Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 227/2020

Fimmtudaginn 20. ágúst 2020

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 11. maí 2020, kærði B lögmaður, f.h. A, óstaðsettum í hús, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 8. apríl 2020, um stigagjöf vegna umsóknar hans um félagslegt leiguhúsnæði.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 9. desember 2019, sótti kærandi um félagslegt leiguhúsnæði hjá Reykjavíkurborg. Umsókn kæranda var samþykkt á biðlista með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 27. janúar 2020, og staða hans metin til níu stiga. Kærandi óskaði eftir endurskoðun á stigagjöf og var sú beiðni tekin fyrir á fundi velferðarráðs 4. apríl 2020 sem staðfesti mat starfsmanna þjónustumiðstöðvar á stigagjöf. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi velferðarráðs, dags. 30. apríl 2020.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 11. maí 2020. Með bréfi, dags. 18. maí 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni 22. júní 2020 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 24. júní 2020. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi vísar til þess að kæran lúti annars vegar að mati Reykjavíkurborgar á þörf hans fyrir húsnæðisaðstoð og stigagjöf á umsókn hans um félagslegt leiguhúsnæði á þeim grundvelli. Aðstæður kæranda séu verulega bágbornar þar sem hann sé heimilislaus, glími við veikindi sem séu grundvöllur örorkumats, sé af erlendu bergi brotinn og ekki mæltur á íslensku. Telji Reykjavíkurborg, þrátt fyrir öll þessi atriði, að aðstæður kæranda séu ekki með þeim hætti að félagslegur vandi hans sé ekki fjölþættur, sé það sveitarfélagsins að útskýra það mat nánar en það sé ekki gert í veittum rökstuðningi.

Hins vegar lúti kæran að því að Reykjavíkurborg hafi á engu stigi málsins, þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir, tekið neina afstöðu til réttarstöðu kæranda á grundvelli 46. gr. laga nr. 40/1991. Kærandi krefst þess að lagt verði fyrir Reykjavíkurborg að taka ákvörðun um rétt hans til aðstoðar við úrlausn á bráðum húsnæðisvanda hans til bráðabirgða á meðan unnið sé að varanlegri lausn. Það samrýmist ekki lagagrundvelli aðstoðar samkvæmt XII. kafla laga nr. 40/1991 að sveitarfélagið láti hjá líða að taka afstöðu til beiðni um aðstoð til úrlausnar á brýnum húsnæðisvanda í bráð og leggi slíka beiðni einvörðungu í farveg umsóknar um félagslegt leiguhúsnæði samkvæmt 45. gr. laganna. Ítrekað hafi verið óskað eftir því að Reykjavíkurborg tæki afstöðu til máls kæranda á þessum grundvelli og skýringum á því hvort í afgreiðslum borgarinnar á málinu felist slík afstaða. Þeim beiðnum hafi í engu verið svarað.

Kærandi krefst þess aðallega að hinni kærðu ákvörðun verði breytt og umsókn hans metin til fleiri stiga. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að því leyti sem hún lúti að mati á umsókn kæranda til stiga og að lagt verði fyrir Reykjavíkurborg að taka umsókn hans til nýrrar meðferðar og afgreiðslu að því er varði mat á stigafjölda umsóknarinnar. Þá krefst kærandi þess að lagt verði fyrir Reykjavíkurborg að taka afstöðu til umsóknar kæranda á grundvelli 46. gr. laga nr. 40/1991. Þrátt fyrir augljósa og brýna þörf kæranda fyrir aðstoð til úrlausnar á húsnæðisvanda sínum í bráð og verulega erfiða félagslega stöðu hans hafi Reykjavíkurborg einungis metið umsókn til níu stiga og sett hann á biðlista eftir úthlutun félagslegs húsnæðis sem fyrirsjáanlega sé margra mánaða ef ekki margra ára bið eftir. Mat Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda um almennt félagslegt leiguhúsnæði, sbr. 45. gr. laga nr. 40/1991, sé að framangreindu leyti óforsvaranlegt. Þá hafi Reykjavíkurborg í engu sinnt þeirri skyldu sinni samkvæmt 46. gr. sömu laga að leysa úr bráðum vanda kæranda á meðan unnið sé að varanlegri lausn.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda. Vísað er til þess að í 2. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði komi fram að almennt félagslegt leiguhúsnæði sé ætlað þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar og annarra félagslegra erfiðleika. Í 4. gr. reglnanna komi fram að umsóknir skuli metnar samkvæmt ákveðnum matsviðmiðum, sbr. fylgiskjal nr. 1 með reglunum. Við lok mats séu reiknuð stig fyrir hvern þátt fyrir sig. Til þess að umsókn verði samþykkt á biðlista skuli umsækjandi vera metinn til að lágmarki níu stiga þegar um sé að ræða einstakling/hjón/sambúðarfólk, sbr. e-lið 4. gr. reglnanna.

