Nr. 550/2019 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 21. nóvember 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 550/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19090006
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 3. september 2019 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 19. ágúst 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Þess er krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 8. apríl 2019. Þar sem kærandi hafði fengið útgefna vegabréfsáritun til Frakklands var þann 10. apríl 2019 beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Frakklandi, sbr. 2. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá frönskum yfirvöldum, dags. 15. apríl 2019, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 19. ágúst 2019 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 20. ágúst 2019 og kærði kærandi ákvörðunina þann 3. september 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 12. september 2019 ásamt fylgigögnum. Þá bárust kærunefnd viðbótargögn frá kæranda dagana 17. september, 11., 20. og 21.nóvember 2019.
Í greinargerð óskaði kærandi eftir því að fá að koma fyrir nefndina og tjá sig um efni málsins. Þá óskaði kærandi eftir því að nefndin myndi jafnframt bjóða föðurbróður hans og eiginkonu að koma fyrir nefndina og tjá sig um efni málsins. Kærunefnd taldi hvorki ástæðu til að gefa kæranda né föðurbróður hans eða eiginkonu kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að frönsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Frakklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Frakklands.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er gerð grein fyrir aðstæðum kæranda í heimaríki og ástæðu flótta, auk þess sem gerðar eru athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar.
Krafa kæranda er m.a. reist á því að umsókn hans skuli tekin til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að föðurbróðir hans búi hér á landi ásamt eiginkonu sinni. Aðspurður hafi hann sagt að samband þeirra væri mjög gott og að föðurbróðir hans hefði greitt fyrir ferð hans hingað. Kærandi gerir athugasemd við þá staðhæfingu Útlendingastofnunar í hinni kærðu ákvörðun að ekkert í gögnum málsins hafi bent til þess að kærandi hefði sérstök tengsl við landið þannig að beita bæri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 32. gr. b reglugerðar um útlendinga. Kærandi mótmæli jafnframt staðhæfingu Útlendingastofnunar um að kæranda hafi verið leiðbeint nægilega í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 11. gr. laga um útlendinga um framlagningu gagna í máli hans. Kæranda hafi aðeins verið leiðbeint um framlagningu læknisfræðilegra gagna en ekki annarra gagna um tengsl hans við föðurbróður sinn. Í ljósi athugasemda stofnunarinnar í hinni kærðu ákvörðun bendi kærandi m.a. á að eining fjölskyldunnar sé eitt af þeim grunngildum sem hafa beri í huga við beitingu Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. 14. gr. formála hennar. Kærandi hafi aflað gagna eins fljótt og auðið hafi verið og hefur hann lagt ýmis gögn fram með greinargerð sinni til kærunefndar sem sýni fram á ættartengsl hans við föðurbróður sinn og náin tengsl við hann í gegnum árin. Telji kærandi að umrædd tengsl falli með skýrum hætti undir skilgreininguna á skyldmennum í h-lið 1. mgr. 2. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en auk þess verði vart litið framhjá ákvæðum reglugerðarinnar um sameiningu fjölskyldunnar sbr. 3. mgr. 7. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og 17. gr. formála reglugerðarinnar. Kærandi vísi í þessu sambandi einnig til 1. og 2. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar og reisir kröfu sína enn fremur á þeim.
Kærandi reisir kröfu sína einnig á því að sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu fyrir hendi í málinu og vísar kærandi í því sambandi m.a. til lögskýringargagna að baki ákvæðinu og úrskurðarframkvæmdar kærunefndar útlendingamála. Kærandi telji margt benda til þess að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, en hann sé fórnarlamb ofbeldis í heimaríki og á eftir honum séu menn sem vilji myrða hann. Auk þess vísi kærandi til erfiðra aðstæðna umsækjenda um alþjóðlega vernd í Frakklandi í þessu sambandi sem og erfiðra aðstæðna sinna þar. Þá glími kærandi við andlega vanlíðan og telji að aðstæður hans þar muni vera verulega síðri en staða almennings í landinu og að hann muni verða fyrir alvarlegri mismunun, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Um mat á því hvenær einstaklingur teljist eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vísar kærandi þá til nánar tilgreindra úrskurða kærunefndar frá því í október 2017.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Eins og áður hefur komið fram þá hafa frönsk stjórnvöld fallist á viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd. Er ábyrgð Frakklands á umsókn kæranda byggð á 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi fengið útgefna vegabréfsáritun til Frakklands. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja frönsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Kærandi byggir kröfu sína um að taka skuli umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi sérstök tengsl við landið. Vísar kærandi til þess að föðurbróðir hans búi hér á landi ásamt fjölskyldu.
