14. nóvember 2016

Nr. 438/2016 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 14. nóvember 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 438/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16100018

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 11. október 2016 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 6. október 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Spánar.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun gert að taka málið til meðferðar að nýju.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 11. september 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann 11. september 2016, kom engin samsvörun í ljós. Þar sem kærandi var með gilda vegabréfsáritun á Spáni var þann 13. september 2016 beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda á Spáni, sbr. 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 28. september 2016 barst svar frá spænskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli sama ákvæðis. Útlendingastofnun ákvað þann 6. október 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Spánar. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 11. október 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 12. október 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 27. október 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Spánar. Lagt var til grundvallar að Spánn virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Spánar ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Spánar, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun þann 5. október 2016 hafi kærandi greint frá ástæðum hælisumsóknar sinnar en hann kvaðst ekki hafa sótt um vegabréfsáritun til Spánar. Þá kvað kærandi að hann hafi aldrei komið til Spánar og fyrir liggi að þar hafi hann aldrei óskað eftir hæli.

Í greinargerð kæranda kemur fram að meira en tvöföld aukning hafi orðið á hælisumsóknum á Spáni árið 2015 samanborið við árið á undan. Þá er aðstæðum fyrir hælisleitendur á Spáni lýst og vísað í alþjóðlegar skýrslur því til stuðnings. Í þeim komi m.a. fram að ný útlendingalög hafi tekið gildi á Spáni þann 30. mars 2015 en ein helsta ástæða lagabreytinganna hafi verið lögleiðing á hópbrottflutningum innflytjenda og hælisleitenda sem komi til Spánar í gegnum strandarborgirnar Ceuta og Melilla. Þá er í greinargerð vísað í skýrslu Evrópunefndar Evrópuráðsins um forvarnir gegn pyndingum og ómannúðlegri eða niðurlægjandi meðferð eða refsingu frá apríl 2015 hvað varðar illa meðferð á fólki og slæman aðbúnað fyrir útlendinga í varðhalds- og flóttamannamiðstöðvum. Þar komi fram að ill meðferð á fólki viðgangist í tilteknum flóttamannamiðstöðvum á Spáni og andrúmsloftið sé fangelsi líkast. Hælisleitendur búi í þröngum og dimmum klefum sem séu læstir frá miðnætti til sjö að morgni og klósettferðir séu ekki mögulegar á því tímabili. Þá er af hálfu kæranda vísað til þess að hatursglæpir séu vandamál á Spáni og séu að færast í aukana.

Þrátt fyrir að hælisleitendur hafi aðgang að vinnumarkaðinum á Spáni þá sé raunin sú að erfitt sé fyrir hælisleitendur að finna sér atvinnu, ekki síst í ljósi þess að atvinnuleysi á Spáni sé með því hæsta í Evrópu. Þar fyrir utan séu margar hindranir í vegi, m.a. vegna þess að margir hælisleitendur tali ekki tungumálið, langan tíma geti tekið að viðurkenna réttindi þeirra og þeir verði iðulega fyrir mismunun vegna þjóðernis síns eða trúar. Þá kemur fram í greinargerð að sæki einstaklingur ekki um hæli innan mánaðar frá komu til Spánar þá sé stjórnvöldum heimilt að beina umsókn hans í flýtimeðferð. Í framkvæmd sé þó flestum hafnað samstundis. Þá kveði lög landsins á um að hafi einstaklingur ekki fengið svar við hælisumsókn sinni á fyrsta stjórnsýslustigi innan sex mánaða jafngildi það synjun um hæli. Ekki séu öll hælisviðtöl tekin af starfsmönnum innanríkisráðuneytisins eða útlendingastofnunar þar sem mörg þeirra séu tekin af lögreglumönnum eða landamæravörðum sem einnig hafi heimild til þess. Viðtölin hafi verið gagnrýnd fyrir að uppfylla ekki gæðakröfur.

Vegna landfræðilegrar staðsetningar sé Spánn oft á tíðum fyrsta Evrópuríkið sem hælisleitendur frá Norður-Afríku og mið-austurlöndum komi til. Í ljósi þessa sé Spánn eitt af þeim löndum sem fái flestar beiðnir um endurviðtöku á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Spænski umboðsmaðurinn hafi gagnrýnt að engin framkvæmd né verkferlar gildi um endurviðtöku á Spáni á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Þá gagnrýni hann að hælisleitendur sem séu endursendir týnist í kerfinu og dæmi séu um að farist hafi fyrir að veita hælisleitendum upplýsingar við endurkomu og þeir hafi í kjölfarið hvorki fengið húsaskjól né fæði.

Í greinargerð kæranda er vísað til Dyflinnarreglugerðarinnar, d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Vísað er til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu. Þá sé á það bent að kerfisbundinn galli á aðbúnaði og meðferð hælisleitenda í aðildarríki sé ekki ákvörðunarástæða fyrir því að umsókn sé tekin til meðferðar í öðru aðildarríki en því sem ber ábyrgð skv. Dyflinnarreglugerðinni. Það fái stoð í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, frá desember 2015. Þar komi meðal annars fram að nýlegir dómar Mannréttindadómstóls Evrópu hafi skýrt að það sé ekki nauðsynlegt að sýna fram á kerfislæga annmarka á málsmeðferð eða móttöku hælisleitenda í viðtökulandinu heldur skuli miða við það hvort veruleg ástæða sé til að ætla að hlutaðeigandi einstaklingur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð í viðtökuríkinu sem samrýmist ekki 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá er vísað til 45. gr. laga um útlendinga en vísað er til þess að í ákvæðinu felist meginregla alþjóðlegs flóttamannaréttar um non-refoulement. Reglan feli í sér bæði bann við endursendingu einstaklings til ríkis þar sem líf hans og frelsi kann að vera í hættu og jafnframt endursendingu til þriðja ríkis sé fyrirsjáanlegt að það muni senda hann áfram í slíka hættu. Með vísan til aðstæðna hælismála á Spáni sé byggt á því að óheimilt sé að senda kæranda þangað. Ákvörðun um sendingu kæranda til Spánar muni auk þess brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Verði ekki fallist á aðalkröfu kæranda gerir hann til vara kröfu um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju. Samkvæmt 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga skuli Útlendingastofnun af sjálfsdáðum afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga vegna málsmeðferðar hælisumsóknar. Afgreiðsla Útlendingastofnunar á hælisumsóknum sé enn fremur háð málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 10. gr. laganna skuli stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Þá felist í 22. gr. sömu laga krafa um að ákvarðanir stjórnvalds séu rökstuddar með fullnægjandi hætti. Enn fremur sé rík skylda á Útlendingastofnun að framkvæma einstaklingsbundið mat á aðstæðum hvers umsækjanda með tilliti til þess hvort ákvörðun í máli hans uppfylli kröfur laga og alþjóðlegra skuldbindinga um verndun mannréttinda. Útlendingastofnun hafi því borið að framkvæma ítarlegt einstaklingsbundið mat á aðstæðum kæranda en ekki verði séð að stofnunin hafi framkvæmt slíkt mat heldur látið nægja að vísa með almennum hætti til heimilda og án þess að rökstyðja mat sitt að öðru leyti. Þá geti almenn tilvísun til heimilda um ástand hælismála á Spáni ekki talist fullnægja þeim kröfum sem 22. gr. stjórnsýslulaga geri til efnis rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar. Vakin sé athygli á því að á árinu 2016 hafi orðið miklar breytingar á ástandi hælismála í Evrópu. Vísað sé til þess að Útlendingastofnun beri skyldu til að notast við áreiðanlegar og uppfærðar upplýsingar til að rökstyðja ákvarðanir sínar. Sé sú krafa í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun geti ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína án þess að taka afstöðu til þess hvort nýjustu upplýsingar gefi tilefni til breyttrar afstöðu til ástandsins.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að spænsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka umsókn kæranda um hæli ekki til efnismeðferðar og vísa honum til Spánar.

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu getur sú staða komið upp að endursending hælisleitenda til einstakra ríkja geti verið í andstöðu við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu vegna aðstæðna í viðkomandi móttökuríki. Við endursendingar innan Dyflinnarsamstarfsins ber aðildarríkjum að leggja sjálfstætt mat á hvort meðferð hælisumsókna og móttaka og aðbúnaður hælisleitenda í móttökuríki sé í samræmi við ákvæði sáttmálans og þá að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna hverju sinni. Ber því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð á Spáni.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Spáni, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

Asylum Information Database, Country Report: Spain (European Council on Refugees and Exiles, 18. apríl 2016)
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report Universal Periodic Review: Spain (UNHCR, júní 2014)
2015 Country Reports on Human Rights Practices – Spain (United States Department of State, 13. apríl 2016)
Dublin II Regulation: National Report: European network for technical cooperation on the application of the Dublin II Regulation - Spain (European Council on Refugees and Exiles, 20. júní 2012)
Amnesty International Report 2015/16 - Spain (Amnesty International, 24. febrúar 2016)
Freedom in the world 2016 – Spain (Freedom House, 14. júlí 2016)
Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council of Europe Following his Visit to Spain from 3 to 7 June 2013 (Council of Europe: Commissioner for Human Rights, 9. október 2013)
Concluding observations on the sixth periodic report of Spain (UN Committee against Torture, 29. maí 2015)
Report to the Spanish Government on the visit to Spain carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment from 14 to 18 july 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 9. apríl 2015)

Í framangreindum gögnum kemur fram að hælisleitendur á Spáni skuli leggja fram umsókn um hæli innan mánaðar frá komu þeirra til landsins. Þá eiga hælisleitendur rétt á viðtali áður en ákvörðun er tekin í máli þeirra hjá spænsku útlendingastofnuninni (s. Oficina de Asilo y Refugio) og fá aðstoð túlks ef þess þarf. Hælisleitendur sem fengið hafa synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun geta lagt fram stjórnsýslukæru eða kært beint til héraðsdóms (s. Audiencia Nacional). Fái umsækjandi um hæli synjun á umsókn sinni getur hann einnig lagt fram nýja umsókn um hæli hjá útlendingastofnun. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli umsækjanda geta skilyrði nýrrar umsóknar verið uppfyllt. Hælisleitendur eiga þess jafnframt kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á hæli hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans. Spánn er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd.

Athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda á Spáni hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Spánar brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Kærunefnd hefur sérstaklega skoðað gögn um málsmeðferð spænskra stjórnvalda í hælismálum og telur þau ekki gefa tilefni til þess að ætla að brotið verði gegn 1. mgr. 45. gr. með endursendingu kæranda þangað. Af gögnunum verður ráðið að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Spáni bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í því sambandi tekur kærunefnd fram að þótt yfirvöld á Spáni hafi verið gagnrýnd fyrir hópbrottvísanir frá landamærum sínum fæst ekki séð að einstaklingar, sem er snúið til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, eigi á hættu að verða fyrir slíkri brottvísun. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Vegna athugasemdar í greinargerð varðandi rannsókn málsins tekur kærunefnd fram að ekki fæst annað séð af ákvörðun Útlendingastofnunar en að stofnunin hafi byggt á nýjustu tiltæku skýrslum um aðstæður á Spáni. Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægjanlega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Eins og að framan greinir tekur kærunefnd undir það mat, sem fram kemur í ákvörðun Útlendingastofnunar um aðstæður á Spáni, og telur ekki tilefni til að gera athugasemd við rannsókn málsins.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 5. október 2016 vera við góða líkamlega og andlega heilsu og ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.

Í máli þessu hafa spænsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds telur kærunefndrétt að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um hæli hér á landi og senda hann til Spánar með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir