A-359/2011. Úrskurður frá 22. febrúar 2011

ÚRSKURÐUR

Hinn 22. febrúar 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-359/2011.

Kæruefni

Með bréfi, dags. 13. september 2010, kærðu [...] og [...], ákvörðun Landsvirkjunar, dags. 13. ágúst 2010, um synjun á aðgangi að gögnum sem þeir höfðu óskað eftir með erindi til fyrirtækisins þann 22. júlí sama ár. Í kærunni kemur fram að hún styðjist við 5. gr., sbr. 3. gr. laga nr. 23/2006, um upplýsingarétt um umhverfismál.

Málsatvik

Þann 22. júlí 2010 sendu kærendur Landsvirkjun svohljóðandi beiðni um aðgang að gögnum:

„Með vísan til laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál óskum við undirritaðir hér með eftir því að Landsvirkjun afhendi okkur öll gögn (hvers kyns upplýsingar í rituðu, sjónrænu, heyranlegu, rafrænu eða einhverju efnislegu formi) er varða samskipti Landsvirkjunar, dótturfyrirtækja Landsvirkjunar og starfsmanna við Magma Energy Sweden AB, Magma Energy Corp Canada, [A], Geysir Green Energy, [B], HS Orku og tengda aðila. Einnig óskum við eftir afritum af minnisblöðum af fundum Landsvirkjunar og dótturfélaga með ofangreindum aðilum, og afritum af minnisblöðum og greinargerðum starfsmanna er varða Magma Energy, HS Orku, GGE og tengda aðila.

Einnig viljum við varðandi þessa beiðni vísa til upplýsingalaga nr. 50/1996.“

Landsvirkjun synjaði þessu erindi kærenda með tölvubréfi, dags. 13. ágúst 2010. Þar segir m.a. svo:

„Hvorki Landsvirkjun né dótturfélög Landsvirkjunar hafa átt eða eiga í viðskiptaviðræðum um sameiginlega virkjanakosti eða nýtingu auðlinda við Magma Energy Sweden AB eða Magma Energy Corp Canada, og engir formlegir fundir hafa farið fram með þessum eða tengdum aðilum er varða nýtingu auðlinda eða virkjanakosti.

HS Orka hefur hins vegar lengi verið viðskiptavinur Landsvirkjunar um kaup á rafmagni. Þá taka fyrirtækin tvö saman þátt í rannsóknarverkefninu Iceland Deep Drilling Project ásamt Orkuveitu Reykjavíkur og Orkustofnun. Landsvirkjun hefur einnig nýverið unnið í samvinnu við Geysi Green Energy og fleiri aðila að dagskrá ráðstefnu um orku og loftslagsbreytingar á EXPO heimssýningunni í Kína. Loks eiga orkufyrirtækin ýmiskonar samstarf í gegnum Samorku.

Af gefnu tilefni er bent á að Landsvirkjun starfar á samkeppnismarkaði á grundvelli sérlaga um Landsvirkjun nr. 42/1983. Fyrirtækið er í eigu íslenska ríkisins og er sjálfstæður lögaðili með sjálfstæða og óháða stjórn sem tekur sínar ákvarðanir á viðskiptalegum forsendum með hagsmuni fyrirtækisins að leiðarljósi og á grundvelli faglegra sjónarmiða. Í ljósi lögbundinnar stöðu og starfsemi Landsvirkjunar má benda á að fallið hefur úrskurður þar sem staðfest er að upplýsingalög nr. 50/1996 taki ekki til starfsemi Landsvirkjunar. Að mati Landsvirkjunar taka lög nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál ekki heldur til Landsvirkjunar. Landsvirkjun upplýsir eigi að síður um málefni fyrirtækisins þar sem því verður við komið.“

Í kæru málsins kemur fram að kærendur telji ofangreind viðbrögð Landsvirkjunar ekki í samræmi við lög nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál. Kærendur fallist hins vegar á það að upplýsingalög nr. 50/1996 taki ekki til Landsvirkjunar. Um nánari rök fyrir afstöðu sinni vísa kærendur m.a. til þess að Landsvirkjun gegni opinberu hlutverki og veiti opinbera þjónustu er varði umhverfið og orkuauðlindir, þ.m.t. selji fyrirtækið rafmagn til stóriðjunotenda og sölufyrirtækja á almennum markaði á grundvelli heildsölusamninga. Einnig gegni Landsvirkjun lögákveðnu hlutverki samkvæmt ýmsum sérlögum svo sem raforkulögum nr. 65/2003 og lögum nr. 38/2002 um virkjun Jökulsár á Brú og Jökulsár í Fljótsdal og stækkun Kröfluvirkjunar. Þá er bent á að í áliti umboðsmanns Alþingis frá 24. janúar 2001 í máli nr. 2440/1998 hafi umboðsmaður komist að þeirri niðurstöðu að Landsvirkjun félli undir eldri lög um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál nr. 21/1993, sem séu forveri laga nr. 23/2006. Í samræmi við það álit umboðsmanns hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál komist að þeirri niðurstöðu í úrskurði í máli nr. A-116/2001 að Landsvirkjun væri skylt samkvæmt lögum nr. 21/1003 að veita aðila málsins aðgang að tilteknum gögnum sem fyrirtækið hafði undir höndum og tengdust starfsemi þess. Með vísan til þess telji kærendur það skjóta skökku við að Landsvirkjun haldi því nú fram að fyrirtækið sé undanþegið gildissviði nýrri laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál, þegar fyrir liggur að eldri lög um sama efni tóku til fyrirtækisins, en í því samhengi sé til þess að líta að lögum nr. 23/2006 sé ætlað að innleiða tilskipun Evrópusambandsins nr. 2003/4/EB sem m.a. feli í sér rýmkun upplýsingaréttar frá því sem gilti samkvæmt lögum nr. 21/1993.

Samkvæmt þessu telji kærendur Landsvirkjun opinberan aðila sem falli undir lög nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál, sbr. 1. mgr. 2. gr. þeirra laga. Beri því að taka afstöðu til beiðni kærenda um aðgang að gögnum í vörslum Landsvirkjunar samkvæmt 5. gr., sbr. 3. gr. laganna.

Um nánari rök fyrir því að kærða beri að afhenda umbeðin gögn segir m.a. svo í kæru:

„Kærendur byggja á því að upplýsingarnar sem beiðni þeirra varðar falli skýrlega undir 3. gr. laga nr. 23/2006. Umræddar upplýsingar lúta sem fyrr greinir að samningi um sölu á hlut í stærsta orkufyrirtæki landsins til kanadíska félagsins Magma Energy Corp. Slík ráðstöfun varðar almenning í landinu með beinum hætti, enda er ljóst að breyting á eignarhaldi rétthafa nýtingarréttar orkuauðlindar, sér í lagi sala til erlendra aðila, getur haft umtalsverð áhrif á nýtingarhátt, vinnslu og meðferð auðlindanna sem um ræðir. Jafnframt getur slíkt leitt til hækkunar orkuverðs og eftir atvikum lakari þjónustu við almenning. Er því um að ræða ráðstöfun á sviði umhverfis- og orkumála sem er sýnilega til þess fallin að hafa bein áhrif á náttúruauðlindir landsins, mögulega til hins verra. Brýnt er að almenningur eigi greiðan aðgang að öllum upplýsingum er varða söluferlið í heild sinni, svo sem viðræður og fundi íslenskra stjórnvalda og fyrirtækja á þeirra vegum við verðandi kaupendur og aðra hlutaðeigandi, stjórnsýslumeðferð málsins og einstakar ákvarðanatökur þar að lútandi, hugsanlegt arðsemismat á sölunni og athuganir á áhrifum sölunnar á orkuverð og þjónustu til langs tíma. Með vísan til framangreinds telja kærendur að fallast beri á að þeir eigi rétt á aðgangi að öllum upplýsingum í umræddu máli samkvæmt 5. gr., sbr. 3. gr. laga nr. 23/2006, en ákvæðin beri að skýra rúmt með hliðsjón af markmiði laganna samkvæmt 1. gr., sbr. einnig tilskipun Evrópubandalagsins nr. 2003/4/EB.

Kærendur telja jafnframt að einstakar undantekningar frá upplýsingarétti samkvæmt lögum nr. 23/2006 eigi ekki við um þær upplýsingar sem beiðni kærenda lýtur að, enda standa þeim mun ríkari almannahagsmunir til þess að aðgangur að þeim sé veittur, andspænis miklum mun minni viðskiptahagsmunum Magma Energy Corp.“

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 21. september 2010, var Landsvirkjun kynnt fram komin kæra og fyrirtækinu veittur frestur til 1. október til að koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun.

Greinargerð Landsvirkjunar barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 4. október. Þar kemur fram að Landsvirkjun krefjist þess aðallega að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, en til vara að kröfu kærenda verði hafnað. Í nánari rökstuðningi fyrir kröfum fyrirtækisins segir m.a. svo:

„Landsvirkjun byggir kröfur sínar í máli þessu í fyrsta lagi á því að þau gögn sem óskað er eftir að verði afhent séu ekki fyrir hendi. Landsvirkjun, dótturfélög Landsvirkjunar eða starfsmann hafa ekki verið í samskiptum við Magma Energy, Geysi Green Energy eða HS Orku. Til þess að unnt sé að afhenda upplýsingar eða önnur gögn á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996 eða laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál verða viðeigandi gögn að vera til staðar. Þar sem slík gögn eru ekki fyrir hendi er útilokað fyrir Landsvirkjun að verða við kröfu kærenda. Þessháttar ágalli og óskýrleiki í kröfugerð (kæru) leiðir ótvírætt til frávísunar málsins.

Svo sem fyrr er rakið hefur Landsvirkjun gert samninga við HS Orku hf. um sölu á rafmagni auk þess sem fyrirtækin hafa átt í samstarfi um rannsóknir. Slíkar upplýsingar eru viðskiptalegs eðlis og falla utan gildissviðs framangreindra laga. Þá verður ekki séð að þau viðskipti varði málefni Magma Energy með neinum hætti.

Beiðni kærenda uppfyllir ekki skilyrði framangreindra laga um að varða tiltekið mál sem er til meðferðar hjá stjórnvöldum, stofnunum eða fyrirtækjum þeirra. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er þeim sem lögin taka til skylt að veita aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. – 6. gr. Í því felst að tiltaka verður það mál sem óskað er eftir aðgangi að. ... Í máli þessu gera kærendur kröfu um að [fá] öll gögn er varða samskipti Landsvirkjunar og umræddra fyrirtækja, óháð því hvort þau varði tiltekið mál. Í ljósi þess er umrædd beiðni um aðgang haldin svo miklum annmörkum og ónákvæmni að ekki er unnt að verða við henni. Leiðir slíkt ótvírætt til frávísunar málsins eins og fyrr greinir.“

Í greinargerð Landsvirkjunar er því í öðru lagi hafnað að upplýsingalög nr. 50/1996 eigi við um Landsvirkjun. Í þriðja lagi er á því byggt í greinargerð að þær upplýsingar sem kærendur óski aðgangs að falli utan gildissviðs laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál. Samkvæmt 2. gr. þeirra laga taki lögin til lögaðila sem hafi verið falið opinbert hlutverk eða veiti almenningi opinbera þjónustu sem varði umhverfið á grundvelli laga, stjórnvaldsfyrirmæla eða samninga. Þá segi jafnframt í 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. að lögin gildi um lögaðila sem falið hafi verið opinbert hlutverk eða veiti almenningi opinbera þjónustu og lúti opinberri stjórn. Þær upplýsingar sem óskað er eftir af hálfu kærenda varði samskipti aðila á orkumarkaði og tengist ekki opinberu hlutverki eða opinberri þjónustu Landsvirkjunar, enda fari fyrirtækið ekki með slíkt stjórnsýsluvald samkvæmt lögum. Þessu til stuðnings vísar Landsvirkjun í úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-336/2010. Í fjórða lagi byggir Landsvirkjun kröfur sínar á því að þau gögn sem kærendur óski aðgangs að teljist ekki upplýsingar um umhverfismál í skilningi laga nr. 23/2006, um umhverfismál, sbr. 3. gr. laganna. Í fimmta lagi falli þær upplýsingar sem óskað er eftir aðgangi að undir undanþágu skv. 6. gr. laga nr. 23/2006, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Greinargerð Landsvirkjunar var send kærendum með bréfum, dags. 21. september 2010, og á ný með tölvubréfi þann 4. janúar 2011. Athugasemdir hafa ekki borist frá þeim. Í kæru málsins eru hins vegar rakin í ítarlegu máli sjónarmið kærenda, m.a. um gildissvið laga nr. 23/2006, gagnvart Landsvirkjun, eins og að hluta til hefur verið rakið hér að framan.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins um málsatvik og sjónarmið aðila. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Eins og kærendur hafa afmarkað beiðni sína um aðgang að gögnum byggist hún á ákvæðum laga um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006. Kærði, Landsvirkjun, hefur hafnað beiðni kærenda, eins og rakið hefur verið hér að framan.

2.

Í 2. gr. laga nr. 23/2006 um upplýsingarétt um umhverfismál er skilgreint til hvaða aðila ákvæði laganna taka. Ákvæðið hljóðar svo:

„Lög þessi gilda um:

1. öll stjórnvöld sem falla undir gildissvið upplýsingalaga,

2. lögaðila sem falið hefur verið opinbert hlutverk eða veitir almenningi opinbera þjónustu sem varðar umhverfið á grundvelli laga, stjórnvaldsfyrirmæla eða samnings við stjórnvöld sem falla undir 1. tölul.,

3. lögaðila sem gegna opinberu hlutverki eða veita opinbera þjónustu sem varðar umhverfið og lúta stjórn þeirra stjórnvalda sem falla undir 1. tölul. Lögaðili er talinn lúta opinberri stjórn í þessum skilningi þegar stjórnvöld skv. 1. tölul. tilnefna meira en helming stjórnarmanna í stjórn lögaðilans eða hafa á annan hátt virk yfirráð yfir honum.

Einvörðungu upplýsingar sem til verða eða aflað er í tilefni af hinu opinbera hlutverki eða þjónustu þeirra sem ákvæði 2. og 3. tölul. 1. mgr. taka til falla undir lögin.

Lögin gilda ekki um Alþingi, umboðsmann Alþingis, Ríkisendurskoðun eða dómstóla.“

Samkvæmt lögum nr. 42/1983 er Landsvirkjun sameignarfyrirtæki en ekki stjórnvald í skilningi upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. til hliðsjónar úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-8/1997, A-24/1997 og álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2440/1998. Af því leiðir að Landsvirkjun fellur ekki undir gildissvið laga um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006 á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 2. gr. þeirra laga.

Samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál falla þeir lögaðilar, þar á meðal einkaréttarleg félög, undir gildissvið laganna sem hefur verið falið opinbert hlutverk eða veita almenningi opinbera þjónustu sem varðar umhverfið á grundvelli laga, stjórnvaldsfyrirmæla eða samnings við stjórnvöld sem falla undir 1. tölul. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 42/1983 um Landsvirkjun er það tilgangur fyrirtækisins að stunda starfsemi á orkusviði ásamt annarri viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni. Í 3. gr. sömu laga segir ennfremur að Landsvirkjun sé eigandi raforkuvera, annarra mannvirkja, vatnsréttinda og búnaðar sem fyrirtækið hefur eignast fyrir setningu laganna eða með sérlögum eða samningum. Með vísan til þessara lagaákvæða, svo og með vísan til þeirrar starfsemi sem fyrirtækið sinnir, verður á því að byggja að Landsvirkjun fari skv. lögum með verkefni sem geti varðað umhverfið í skilningi 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 23/2006.

Ennfremur má hér vísa til 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. sömu laga en þar kemur fram að undir gildissvið laganna falli lögaðilar sem gegna „opinberu hlutverki eða veita opinbera þjónustu sem varðar umhverfið og lúta stjórn þeirra stjórnvalda sem falla undir 1. tölul.“ Landsvirkjun lýtur stjórn stjórnvalds sem fellur undir 1. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 23/2006, og fellur í því tilliti að þeirri afmörkun sem 3. tölul. ákvæðisins mælir fyrir um.

Samkvæmt framangreindu getur Landsvirkjun, hvort sem er á grundvelli 2. eða 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna talist falla undir gildissvið þeirra. Í báðum þessum töluliðum er hins vegar einnig á því byggt að til að lögaðili lúti ákvæðum laganna þá skuli honum hafa verið falið „opinbert hlutverk“ eða að hann „veiti opinbera þjónustu“ sem varðar umhverfið. Þá leiðir af 3. mgr. 2. gr. laganna að undir lögin falla einvörðungu þær upplýsingar sem til verða eða aflað er í tilefni af hinu opinbera hlutverki eða þjónustu þeirra sem ákvæði 2. og 3. tölul. 1. mgr. taka til. Í ljósi þess hvernig hlutverk Landsvirkjunar er markað í lögum verður ekki leyst úr því fyrirfram í eitt skipti fyrir öll hvort fyrirtækið lúti ákvæðum laga um upplýsingarétt um umhverfismál nr. 23/2006. Úr því álitaefni verður aðeins leyst með hliðsjón af eðli og inntaki þeirra upplýsinga sem óskað er eftir hverju sinni, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-336/2010.

3.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál er heimilt að bera synjun stjórnvalds á beiðni um aðgang að upplýsingum um umhverfismál samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds á beiðni um ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum. Í 2. mgr. ákvæðisins segir ennfremur að um meðferð slíkra mála gildi ákvæði 14.-19. gr. upplýsingalaga. Ágreiningsefni um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum skv. lögum um upplýsingarétt um umhverfismál verða því borin undir úrskurðarnefndina með sama hætti og ágreiningsmál sem lúta að upplýsingarétti skv. upplýsingalögum nr. 50/1996.

Samkvæmt 5. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál er stjórnvöldum þeim sem falla undir 2. gr. laganna skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál með þeim takmörkunum sem greinir í 6. gr. Segir ennfremur í ákvæðinu að stjórnvöldum sé ekki skylt að afla sérstaklega upplýsinga til þess að láta almenningi þær í té. Af þessu ákvæði leiðir að upplýsingaréttur skv. lögunum tekur aðeins til upplýsinga sem eru til.

Kærendur hafa óskað eftir því að Landsvirkjun afhendi þeim öll gögn er varða samskipti Landsvirkjunar, dótturfyrirtækja Landsvirkjunar og starfsmanna við Magma Energy Sweden AB, Magma Energy Corp Canada, [A], Geysir Green Energy, [B], HS Orku og tengda aðila. Einnig hafa þeir óskað eftir afritum af minnisblöðum af fundum Landsvirkjunar og dótturfélaga með ofangreindum aðilum, og afritum af minnisblöðum og greinargerðum starfsmanna er varða Magma Energy, HS Orku, GGE og tengda aðila. Í kæru málsins kemur fram sú nánari afmörkun á beiðninni að hún lúti að öllum gögnum í vörslu Landsvirkjunar varðandi samskipti fyrirtækisins við Magma Energy Sweden AB og tengdra aðila vegna kaupa Magma á eignarhlut í HS Orku hf. Síðar í kærunni kemur fram að brýnt sé að almenningur eigi greiðan aðgang að öllum upplýsingum er varði söluferlið í heild sinni, svo sem viðræður og fundi íslenskra stjórnvalda og fyrirtækja á þeirra vegum við verðandi kaupendur og aðra hlutaðeigandi. Af þessu má ráða að beiðni kærenda feli í sér ósk um gögn sem fyrir liggi hjá Landsvirkjun og varði viðskipti með hluti í HS Orku hf. í tengslum við kaup Magma Energy Sweden á hlutum í fyrirtækinu, eða tengd viðskipti eða fundi. Í skýringum Landsvirkjunar í málinu kemur fram að slík gögn séu ekki fyrir hendi. Með vísan til þess ber að vísa kærunni frá.

Áréttað skal að af þessu leiðir að í úrskurði þessum er engin afstaða tekin til þess hvort upplýsingar sem óskað var aðgangs að hefðu fallið undir lög um upplýsingarétt um umhverfismál hefðu þær legið fyrir.

Úrskurðarorð

Kæru [...] og [...] á hendur Landsvirkjun er vísað frá.

Trausti Fannar Valsson

formaður

 Sigurveig Jónsdóttir                                                                                        Friðgeir Björnsson