Við túlkun ákvæða 36. gr. laga um útlendinga tekur kærunefnd fram að hin almenna regla sem kemur fram í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er sú að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar. Ef skilyrði a- til c-liðar eru fyrir hendi er heimilt að víkja frá þeirri meginreglu og synja um efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd. Þó skal taka umsókn til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/2016 kemur fram að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar.
Í framkvæmd kærunefndar hefur verið lagt til grundvallar að umsókn geti verið tekin til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laganna vegna heildstæðs mats á þeim atriðum sem fallið geta undir sérstök tengsl og sérstakar ástæður í skilningi ákvæðisins. Hins vegar er einnig ljóst af framkvæmd kærunefndar að ekki sé nauðsynlegt að báðir þættir 2. mgr. 36. gr. séu til staðar til að umsókn verði tekin til efnismeðferðar á grundvelli ákvæðisins. Í því sambandi er áréttað að orðalag 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er skýrt um þetta atriði en þar segir m.a. að taka skuli mál til efnismeðferðar hafi umsækjandi slík sérstök tengsl við landið eða að sérstakar ástæður mæli með því.
Lög um útlendinga veita að öðru leyti ekki skýrar leiðbeiningar um hvernig hugtakið sérstök tengsl skv. 2. mgr. 36. gr. skuli túlkað í framkvæmd. Í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga kemur fram að ákvæðinu sé ætlað að taka m.a. til þeirra tilvika þegar umsækjendur eiga ættingja hér á landi en ekki í því ríki sem þeir yrðu aftur sendir til. Þetta geti einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuríki, svo sem vegna fyrri dvalar. Þá gera athugasemdirnar í frumvarpi og ákvæði 32. gr. b reglugerðar um útlendinga ráð fyrir því að fyrri dvöl umsækjanda hér á landi geti leitt til þess að um sérstök tengsl séu að ræða. Jafnframt sé ljóst að þau tengsl sem ákvæðið vísar til geta verið fjarlægari en þau nánu fjölskyldutengsl sem Dyflinnarreglugerðin mælir fyrir um.
Samkvæmt framansögðu getur komið til skoðunar hvort kærandi hafi sérstök tengsl við landið í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þegar hann á ættingja hér á landi. Kærunefnd telur að leggja skuli til grundvallar að ef umsækjandi um alþjóðlega vernd á sannanlega ættingja hér á landi, sem hefur heimild til dvalar hér, sem hann hefur raunveruleg og sérstök tengsl við hér á landi en ekki í viðtökuríki, geti umsókn hans verið tekin til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli þess að umsækjandi hafi sérstök tengsl við landið. Meðal þess sem líta verði til við matið á því hvort umsækjandi hafi sérstök tengsl við landið sé hversu rík tengslin eru milli ættingjanna hér á landi.
Kærandi kvaðst í viðtölum hjá Útlendingastofnun, sem og í greinargerðum til Útlendingastofnunar og til kærunefndar, hafa sérstök tengsl við Ísland þar sem föðurbróðir hans búi hér á landi ásamt fjölskyldu sinni. Með greinargerð kæranda til kærunefndar fylgdi þónokkur fjöldi fylgiskjala til stuðnings þessari málsástæðu kæranda, þ. á m. afrit af fæðingarvottorði kæranda, föður hans og föðurbróður, afrit af fjölskylduvottorði, og ljósmyndir af kæranda ásamt föðurbróður sínum og fjölskyldu bæði sem voru teknar hér á landi eftir að kærandi kom til landsins sem og eldri ljósmyndir. Enn fremur fylgdi stuðningsbréf frá föðurbróður kæranda og eiginkonu hans, þar sem þau lýsa m.a. vilja sínum til þess að aðstoða kæranda og sjá fyrir honum á meðan mál hans er til meðferðar hjá íslenskum stjórnvöldum. Þá bárust kærunefnd viðbótargögn í málinu þann 17. september sl., þ.e. ljósmyndir af kæranda og fjölskyldu föðurbróður síns, sem teknar voru eftir að hann kom til landsins. Kærunefnd leiðbeindi kæranda einnig að leggja fram frekari gögn sem sýndu fram á tengsl hans við föðurbróður sinn og bárust kærunefnd frekari gögn þann 11. nóvember sl. Meðal þeirra gagna sem bárust voru yfirlýsingar (e. affidavit) frá foreldrum kæranda í heimaríki, dags. 10. nóvember 2019, þess efnis að þau væru í góðum samskiptum við föðurbróður kæranda og að kærandi væri í góðum höndum hjá honum og fjölskyldu hans. Þá fylgdi farseðill og gögn sem gefi til kynna að föðurbróðir kæranda hafi greitt fyrir flugfar hans til Íslands. Auk þess hefur kærandi lagt fram ýmsar nýlegar og gamlar ljósmyndir af sér, föðurbróður sínum og fjölskyldu sem varpa eigi ljósi á tengsl þeirra. Þá óskaði kærunefnd eftir upplýsingum frá Útlendingastofnun um stöðu föðurbróður kæranda hér á landi og bárust þær upplýsingar þann 31. október sl. Samkvæmt þeim er föðurbróðir kæranda með ótímabundið leyfi til dvalar hér á landi.
Þann 21. nóvember 2019 lagði kærandi fram vegabréf sitt hjá kærunefnd útlendingamála, eftir leiðbeiningar nefndarinnar þar um. Það er mat kærunefndar að kærandi hafi sýnt fram á með fullnægjandi hætti hver hann er. Kærunefnd hefur lagt mat á þau gögn sem kærandi hefur lagt fram varðandi fjölskyldutengsl sín við föðurbróður sinn og fjölskyldu hans og metur þau trúverðug. Kærunefnd telur að gögn málsins sýni fram á að kærandi eigi föðurbróður sem búsettur hafi verið hér á landi í um [...] og hefur heimild til dvalar hér á landi. Jafnframt er það mat kærunefndar að föðurbróðir teljist ættingi, eins og atvikum er háttað í þessu tilteknu máli. Verður því lagt til grundvallar í málinu að kærandi eigi föðurbróður sem hafi heimild til dvalar hér á landi.
Líkur og áður hefur verið rakið byggir kærandi á því að samband hans og föðurbróður hans og fjölskyldu sé mjög gott og að föðurbróðir hans hafi m.a. greitt fyrir ferð hans hingað til lands. Þá hefur kærandi lagt fram ýmis gögn við meðferð málsins hjá kærunefnd, sem áður hafa verið rakin, til stuðnings þess, þ. á m. stuðningsbréf frá föðurbróðurnum og eiginkonu hans, þar sem þau lýsa m.a. vilja sínum til þess að aðstoða kæranda og ljósmyndir af kæranda með föðurbróður sínum og fjölskyldu, m.a. frá því í æsku. Kærunefnd hefur lagt mat á gögnin og telur þau trúverðug varðandi samband og tengsl kæranda og föðurbróður hans og fjölskyldu. Það er því mat kærunefndar að kærandi hafi sýnt fram á, með trúverðugum gögnum, að hann hafi raunveruleg og sérstök tengsl við föðurbróður sinn og fjölskyldu hans hér á landi. Þá telur kærunefnd ekki forsendur til að draga í efa að kærandi eigi ekki ættingja í viðtökuríki.
Kærunefnd telur að gögn málsins sýni fram á að kærandi eigi ættingja hér á landi og að sérstök og rík tengsl séu á milli þeirra. Er það því mat kærunefndar að þrátt fyrir að frönsk stjórnvöld beri ábyrgð á kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd þá séu tengsl kæranda við landið með þeim hætti að í þessu tilviki sé nærtækast að taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar hér á landi. Beri því eins og hér háttar sérstaklega til að flytja ábyrgð á efnislegri meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd yfir á íslensk stjórnvöld á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Athugasemd við málsmeðferð Útlendingastofnunar
Í hinni kærðu ákvörðun kemur m.a. fram að kærandi hafi ekki lagt fram nein gögn sem sýni fram á tengsl kæranda og föðurbróður hans, hvorki gögn sem sýni fram á ættartengsl né önnur gögn sem sýni fram á að þeir eigi í nánu sambandi. Kæranda hafi verið leiðbeint í viðtali um að teldi hann ástæðu til að leggja fram gögn eða greinargerð hefði hann tvær vikur til þess frá viðtali. Útlendingastofnun hafi borist greinargerð og læknisfræðileg gögn en engin gögn varðandi tengsl kæranda við Ísland. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi ekki leiðbeint kæranda í samræmi við leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, enda hafi stofnunin einungis leiðbeint kæranda um framlagningu allra læknisfræðilegra gagna sem gætu haft þýðingu við ákvörðun í máli hans, sbr. endurrit af viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun. Telji kærandi að Útlendingastofnun hafi ekki gert honum grein fyrir þýðingu þess að leggja fram slík gögn og að hann hafi því verið illa áttaður varðandi afleiðingar þess að hann legði ekki fram slík gögn.
Í 7. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda. Þar kemur fram að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í leiðbeiningarskyldu stjórnvalda felst m.a. skylda fyrir stjórnvöld að leiðbeina aðilum að eigin frumkvæði, þ. á m. í þeim tilvikum þegar stjórnvöldum má vera ljóst að aðili hefur ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum eða að stjórnvald hafi ekki veitt nægjanlega ítarlegar upplýsingar. Þá eru náin tengsl milli 7. gr. og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga en í þeirri síðarnefndu felst að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.
Af endurriti viðtals kæranda hjá Útlendingastofnun verður ekki annað ráðið en að kæranda hafi ekki verið leiðbeint sérstaklega um framlagningu gagna varðandi tengsl hans við landið heldur einungis um framlagningu læknisfræðilegra gagna. Kærunefnd telur að þessar leiðbeiningar Útlendingastofnunar hafi verið ónákvæmar og ekki í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga.
Aftur á móti lítur kærunefnd einnig til þess að kærandi hefur notið aðstoðar löglærðs talsmanns við meðferð málsins hjá stjórnvöldum. Þótt leiðbeiningarskylda stjórnvalda hverfi ekki þótt aðili njóti aðstoðar löglærðs talsmanns þá má talsmanni, sem hefur sérþekkingu á þeim reglum sem á reynir við úrlausn málsins, vera ljóst að framlagning gagna sem sýna fram á tengsl kæranda við landið hefði haft þýðingu við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun, í samræmi við fyrri úrskurðaframkvæmd kærunefndar.
Kærandi lagði, sem áður segir, fram ýmis gögn um tengsl hans og föðurbróður síns við meðferð málsins hjá kærunefnd, en kærunefnd leiðbeindi kæranda m.a. um að afla og leggja fram frekari gögn til að sýna fram á tengsl hans við landið. Það er því mat kærunefndar að bætt hafi verið úr framangreindum ágalla á málsmeðferð Útlendingastofnunar á æðra stjórnsýslustigi.
Í ljósi niðurstöðu málsins er það mat kærunefndar að ekki sé þörf á að fjalla frekar um aðrar athugasemdir kæranda við hina kærðu ákvörðun.
Samantekt
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant for asylum in Iceland.
Áslaug Magnúsdóttir Þorbjörg Inga Jónsdóttir