Kærandi uppfylli öll tiltekin skilyrði 4. gr. reglnanna og umsókn hans um félagslegt leiguhúsnæði hafi verið samþykkt á biðlista og metin til níu stiga. Samkvæmt 19. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði fari úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fram á sérstökum fundum úthlutunarteyma. Þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar leggi faglegt mat á þær umsóknir sem hafi verið metnar samkvæmt matsviðmiðum reglnanna. Úthlutunarteymi félagslegs leiguhúsnæðis forgangsraði umsóknum frá þjónustumiðstöðvum og úthluti húsnæði samkvæmt sömu reglum. Forgangsröðun taki mið af faglegu mati ráðgjafa og úthlutunarteymis ásamt stigagjöf samkvæmt matsviðmiðum með reglunum.

Kærandi hafi fengið tvö stig vegna stöðu sinnar, tvö stig vegna tekna á ársgrundvelli, þrjú stig vegna húsnæðisstöðu og tvö stig vegna félagslegs vanda. Til þess að hljóta fleiri stig vegna félagslegs vanda, þ.e. fjögur stig samkvæmt matsviðmiðum, þurfi félagslegar aðstæður kæranda að vera metnar þannig að hann glími við fjölþættan vanda sem hafi afgerandi áhrif á húsnæðisstöðu og/eða færni til að leigja á almennum markaði, þrátt fyrir stuðning félagsþjónustu eða annarra viðurkenndra aðila. Við mat á því hvort umsækjandi eigi við fjölþættan félagslegan vanda að stríða hafi þau viðmið mótast í framkvæmd að þar sé um að ræða meðal annars félagslega einangrun, takmarkaða félagslega færni og framtaksleysi. Með fjölþættum vanda sé einnig átt við að einstaklingur hafi verið að fá þjónustu frá þjónustumiðstöð og einnig frá öðrum viðurkenndum þjónustuaðilum og umtalsverðar líkur séu á að hann þurfi á þeirri þjónustu að halda áfram. Undir matslið um félagslegar aðstæður falli ekki tekjur, hússnæðisstaða eða staða umsækjanda, enda séu þeir þættir metnir undir öðrum matsliðum. Kærandi hafi hvað þá liði varði verið metinn til hámarksstiga. Með notkun matsblaðsins sé leitast við að gæta jafnræðis meðal umsækjenda og veita þeim stig á grundvelli atriða sem séu nánar tilgreind í matsblaðinu og stigagjöf taki mið af aðstæðum viðkomandi.

Reykjavíkurborg vísar til þess að í 46. gr. laga nr. 40/1991 sé kveðið á um skyldu félagsmálanefnda sveitarfélaga að útvega þeim íbúum sveitarfélagsins húsnæði sem ekki séu færir um það sjálfir. Sú skylda hafi verið túlkuð og framkvæmd á þann veg að sveitarfélögum beri að veita fólki úrlausn í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda. Sú skylda sé í samræmi við ákvæði 12. gr. laganna þar sem fram komi að sveitarfélag skuli veita aðstoð hverjum þeim íbúa sem ekki sé fær um að sjá fyrir þörfum sínum og fjölskyldu sinnar. Með aðstoð sé meðal annars átt við hjálp til að útvega húsnæði. Að baki þeirri skyldu hvíli sú forsenda að sveitarfélagið hafi tiltækt húsnæði. Reykjavíkurborg eigi og reki Félagsbústaði hf. sem hafi það hlutverk að tryggja framboð af félagslegu leiguhúsnæði í borginni. Það sé í samræmi við 46. og 1. mgr. 45. gr. laganna sem kveði á um að sveitarstjórnir skuli, eftir því sem kostur sé og þörf sé á, tryggja framboð af leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum fyrir þá sem séu í þörf. Velferðarsvið beri svo ábyrgð á úthlutun íbúða í samræmi við reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, sbr. framangreinda framkvæmd.

