1059/2022. Úrskurður frá 3. febrúar 2022
Hinn 3. febrúar 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1059/2022 í máli ÚNU 21100002.
Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 6. október 2021, kærði A, fréttamaður hjá Kjarnanum, synjun fjármála- og efnahagsráðuneytis á beiðni hans um aðgang að fyrirliggjandi samskiptum ráðuneytisins við forstjóra Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins (hér eftir ÁTVR). Kærandi kvaðst hafa fengið veður af því að forstjórinn hefði falast eftir breytingum á launum sínum vegna COVID-19 faraldursins.
Beiðni kæranda var hafnað með erindi, dags. 29. september 2021, með vísan til 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Í erindinu kom fram að forstjóra ÁTVR hefðu ekki verið ákvörðuð viðbótarlaun, sbr. reglur um greiðslu viðbótarlauna forstöðumanna, nr. 491/2019.
Kærandi telur að synjunin standist ekki, sér í lagi þar sem í 4. mgr. 39. gr. a laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, komi fram að ákvarðanir skv. 1.–3. mgr. sömu greinar skuli birtar opinberlega.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneyti hinn 7. október 2021. Ráðuneytinu var gefinn kostur á að veita umsögn í málinu og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Þá var óskað eftir afriti af umbeðnum gögnum í málinu.
Í umsögn ráðuneytisins, dags. 18. október 2021, er vísað til rökstuðnings með synjun á beiðni kæranda frá 29. september. Að því er varði 4. mgr. 39. gr. a laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins taki skylda til birtingar samkvæmt því ákvæði aðeins til þeirra tilvika þegar tekin er ákvörðun um að greiða einstökum forstöðumanni laun til viðbótar grunnlaunum. Líkt og synjun ráðuneytisins beri með sér hafi engin ákvörðun verið tekin að greiða forstjóra ÁTVR viðbótarlaun, en ef svo væri hefði sú ákvörðun verið birt á vef ráðuneytisins.
Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda hinn 18. október 2021 og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samskiptum forstjóra ÁTVR og fjármála- og efnahagsráðuneytis.
Í 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er mælt fyrir um að réttur almennings til aðgangs að gögnum nái ekki til gagna sem tengjast málefnum starfsmanna. Ákvæðið er útfært nánar í 7. gr. laganna. Þar segir í 1.mgr. að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til nái ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings sem birtist í 1. mgr. 5. gr. laganna og ber að skýra það þröngri lögskýringu. Við úrlausn málsins reynir á það hvort þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að falli undir 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga á þeim forsendum að þær varði starfssamband forstjóra ÁTVR „að öðru leyti“, enda er ljóst að gögnin varða ekki umsókn um starf eða framgang í starfi.
Í athugasemdum við 7. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram eftirfarandi:
Upplýsingar um hvaða starfsmenn starfa við opinbera þjónustu, hvernig slík störf eru launuð og hvernig þeim er sinnt eru almennt ekki talin að öllu leyti til einkamálefna viðkomandi starfsmanns eða vinnuveitanda hans. Að hluta til kann hér að vera um að ræða mikilvægar upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna. Því gilda hér að nokkru marki önnur sjónarmið en almennt eiga við í vinnuréttarsambandi á almennum vinnumarkaði. Af þessari ástæðu er ekki óeðlilegt að almenningur eigi rétt á aðgangi að ákveðnum upplýsingum um það hvernig störfum sem stofnað er til í þágu opinbers verkefnis er sinnt, þar á meðal um menntun æðstu stjórnenda og starfsheiti hlutaðeigandi starfsmanna. Á hinn bóginn er viðurkennt að tilteknir hagsmunir stjórnvalda og starfsmanna sem lúta m.a. að því að varðveita traust og trúnað í starfssambandinu geta leitt til þess að réttmætt sé að takmarka þann upplýsingarétt.
Í athugasemdum við 1. mgr. greinarinnar í frumvarpinu segir enn fremur:
Með gögnum í málum sem varða starfssambandið að öðru leyti, sbr. niðurlag 1. mgr. 7. gr., er átt við gögn í málum þar sem teknar eru ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna. Þau rök búa hér að baki að rétt sé veita starfsmanni ákveðið öryggi í starfi og varðveita trúnað í vinnusambandinu sem ella væri hætta á að brysti ef veittur yrði aðgangur að gögnum í slíkum málum. Af þessu leiðir enn fremur að opinberir aðilar ættu síður möguleika á því að laða til sín og halda hjá sér hæfu starfsfólki. Til mála er varða starfssambandið teljast t.d. mál þar starfsmaður hefur þurft að sæta frádrætti frá launum, ákvarðanir stjórnenda um sveigjanlegan vinnutíma og um aukastörf, sbr. IV. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og enn fremur mál er lúta að aðfinnslum og áminningu eða eftir atvikum starfslokum.
Af framangreindum sjónarmiðum verður að ætla að ákvæði 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga sé fyrst og fremst ætlað að takmarka aðgang að gögnum þar sem taka á ákvarðanir um ,,réttindi og skyldur þeirra starfsmanna“ sem í hlut eiga. Við afmörkun þess hvaða ákvarðanir teljast vera ákvarðanir um „réttindi eða skyldur“ þeirra starfsmanna sem í hlut eiga verður í fyrsta lagi að horfa til þeirra ákvarðana í málefnum starfsmanna sem falla undir ákvæði 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar sem kveðið er á um að stjórnsýslulögin gildi þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Að auki taki ákvæðið til ákvarðana sem teknar eru á grundvelli IV. kafla laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, jafnvel þótt þær teljist ekki til stjórnvaldsákvarðana og mála sem lúta að aðfinnslum, sbr. framangreindar athugasemdir við 7. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þau gögn sem fylgdu umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytis og kæranda var synjað um aðgang að. Það er mat nefndarinnar að gögnin beri ótvírætt með sér að tilheyra máli þar sem tekin er ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og varði þar af leiðandi „starfssambandið að öðru leyti“ í skilningi 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin telur því að fjármála- og efnahagsráðuneyti hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að framangreindum gögnum.
Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að bera brigður á þær upplýsingar sem ráðuneytið hefur látið í té um að engin ákvörðun hafi verið tekin um að greiða forstjóra ÁTVR viðbótarlaun. Jafnvel þótt slík ákvörðun lægi fyrir fellur það utan valdsviðs nefndarinnar að kveða á um skyldu stjórnvalds til að birta slíka ákvörðun, sbr. 4. mgr. 39. gr. a laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Kæruheimild til nefndarinnar er samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga bundin við synjun beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum og um að afhenda gögn á því formi sem óskað er.
Úrskurðarorð
Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytis, dags. 29. september 2021, að synja A um aðgang að samskiptum ráðuneytisins við forstjóra Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins, er staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir