A-354/2011. Úrskurður frá 10. janúar 2011

ÚRSKURÐUR

Hinn 10. janúar 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-354/2011.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 5. nóvember 2010, kærði X hdl., f.h. [...], þá ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. október, að synja [...] um afhendingu upplýsinga „um einstakar landanir erlendra skipa á uppsjávarfiski á Íslandi á árinu 2010 ásamt upplýsingum um hvað greitt var fyrir aflann úr hverri löndun, sundurliðað eftir því til hvers konar vinnslu aflinn fór og hver kaupandi aflans var í hvert sinn.“

Í synjun Fiskistofu á beiðni kæranda, dags. 8. október, kemur fram að Fiskistofa telji sér óheimilt með vísan til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 að veita [...] umbeðnar upplýsingar. Er það mat Fiskistofu að um sé að ræða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni útgerðaraðila og fiskvinnslu, hvort heldur þau fyrirtæki séu í eigu einstaklinga, fyrirtækja eða annarra lögaðila, sem henni sé óheimilt að veita almenningi aðgang að nema sá samþykki sem í hlut á.

Málsmeðferð

Eins og fram hefur komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 5. nóvember.

Kæran var send Fiskistofu með bréfi, dags. 9. nóvember. Var Fiskistofu veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 19. þess mánaðar og til að afhenda úrskurðarnefndinni þau gögn sem kæran lýtur að. Athugasemdir Fiskistofu ásamt gögnum bárust úrskurðarnefndinni 18. nóvember. Þar kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Að mati Fiskistofu hefur [...] stöðu almennings þegar skoðað er hvort veita beri [...] þær upplýsingar sem erindi þeirra, dagsett 21. september sl. varðar, þar sem [...] fer þessa ekki á leit f.h. tilgreinds félagsmanns, sem hefur lögvarða hagsmuni af því að fá aðgang að upplýsingum um söluverðmæti afla úr veiðiferð sem hann hefur tekið þátt í. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli A-89/1999 var Fiskistofu hins vegar gert skylt að veita kæranda sambærilegar upplýsingar á grundvelli sérstaks umboðs frá einstaklingi er taldist aðili máls að undanskildum gögnum á einstökum fiskkaupendum, en að mati úrskurðarnefndarinnar gat það varðað útgerðir og einkum fiskkaupendur miklu að gögnum þeirra væri haldið leyndum.

Að mati Fiskistofu ber því að líta til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem kveðið er á um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á og að sömu takmarkanir gildi um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. A-222/2005 kom fram það mat nefndarinnar að almenningur eigi ríkari rétt til aðgangs að upplýsingum um ráðstöfun opinberra fjármuna og gæða heldur en upplýsingum um viðskipti milli einkaaðila. Var talið, með vísan til eldri úrskurða og sérstaklega úrskurðar í máli A-145/2002, að upplýsingar um hverjir stæðu að aðilaskiptum með aflamark sem tilkynnt eru Fiskistofu vörðuðu slíka fjárhagshagsmuni þeirra einstaklinga og lögaðila sem hlut ættu að máli að sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færi, sbr. 5. gr. upplýsingalaga.

Fiskistofa telur því að ekki síður sé ástæða til þess að hafna aðgangi almennings að upplýsingum um viðskipti með afla, þ.e. upplýsingum um hvað greitt hafi verið fyrir afla eftir löndunum og kaupendum.

Vill Fiskistofa jafnframt benda á að með lögum nr. 13/1998, um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, var kveðið á um að eftirlit með fiskverði og uppgjöri á aflahlut sjómanna færi í þann farveg sem þar er kveðið á um þannig að stuðlað yrði að réttu og eðlilegu uppgjöri á aflahlut sjómanna. Samkvæmt 4. gr. þeirra laga ber Fiskistofu og þeim aðilum sem fyrir hennar hönd safna og vinna úr upplýsingum að veita Verðlagsstofu skiptaverðs aðgang að öllum upplýsingum um ráðstöfun afla og fiskverð. Í 17. gr. þeirra laga er síðan kveðið á um þagnarskyldu starfsmanna Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefndarmanna. Er að mati Fiskistofu ljóst að löggjafinn telur að upplýsingar um kaupendur og kaupverð afla varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja að starfsmenn Verðlagsstofu skuli bundnir þagnarskyldu varðandi veitingu umræddra upplýsinga.

Fiskistofa telur því með hliðsjón af öllu ofangreindu að stofnuninni sé ekki heimilt að veita [...] umbeðnar upplýsingar.“

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 2. desember, voru kæranda kynntar athugasemdir Fiskistofu og veittur frestur til að koma að frekari athugasemdum til 10. þess mánaðar. Athugasemdir kæranda bárust þann dag. Eftirfarandi kemur m.a. fram í athugasemdum kæranda:

„Það er álit [...] að þær upplýsingar sem beðið er um séu þess eðlis að almenningur eigi að hafa aðgang að þeim á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í því sambandi vísast meðal annars til þess að upplýsingarnar geti ekki talist atvinnu-, framleiðslu- eða viðskiptaleyndamál útgerða né heldur sé um að ræða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu. Til þess að hægt sé að beita undantekningarákvæði 5. gr. upplýsingalaga þurfa umbeðnar upplýsingar að fela í sér eitthvað af framangreindu, sem að mati [...] þær gera ekki. Beita þarf undantekningum þröngt.

[...] vill sérstaklega árétta þá skyldu sem hvílir á útgerðum þess efnis að standa við skuldbindingar sínar samkvæmt núgildandi kjarasamningum. Í því samhengi ber útgerðum að tryggja skipverjum hæsta gangverð fyrir afla en ekki drýgja eigin hlut, með samningum við sig sjálfar, í skjóli undanþáguákvæðis 5. gr. upplýsingalaga. Slíkt framferði myndi ekki falla að þeim kjarasamningsbundnu skyldum sem aðilar hafa tekið á sig og samþykkt. Það að upplýsingalögum sé beitt til að takmarka möguleika [...] til þess að rækta kjarasamningsbundna skyldu sína til að fylgja eftir og tryggja réttar efndir kjarasamnings fær að mati sambandsins ekki staðist. Slíkur var ekki tilgangur löggjafans.“

Fiskistofa afhenti úrskurðarnefndinni yfirlit yfir landaðan afla og aflaverðmæti erlendra skipa, dags. 18. nóvember, vegna málsins. Í yfirlitinu koma fram upplýsingar um löndunardag, skip, fistegund, landaðan afla, verðmæti, kaupanda, frágang og ráðstöfun ásamt athugasemdum.  

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstöður

1.

Eins og fram hefur komið fer kærandi fram á aðgang að skjali sem inniheldur upplýsingar „um einstakar landanir erlendra skipa á uppsjávarfiski á Íslandi á árinu 2010 ásamt upplýsingum um hvað greitt var fyrir aflann úr hverri löndun, sundurliðað eftir því til hvers konar vinnslu aflinn fór og hver kaupandi aflans var í hvert sinn“. Fiskistofa hefur afhent úrskurðarnefndinni skjal, dags. 18. nóvember 2010, sem inniheldur upplýsingar sem falla undir beiðni kæranda.

Kærandi byggir kröfu sína um aðgang að skjalinu á ákvæðum II. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996. Í 3. gr. þeirra laga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að óhjákvæmilegt sé að taka hér fyrst til nokkurrar umfjöllunar þau ákvæði um þagnarskyldu sem Fiskistofa hefur vísað til í máli þessu, þ.e. 17. gr. sbr. 4. gr. laga nr. 13/1998 um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna.

2.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 13/1998 ber Fiskistofu að veita Verðlagsstofu skiptaverðs aðgang að öllum upplýsingum um ráðstöfun afla og aflaverðs. Í 17. gr. laganna er að finna svohljóðandi ákvæði: „Starfsmenn Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefndarmenn eru bundnir þagnarskyldu um allt er varðar hagi tiltekinna einstaklinga eða fyrirtækja og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls nema dómari úrskurði að upplýsingar skuli veittar eða að skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskylda gildir þó ekki gagnvart fiskverði sem úrskurðað er skv. II. kafla eða almennum upplýsingum skv. 3. gr.“ Hér er um að ræða sérstakt lagaákvæði um þagnarskyldu sem tekur til sams konar upplýsinga og kærandi hefur óskað eftir aðgangi að.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 17. gr. laga nr. 13/1998 sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga. Er þessi ályktun í samræmi við úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-89/1999.

Ákvæði 17. gr. laga nr. 13/1998 tekur ekki til starfsmanna Fiskistofu. Því verður ekki beitt skv. orðanna hljóðan um meðferð upplýsinga af hálfu þeirrar stofnunar. Á hinn bóginn verður í máli þessu að líta til umrædds ákvæðis og þeirrar verndar upplýsinga sem þar birtist við túlkun 5. gr. upplýsingalaga 50/1996.

3.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið það skjal sem um ræðir. Um er að ræða upplýsingar um samninga sem einkaaðilar hafa gert sín á milli og berast Fiskistofu vegna eftirlits og starfa Fiskistofu. Almenningur á ríkan rétt til aðgangs að upplýsingum um ráðstöfun opinberra fjármuna og gæða. Upplýsingar um viðskipti milli einkaaðila, í þessu tilviki viðskipti með veiddan sjávarafla, teljast ekki til upplýsinga um ráðstöfun opinberra fjármuna í skilningi upplýsingalaga. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður að telja að upplýsingar um kaupendur afla og þau skip sem landa aflanum sem tilkynntar eru Fiskistofu varða slíka fjárhagslega hagsmuni aðila að sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, sbr. 5. gr. Upplýsingalaga og sbr. 17. gr. laga nr. 13/1998. Er þessi ályktun í samræmi við úrskurði nefndarinnar í málum nr. A-89/1999 og A-222/2005.

Í 1. gr. laga nr. 116/2006 segir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar og á því almenningur ríkan rétt á upplýsingum um þá stofna nema sérstakar undantekningar eigi við, sbr. meginreglu 3. gr. upplýsingalaga. Upplýsingar um löndunardag, fisktegund, magn landaðs afla, verðmæti, frágang og ráðstöfun ásamt athugasemdum í skjalinu, dags. 18. nóvember, eru ekki upplýsingar sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga, sbr. til hliðsjónar 17. gr. laga nr. 13/1998. 

Með skírskotun til þessa er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að veita beri kæranda aðgang að umbeðnum upplýsingum, að undanskildum upplýsingum um skip sem landað hafa afla og  kaupendur þess afla, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.         

Úrskurðarorð

Fiskistofu er skylt að veita kæranda, [X] hdl., f.h. [...], aðgang að yfirliti yfir landaðan afla og aflaverðmæti erlendra skipa, dags. 18. nóvember, að undanskildum upplýsingum um einstök skip sem er að finna í öðrum dálki yfirlitsins og upplýsingum um kaupendur afla sem er að finna í sjötta dálki yfirlitsins. Fiskistofu ber að afmá þær upplýsingar úr því afriti skjalsins sem afhent verður kæranda skv. úrskurði þessum.

 Trausti Fannar Valsson

formaður

 Sigurveig Jónsdóttir                                                                                             Friðgeir Björnsson