Reykjavíkurborg hafi viðurkennt rétt kæranda til að fá úthlutað húsnæði. Í þeirri stjórnvaldsákvörðun felist ekki að borgin beri að veita honum húsnæði með skilyrðislausum og tafarlausum hætti. Engin lagaákvæði mæli fyrir um slíka skyldu eða um viðmiðunarfresti í því sambandi, enda verði að telja að slíkt fyrirkomulag væri með öllu óraunhæft. Eins og fyrr greini þá mæli ákvæði 46. gr. laga nr. 40/1991 einungis fyrir um að sveitarfélög skuli útvega þeim íbúum sveitarfélagsins húsnæði sem ekki séu færir um það sjálfir og veita úrlausn í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda á meðan unnið sé að varanlegri lausn. Af orðalagi ákvæðisins leiði að fólk kunni að þurfa að bíða í nokkurn tíma eftir því að fá úthlutað húsnæði. Með hliðsjón af framangreindu sé því alfarið hafnað að biðtími kæranda eftir húsnæði sé óásættanlegur eða gangi með einhverjum hætti í berhögg við 46. gr. laga nr. 40/1991. Ákvæði 76. gr. stjórnarskrárinnar leggi ekki ríkari eða víðtækari skyldur á herðar sveitarfélögum í þessum efnum heldur en þær sem mælt sé fyrir um í lögum nr. 40/1991. Þá hafi Reykjavíkurborg ekki brotið jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar þar sem umsókn kæranda hafi verið metin á grundvelli reglna Reykjavíkurborgar um þjónustuna, þ.e. á grundvelli ákveðins skipulags þar sem mat á aðstæðum kæranda hafi farið fram með málefnalegum hætti.

Það hafi því verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs að ekki væri ástæða til að breyta fyrirliggjandi stigagjöf þjónustumiðstöðvar með vísan til aðstæðna kæranda. Með vísan til alls framanritaðs verði að telja að framangreind ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs hafi hvorki brotið gegn framangreindum reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði né lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar um stigagjöf vegna umsóknar kæranda um félagslegt leiguhúsnæði. Kærandi hefur vísað til þess að kæran lúti annars vegar að mati Reykjavíkurborgar á þörf hans fyrir húsnæðisaðstoð og hins vegar að Reykjavíkurborg hafi ekki tekið afstöðu til réttarstöðu kæranda á grundvelli 46. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Verður fyrst vikið að þeim þætti málsins er lýtur að mati Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda um félagslegt leiguhúsnæði.

Markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna skal þess gætt við framkvæmd félagsþjónustunnar að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar. Þá skuli sköpuð skilyrði til að einstaklingurinn geti tekið virkan þátt í samfélaginu á eigin forsendum. Félagsleg þjónusta skuli í heild sinni miða að valdeflingu og miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður. Með félagsþjónustu er átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf, meðal annars í tengslum við húsnæðismál, sbr. 1. mgr. 2. gr. Í XII. kafla laganna er kveðið á um húsnæðismál. Þar segir í 1. mgr. 45. gr. að sveitarstjórnir skuli, eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð af leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna. Samkvæmt 46. gr. laganna skulu félagsmálanefndir sjá til þess að veita þeim fjölskyldum og einstaklingum, sem ekki eru færir um það sjálfir, úrlausn í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda á meðan unnið er að varanlegri lausn.

Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti. Þá segir meðal annars í 64. gr. laganna að úrskurðarnefnd velferðarmála fjalli um hvort samþykkt þjónusta sé í samræmi við reglur viðkomandi sveitarstjórnar.

Í reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði er kveðið á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum er skylt að veita, sbr. XII. kafla laga nr. 40/1991. Í 2. mgr. 2. gr. reglnanna kemur fram að almennt félagslegt leiguhúsnæði sé ætlað þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum félagslegra aðstæðna, þungrar framfærslubyrðar og lágra launa. Í 4. gr. reglnanna er að finna skilyrði fyrir því að umsókn verði samþykkt á biðlista og þarf umsækjandi að uppfylla öll skilyrði sem fram koma í a–e-liðum 1. mgr. ákvæðisins.

Samkvæmt e-lið 4. gr. skulu umsóknir metnar samkvæmt ákveðnum matsviðmiðum, sbr. fylgiskjal nr. 1 með reglunum. Við lok mats eru reiknuð stig fyrir hvern þátt fyrir sig. Til þess að umsókn verði samþykkt á biðlista skal umsækjandi vera metinn að lágmarki til níu stiga þegar um er að ræða einstakling/hjón/sambúðarfólk líkt og á við í tilviki kæranda. Umsókn kæranda var samþykkt á biðlista og staða hans metin til níu stiga.

Ágreiningur lýtur að stigagjöf vegna félagslegs vanda en kærandi fékk tvö stig fyrir þann þátt. Samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar falla þar undir þeir einstaklingar sem glíma við félagslegan vanda sem hefur hamlað því að viðkomandi hafi sótt þá þjónustu sem sé í boði. Til þess að hljóta fleiri stig vegna félagslegs vanda, þ.e. fjögur stig samkvæmt matsviðmiðum, þurfa félagslegar aðstæður einstaklinga að vera metnar þannig að viðkomandi glími við fjölþættan vanda sem hafi afgerandi áhrif á húsnæðisstöðu og/eða færni til að leigja á almennum markaði, þrátt fyrir stuðning félagsþjónustu eða annarra viðurkenndra aðila. Reykjavíkurborg hefur vísað til þess að við mat á því hvort umsækjandi eigi við fjölþættan félagslegan vanda að stríða hafi þau viðmið mótast í framkvæmd að þar sé um að ræða meðal annars félagslega einangrun, takmarkaða félagslega færni og framtaksleysi. Með fjölþættum vanda sé einnig átt við að einstaklingur hafi verið að fá þjónustu frá þjónustumiðstöð og einnig frá öðrum viðurkenndum þjónustuaðilum og að umtalsverðar líkur séu á að hann þurfi á þeirri þjónustu að halda áfram.

Samkvæmt gögnum málsins fór fram einstaklingsbundið og heildstætt mat á aðstæðum kæranda í kjölfar umsóknar hans um félagslegt leiguhúsnæði. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur ekki forsendur til að gera athugasemd við framangreint mat Reykjavíkurborgar á félagslegum vanda kæranda. Undir þann matslið falli ekki tekjur, húsnæðisstaða eða staða umsækjanda, enda eru þeir þættir metnir sérstaklega. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta hina kærðu ákvörðun.

Verður þá vikið að þeim þætti málsins er lýtur að réttarstöðu kæranda á grundvelli 46. gr. laga nr. 40/1991 en kærandi hefur vísað til þess að Reykjavíkurborg hafi ekki, þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir, tekið ákvörðun um rétt hans til aðstoðar á grundvelli ákvæðisins. Ekki verður ráðið af þeim gögnum sem Reykjavíkurborg hefur lagt fram að framangreindu erindi kæranda hafi verið svarað. Úrskurðarnefndin brýnir fyrir Reykjavíkurborg að svara erindi kæranda en samkvæmt óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttarins á hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald almennt rétt á að fá skriflegt svar, enda uppfylli erindið skilyrði um að ráðið verði af efni þess að vænst sé svars og erindið sé á verksviði stjórnvaldsins. Þá ber sveitarfélaginu að líta til málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 8. apríl 2020, um stigagjöf vegna umsóknar A, um félagslegt leiguhúsnæði er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson