurgreiða skuldina að fullu fyrir gjalddaga, lán með lægra vaxtaálagi sem nemi þeim hluta álagsins sem sé ætlað að mæta vaxtaáhættu sjóðsins. Óski lántaki sem tekið hefur lán með lægra vaxtaálagi en ella býðst eftir því að greiða af láni aukaafborganir eða greiða skuldabréfið upp að fullu fyrir lok lánstímans skuli hann greiða sérstaka þóknun til Íbúðalánasjóðs samkvæmt gjaldskrá sjóðsins.

Sama dag hafi verið sett reglugerð nr. 1016/2005, um gjaldskrá Íbúðalánasjóðs, þar sem í 7. gr. sé kveðið á um að þóknun vegna uppgreiðslu lána skuli reiknast af mismun á vaxtastigi láns sem greitt sé og markaðsvaxta sambærilegra nýrra lána hjá Íbúðalánasjóði ef þeir eru lægri, miðað við uppreiknaðar eftirstöðvar lánsins, núvirt frá uppgreiðsludegi til lokagjalddaga eða miðað við innborgaða fjárhæð ef um aukaafborgun sé að ræða.

Kærendur telji að Íbúðalánasjóði sé óheimilt að innheimta umrædda þóknun á lán sem veitt séu samkvæmt heimild í 3. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998, sbr. 5. gr. laga nr. 120/2004, þar sem í lögunum sjálfum sé beinlínis kveðið á um að þessi þóknun skuli ákveðin sem hlutfall en ekki torræð og ófyrirsjáanleg reikniregla sem byggi á núvirðingu og vaxtamun. Ákvæði 7. gr. gjaldskrár Íbúðalánasjóðs fari því í bága við skýr fyrirmæli 2. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998 og hafi þar af leiðandi ekki gildi sem gjaldheimtuúrræði.

Þá leiði af 2. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998, sbr. 12. gr. laga nr. 57/2004, að skuldari verði einungis krafinn um vaxtamun í þeim tilvikum að einhvers konar áhlaup hafi verið gert á Íbúðalánasjóð í formi uppgreiðslna lána af hálfu fjölda lántakenda. Ætlun Íbúðalánasjóðs að innheimta tæplega 700.000 kr. gjald af kærendum í vaxtamun vegna greiðslu aukaafborgunar fari því einnig í bága við 2. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998.

Þá sé það skilyrði skv. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998 að til þess að heimilt sé að innheimta vaxtamun að skýrlega sé kveðið á um slíka heimild í skuldabréfinu sjálfu, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998 in fine. Enga slíka tilvísun sé að finna í skuldabréfi kærenda, en Íbúðalánasjóður kunni að hafa breytt því í síðari útgáfum skuldabréfa sinna. Þá þurfi sérstakan atbeina ráðherra til þessa, en ekki sé nægjanlegt að byggja heimild til innheimtu vaxtamunar á almennri gjaldskrá.

Í bréfi kærenda, dags. 4. nóvember 2011, eru raktar breytingar á ákvæðum laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, og vísað til athugasemda með frumvarpi til laga um breytingu á lögum um húsnæðismál. Kærendur byggja á því að reglugerð nr. 1017/2005, um breytingu á reglugerð nr. 522/2004, með síðari breytingum, hafi ekki lagagildi. Í 2. gr. reglugerðar nr. 1017/2005 segi að óski lántaki sem tekið hefur lán með lægra vaxtaálagi að greiða af láninu aukaafborganir eða greiða lánið að fullu, skuli hann greiða sérstaka þóknun til Íbúðalánasjóðs samkvæmt gjaldskrá sjóðsins. Kærendur benda á að hér sé ekki talað um hlutfall þóknunar eins og segi í lögunum heldur vísað í gjaldskrá sjóðsins. Í reglugerð nr. 1016/2005, um gjaldskrá Íbúðalánasjóðs, segi um þetta í 7. gr. að þóknun vegna uppgreiðslu lána og aukaafborgana reiknist af mismun á vaxtastigi láns sem greitt er og markaðsvaxta sambærilegra nýrra lána hjá Íbúðalánasjóði ef þeir eru lægri, miðað við uppreiknaðar eftirstöðvar lánsins, núvirt frá uppgreiðsludegi til lokagjalddaga eða miðað við innborgaða fjárhæð ef um aukaafborgun er að ræða. Kærendur vísa til þess að þarna sé tekið upp í reglugerð ákvæði 2. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998 sem eingöngu hafi átt að nota sem neyðarúrræði við sérstakar aðstæður sem ráðherra hafi verið heimilt að beita að fenginni umsögn stjórnar Íbúðalánasjóðs. Í reglugerð nr. 1016/2005 sé ekkert tiltekið um hlutfall eins og áskilið sé í 3. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998. Innheimta uppgreiðslugjalds í formi vaxtamunar af hálfu Íbúðalánasjóðs sé því fullkomin lögleysa og stórlega ámælisverð. Þessi löglausa innheimta verði þeim mun alvarlegri þegar litið sé til þess ástands sem ríki í þjóðfélaginu. Kærendur telja Íbúðalánasjóð í engu hafa sýnt fram á réttmæti þess að krefja þau um 7% uppgreiðslugjald á grundvelli útreikninga sjóðsins á vaxtamun. Þá benda kærendur á ósamræmi í gjaldskránni í þá veru að verði vaxtamunur Íbúðalánasjóði hagfelldur sé ekki gert ráð fyrir að greiðandi sem greiði upp lán í slíku tilviki verði látinn njóta þess.

Í bréfi kærenda, dags. 18. mars 2012, er í fyrsta lagi vakin athygli á því að með bréfi Íbúðalánasjóðs frá 19. október hafi fylgt afrit af ÍLS-veðbréfi sem sé ekki sambærilegt því sem kærendur hafi ritað undir þegar þau hafi tekið sitt lán. Veðbréf það er Íbúðalánasjóður leggi fram hafi að geyma sérstaka yfirlýsingu lántaka á forsíðu þar sem segi: „Jafnframt lýsir lántaki því hér með yfir að hann hefur afsalað sér heimild til að greiða aukaafborganir af skuldabréfi þessu eða endurgreiða það fyrir gjalddaga nema gegn sérstakri þóknun skv. 5. og 6. töluliðar skilmála bréfs þessa.“ Töluliður 5 á bakhlið eyðublaðsins sé svohljóðandi: „Skuldari afsalar sér með undirritun ÍLS-veðbréfsins heimild til að greiða aukaafborganir af skuldabréfum sínum eða endurgreiða skuldina að fullu nema gegn sérstakri þóknun.“ Töluliður 6 á bakhlið sé svohljóðandi: „Þóknun vegna uppgreiðslu skuldar og vegna aukaafborgana reiknast af mismun á vaxtastigi ÍLS-veðbréfsins sem greitt er og markaðsvaxta sambærilegra nýrra lána hjá Íbúðalánasjóði ef þeir eru lægri, miðað við uppreiknaðar eftirstöðvar lánsins, núvirt frá uppgreiðsludegi til lokagjalddaga eða miðað við innborgaða fjárhæð ef um aukaafborgun er að ræða.“ Tilvitnuð yfirlýsing á bls. 1 sé ekki á því skuldabréfi sem kærendur hafi ritað undir og töluliður 6 sem rakinn sé hér að framan sé þar ekki heldur. Þetta form sé yngra en það sem kærendur hafi skrifað undir og hefðu verið betri stjórnsýsluhættir að greina frá því af hálfu Íbúðalánasjóðs. Kærendur telja að ástæða breytingarinnar sé augljóslega sú að mæta kröfum 2. gr. reglugerðar nr. 1017/2005 sem hafi bætt tveimur málsgreinum við 15. gr. reglugerðar nr. 522/2004 þar sem gert hafi verið að skilyrði að lántaki undirritaði sérstaka yfirlýsingu um afsal uppgreiðsluréttar, svo hægt væri að innheimta hjá honum uppgreiðslugjald. Skuldabréfaform sem kærendur og án efa margir aðrir hafi undirritað hafi ekki slíka yfirlýsingu að geyma. Vegna þessa setji kærendur fram þá viðbótarmálsástæðu að þar sem kærendur hafi aldrei undirritað sérstaka yfirlýsingu um afsal uppgreiðsluréttar, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 1017/2005, þá sé skilyrðum fyrir innheimtu uppgreiðslugjalds á hendur þeim, þegar af þeirri ástæðu ekki fullnægt.

Í öðru lagi veki kærendur athygli á því að útprentun, sem hafi fylgt bréfi Íbúðalánasjóðs og sögð er vera af heimasíðu sjóðsins og fjalli um uppgreiðsluákvæði, vísi til 6. tölul. skilmála skuldabréfa sjóðsins. Þessi form hafi ekki verið komin í notkun þegar kærendur hafi tekið sitt lán og sé tilvísun í upplýsingar á heimasíðu Íbúðalánasjóðs sem komi síðar, markleysa hvað þetta tiltekna mál varði.

Í þriðja lagi vilji kærendur koma á framfæri að þau hafi tvívegis greitt inn á íbúðalán sitt umframgreiðslu, fyrst 50.000 kr. þann 3. febrúar 2012 og 55.000 kr. þann 2. mars 2012. Eftir nokkra eftirgangssemi hafi borist kvittanir fyrir uppgreiðslugjaldi og séu þær lagðar fram með bréfinu. Þessar kvittanir beri glögglega með sér að gjaldið sé ekki reiknað sem hlutfall af greiddri fjárhæð heldur núvirtur vaxtamunur, sbr. einnig eftirfarandi: „Uppgreiðslugjaldið er núvirtur mismunur þeirra vaxtatekna sem sjóðurinn hefur reiknað með af viðkomandi láni annars vegar og væntum tekjum af nýju útláni hins vegar. Uppgreiðslugjaldið tryggir því jafnvægi í inn- og útstreymi sjóðsins, en sjóðnum ber að viðhalda því jafnvægi skv. lögum um sjóðinn.“ Tilvitnun þessi sé úr fyrirmælum sviðsstjóra lögfræðisviðs til þess starfsmanns Íbúðalánasjóðs sem falið hafi verið að reikna út uppgreiðslugjald kærenda. Ummælin sé að finna í útreikningum uppgreiðslugjaldsins. Vakin sé sérstök athygli á því að byggt sé á vaxtamun og væntum tekjum, en ekki fyrirfram ákveðnu hlutfalli. Þar sem segi að byggt sé á væntum vaxtatekjum sé augljóslega hætta á því að gjaldið verði hærra en sem nemi kostnaði Íbúðalánasjóðs af uppgreiðslunni, þar sem fjölmargir óvissuþættir séu til staðar í framtíðinni. Íbúðalánasjóður sé að horfa 37 ár fram í tímann við útreikning gjaldsins og setji alla áhættu á kærendur í þeim útreikningum. Kærendur spyrji hvernig Íbúðalánasjóður ætli að rökstyðja það að innheimt uppgreiðslugjald sé örugglega ekki umfram kostnað sjóðsins af þessari tilteknu innáborgun á höfuðstól lánsins. Kærendur fullyrði að með virkri áhættustýringu megi sporna gegn tapi af uppgreiðslu lána fyrir tímann. Kærendur leggi áherslu á að innheimtan hafi ekki lagastoð eins og hún hafi verið framkvæmd.

Í bréfi kærenda, dags. 4. apríl 2012, gera kærendur athugasemd við bréf Íbúðalánasjóðs frá 28. mars 2012. Benda kærendur á að í bréfi sjóðsins sé ekki reynt að sýna fram á með rökum að Íbúðalánasjóði sé heimilt að innheimta uppgreiðslugjald af kærendum á grundvelli ófyrirsjáanlegrar reiknireglu byggðri á núvirtum vaxtamun.

IV. Sjónarmið Íbúðalánasjóðs

Með tölvubréfi frá starfsmanni Íbúðalánasjóðs þann 4. júlí 2011 var beiðni kærenda um niðurfellingu uppgreiðslugjalds synjað. Kemur þar fram að ákvæði um uppgreiðslugjald sé lögbundið, sbr. 23. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, og 15. gr. reglugerðar nr. 522/2004. Á framhlið skuldabréfs kærenda komi fram að óheimilt sé að greiða lánið upp eða greiða af því aukaafborganir nema gegn sérstöku gjaldi. Þar sé jafnframt vísað í lög nr. 44/1998 þar sem skilmálar uppgreiðslunnar komi skýrt fram í 23. gr. Íbúðalánasjóður telji að tilgreining á skuldabréfi um uppgreiðslugjald og vísun í lagaákvæðin séu nægileg tilgreining upplýsinga um hvernig uppgreiðslugjald sé reiknað. Lánþegi taki ákvörðun um það að sækja um lán með lægri vöxtum gegn því að afsala sér rétti til þess að greiða lánið upp eða greiða inn á það án sérstakrar þóknunar. Telja verði að það sjónarmið gildi í þessu efni að lög og reglugerðir sem séu birt á lögmætan hátt og þar að auki vísað til í lánasamningi teljist kunnar viðskiptavinum. Þá séu á heimasíðu sjóðsins sérstakar upplýsingar um uppgreiðslur og greiðslur inn á lán svo og dæmi tekin um hugsanlegt gjald við mismunandi vaxtaþróun og lánstíma. Ákvæði laga um neytendalán, nr. 121/1994, eigi einkum við um fjármálafyrirtæki þar sem gjaldtakan sé ekki útfærð í lögum og reglugerð, svo sem sé í tilviki Íbúðalánasjóðs. Vegna þessa sé ekki unnt að fallast á beiðni kærenda um niðurfellingu gjaldsins. Þá sé ekki fallist á að Íbúðalánasjóður hafi bakað kærendum tjón líkt og þau hafi vísað til.

Í bréfi Íbúðalánasjóðs, dags. 28. mars 2012, er vísað til sjónarmiða sjóðsins sem tilgreind séu í úrskurði úrskurðarnefndar frá 24. febrúar 2012 í máli nr. 141/2011. Starfsemi sjóðsins sé lögbundin og þar með ákvörðun þóknunar eða „uppgreiðslugjalds“ lána með lægri vaxtaprósentu.

Í tilvitnuðum úrskurði eru reifuð sjónarmið Íbúðalánasjóðs er fram koma í bréfi, dags. 19. október 2011. Af hálfu sjóðsins kemur þar fram að umkrafin uppgreiðsluþóknun jafngildi mismuninum á þeim vöxtum sem sjóðurinn hefði fengið út lánstímann samkvæmt vaxtaprósentu lánsins annars vegar og þeim vöxtum sem sjóðurinn fái miðað við nýja útlánavexti á hverjum tíma. Þannig sé mismunurinn reiknaður miðað við verðgildi á þeim degi sem lánið er veitt, þ.e. reiknað sé núvirði mismunarins. Af því leiði að þegar vextir nýrra lána eru jafnháir vöxtum lánsins sem verið sé að greiða upp eða hærri komi ekki til greiðslu uppgreiðsluþóknunar, enda geti sjóðurinn þá endurlánað þetta fé á sömu vöxtum eða betri. Uppgreiðsluþóknunin sem slík komi ekki til fyrr en sjóðnum standi til boða verri ávöxtun á fjármagninu en hann sé að fá af láninu og fyrirséð að hann komi til með að tapa af endurútlánum fjárins.

V. Niðurstaða

Málskot kærenda er reist á 1. mgr. 42. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, en þar kemur fram að málsaðili geti skotið ákvörðun Íbúðalánasjóðs til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála. Hlutverk úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála er meðal annars að skera úr ágreiningsmálum er kunna að rísa vegna ákvarðana Íbúðalánasjóðs og húsnæðisnefnda. Ákvæði 1. mgr. 42. gr. var breytt með 2. gr. laga nr. 77/2001 en í athugasemdum við 2. gr. frumvarpsins segir að með ákvörðun Íbúðalánasjóðs sé átt við stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga.

Með ódagsettri kæru sem móttekin var þann 4. október 2011 skutu kærendur til úrskurðarnefndarinnar ákvörðun Íbúðalánasjóðs um uppgreiðsluþóknun veðlána hjá Íbúðalánasjóði. Með úrskurði, dags. 22. febrúar 2012, var kærunni vísað frá á þeim grundvelli að hún hafi borist að liðnum kærufresti þar sem hin kærða ákvörðun hefði verið tilkynnt kærendum með tölvubréfi þann 16. júní 2011. Kærendur hafa nú lagt fram tölvubréf frá starfsmanni Íbúðalánasjóðs frá 4. júlí 2011 þar kemur fram að beiðni þeirra um niðurfellingu uppgreiðsluþóknunar sé hafnað. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að hin kærða ákvörðun í máli þessu sé ákvörðun Íbúðalánasjóðs frá 4. júlí 2011 enda verður að telja að synjun Íbúðalánasjóðs um niðurfellingu uppgreiðsluþóknunar sé stjórnvaldsákvörðun. Kæran barst því innan kærufrests skv. 1. mgr. 42. gr. laga um húsnæðismál og verður mál kærenda því endurupptekið á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar sem fram kemur að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.

Mál þetta snýst fyrst og fremst um lögmæti innheimtu Íbúðalánasjóðs á svokallaðri uppgreiðsluþóknun í máli kærenda vegna fyrirhugaðra aukaafborgana þeirra af ÍLS-veðbréfi útgefnu þann 3. nóvember 2008. Röksemdum þeim er kærendur hafa fært fram um ólögmæti innheimtu uppgreiðsluþóknunar í máli þeirra má aðallega skipta í tvennt. Annars vegar halda kærendur því fram þau hafi ekki undirritað sérstaka yfirlýsingu um afsal uppgreiðsluréttar, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 1017/2005, um breytingu á reglugerð nr. 522/2004. Hins vegar má ráða af röksemdafærslu kærenda að þau telji að ákvæði 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 1017/2005 og 7. gr. reglugerðar nr. 1016/2005, um gjaldskrá Íbúðalánasjóðs, séu í andstöðu við 3. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998 en þar sé beinlínis kveðið á um að þóknunin skuli ákveðin sem hlutfall. Kærendur krefjast þess aðallega að viðurkennt verði að þeim hafi verið heimilt að greiða aukaafborgun inn á íbúðalán sitt án sérstaks uppgreiðslugjalds. Til vara að viðurkennt verði að slíkt uppgreiðslugjald verði hóflega ákvarðað sem hlutfall af greiddri fjárhæð og aldrei hærra en 1%.

Almenna reglan er sú skv. 16. gr. laga um neytendalán, nr. 121/1994, að neytendum skuli vera heimilt að standa skil á skuldbindingum sínum samkvæmt lánasamningi fyrir þann tíma sem umsaminn er. Þrátt fyrir það er ráð fyrir því gert að fyrrgreindur réttur kunni að vera takmarkaður með lögum. Slíka takmörkun er að finna í 23. gr. laga um húsnæðismál, nr. 44/1998. Í 1. mgr. 23. gr. laganna kemur fram að skuldurum Íbúðalánasjóðsveðbréfa sé heimilt að greiða aukaafborganir af skuldabréfum sínum eða að endurgreiða skuldina að fullu fyrir gjalddaga. Í 2. mgr. 23. gr. laganna segir að við sérstakar aðstæður sé ráðherra heimilt að ákveða að aukaafborganir og uppgreiðsla ÍLS-veðbréfa verði aðeins heimilar gegn greiðslu þóknunar sem jafni út að hluta eða að öllu leyti muninn á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfs og markaðskjörum sambærilegs íbúðabréfs. Geta skal um þessa heimild í skilmálum ÍLS-veðbréfa. Þá segir eftirfarandi í 3. mgr. 23. gr. laganna: „Þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr. getur ráðherra heimilað Íbúðalánasjóði með reglugerð, í samræmi við almennar lagaheimildir á hverjum tíma, að bjóða skuldurum ÍLS-veðbréfa að afsala sér rétti til þess að greiða án þóknunar upp lán eða greiða aukaafborganir, gegn lægra vaxtaálagi. Jafnframt skal í reglugerðinni kveðið á um hlutfall þóknunar sem Íbúðalánasjóður getur áskilið sér ef lántaki, sem afsalar sér umræddum rétti, hyggst greiða upp lán fyrir lok lánstíma. Slík þóknun skal aldrei nema hærri fjárhæð en nemur kostnaði Íbúðalánasjóðs vegna uppgreiðslu viðkomandi láns.“

Tekið skal fram að heimild til innheimtu uppgreiðsluþóknunar skv. 2. mgr. 23. gr. laganna er bundin við að fyrir hendi séu sérstakar aðstæður, aflað hafi verið umsagnar stjórnar Íbúðalánasjóðs og gert er ráð fyrir að atbeina ráðherra þurfi til. Þá segir enn fremur í athugasemdum við 12. gr. laga nr. 57/2004 er varð að 2. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998, að heimild ákvæðisins verði væntanlega eingöngu beitt þegar ófyrirséð atvik valda því að uppgreiðslur aukast svo mjög að þær ógni stöðu sjóðsins. Gert var ráð fyrir því að heimildinni yrði eingöngu beitt sem neyðarúrræði þegar hefðbundnar áhættustýringaraðferðir og svigrúm sjóðsins við vaxtaákvörðun nægðu ekki til að verja hag sjóðsins. Það er því mat úrskurðarnefndarinnar að innheimta Íbúðalánasjóðs á þóknun vegna fyrirhugaðrar aukaafborgunar kærenda í máli þessu hafi byggst á 3. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998, sbr. 3. og 4. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 522/2004, með síðari breytingum. Úrskurðarnefndin gerir hins vegar athugasemd við að ekki er getið um heimild 2. mgr. 23. gr. laganna í Íbúðalánasjóðsveðbréfi vegna þess láns sem kærendur tóku hjá sjóðnum, dags. 3. nóvember 2008. Í ljósi þess að telja verður að innheimta uppgreiðsluþóknunar byggist á ákvæði 3. mgr. 23. gr. laganna hefur það þó ekki áhrif á niðurstöðu málsins.

Ráðherra hefur nýtt heimild 1. málsl. 3. mgr. 23. gr. laganna með setningu reglugerðar nr. 1017/2005, um breytingu á reglugerð um ÍLS-veðbréf og íbúðabréf, nr. 522/2004, með síðari breytingum. Á grundvelli 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 522/2004, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 1017/2005, er Íbúðalánasjóði því heimilt að bjóða þeim, sem undirrita yfirlýsingu um að þeir afsali sér heimild til að greiða aukaafborganir af skuldabréfum sínum eða endurgreiða skuldina að fullu fyrir gjalddaga, lán með lægra vaxtaálagi sem nemur þeim hluta álagsins sem er ætlað að mæta vaxtaáhættu sjóðsins. Kærendur halda því fram að þau hafi ekki undirritað slíka yfirlýsingu um afsal uppgreiðsluréttar. Í fyrirliggjandi afriti af Íbúðalánasjóðsveðbréfi vegna þess láns sem kærendur tóku hjá Íbúðalánasjóði, dags. 3. nóvember 2008, kemur fram í 5. lið skilmála bréfsins að kærendur hafi með undirritun sinni afsalað sér heimild til að greiða aukaafborganir af skuldabréfum sínum eða að endurgreiða skuldina að fullu fyrir gjalddaga án þóknunar. Verður að telja að um sé að ræða yfirlýsingu skv. 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 522/2004 og því ekki fallist á að innheimta Íbúðalánasjóðs á uppgreiðsluþóknun í máli kærenda hafi verið ólögmæt á þeim grundvelli. Í máli þessu liggur fyrir að kærendur tóku lán hjá Íbúðalánasjóði með lægri vaxtaprósentu en nutu á móti takmarkaðri heimildar til greiðslu aukaafborgana og endurgreiðslu lánsins að fullu eins og skýrt kemur fram í ákvæði 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 522/2004 og í 5. tölul. skilmála Íbúðalánasjóðsveðbréfs því sem kærendur undirrituðu við veitingu umrædds láns. Aukaafborgun kærenda eða endurgreiðsla að fullu fyrir gjalddaga er því óheimil nema gegn greiðslu uppgreiðsluþóknunar og verður því ekki fallist á kröfu kærenda um að þeim hafi verið heimilt að greiða aukaafborgun án sérstakrar þóknunar.

Þá halda kærendur því fram að innheimta Íbúðalánasjóðs á uppgreiðsluþóknun sé ólögmæt þar sem þau telja að ákvæði 4. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 522/2004, sbr. 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 1017/2005 og 7. gr. reglugerðar nr. 1016/2005, um gjaldskrá Íbúðalánasjóðs, séu í andstöðu við 3. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998. Tekið skal fram að það er ekki á valdsviði úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála að kveða á um stjórnskipulegt gildi reglugerða heldur einskorðast endurskoðun úrskurðarnefndarinnar við að skera úr um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar.

Í ákvæði 2. málsl. 3. mgr. 23. gr. laganna kemur fram að í reglugerð sem heimilar Íbúðalánasjóði að bjóða lán með lægra vaxtaálagi skuli jafnframt kveðið á um hlutfall þóknunar sem Íbúðalánasjóður getur áskilið sér ef lántaki, sem afsalar sér uppgreiðslurétti, hyggst greiða upp lán fyrir lok lánstíma. Í 4. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 522/2004, sbr. 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 1017/2005, segir að óski lántaki sem tekið hefur lán með lægra vaxtaálagi en ella býðst, sbr. 3. mgr., eftir því að greiða af láni aukaafborganir eða greiða skuldabréfið upp að fullu fyrir lok lánstímans skal hann greiða sérstaka þóknun til Íbúðalánasjóðs samkvæmt gjaldskrá Íbúðalánasjóðs. Samkvæmt 7. gr. reglugerðar nr. 1016/2005, um gjaldskrá Íbúðalánasjóðs, reiknast þóknun vegna uppgreiðslu lána og aukaafborgana af mismun á vaxtastigi láns sem greitt er og markaðsvaxta sambærilegra nýrra lána hjá Íbúðalánasjóði ef þeir eru lægri, miðað við uppreiknaðar eftirstöðvar lánsins, núvirt frá uppgreiðsludegi til lokagjalddaga eða miðað við innborgaða fjárhæð ef um aukaafborgun er að ræða. Í framangreindum reglugerðum er ekki að finna beina tilgreiningu á hlutfalli uppgreiðsluþóknunar líkt og ákvæði 2. málsl. 3. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998 gerir kröfu um kveðið sé á um. Hins vegar er kveðið á um hvernig hlutfall uppgreiðsluþóknunar skuli út reiknað. Þá kemur fram í 3. málsl. 3. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998 að uppgreiðsluþóknun skuli aldrei nema hærri fjárhæð en nemur kostnaði Íbúðalánasjóðs vegna uppgreiðslu viðkomandi láns. Greiði skuldari ÍLS-veðbréfs lán sitt upp eða greiði aukaafborgun verður Íbúðalánasjóður af þeim vöxtum sem ella hefðu fengist af fjárhæðinni. Íbúðalánasjóður þarf þá að lána umrætt fjármagn á ný svo sjóðurinn geti staðið við skuldbindingar sínar gagnvart þeim sem fjármagna starfsemi sjóðsins. Kostnaður Íbúðalánasjóðs vegna uppgreiðslu felst því í mismun þeirra vaxta sem hefðu fengist endranær og þeim vöxtum sem munu fást vegna endurláns þess fjármagns sem greitt er inn á lán. Í máli þessu hugðust kærendur greiða 10.000.000 kr. inn á lán sitt. Samkvæmt útreikningum Íbúðalánasjóðs voru vextir af láni kærenda 4,9% en vextir nýrra sambærilegra lána 4,4%. Niðurstaða útreikninganna er fram fóru á grundvelli reiknireglu 7. gr. reglugerðar nr. 1016/2005, var sú að krefja kærendur um 699.291 kr. í uppgreiðsluþóknun. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að umrædd fjárhæð verði ekki talin nema hærri fjárhæð en sem nemi kostnaði Íbúðalánasjóðs vegna fyrirhugaðrar aukaafborgunar inn á lán kærenda í máli þessu. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að innheimta umræddrar uppgreiðsluþóknunar hafi ekki verið í andstöðu við ákvæði 3. mgr. 23. gr. laga nr. 44/1998. Íbúðalánasjóði var því rétt að synja beiðni kærenda um niðurfellingu uppgreiðsluþóknunar.

Í ljósi framangreinds er hin kærða ákvörðun Íbúðalánasjóðs staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Íbúðalánasjóðs frá 4. júlí 2012 um synjun um niðurfellingu uppgreiðsluþóknunar vegna fyrirhugaðra aukaafborgana A, og B, af ÍLS-veðbréfi útgefnu þann 3. nóvember 2008 er staðfest.

Bergþóra Ingólfsdóttir, formaður

Margrét Gunnlaugsdóttir

Gunnar Eydal