28. apríl 2011

A-363/2011. Úrskurður frá 15. apríl 2011

ÚRSKURÐUR

Hinn 15. apríl 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-363/2011.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 2. nóvember 2010, kærði [...] lögfræðingur f.h. [X] hrl. þá ákvörðun efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 22. október, að synja um aðgang að drögum frá 13. janúar 2008 að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um innistæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, með síðari breytingum.

Forsaga málsins er sú að með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-310/2009 frá 14. ágúst 2009 staðfesti úrskurðarnefndin synjun viðskiptaráðuneytisins um að veita aðgang að sama skjali. Fallist var á að skilyrðum til að hafna beiðni um aðgang að frumvarpsdrögunum á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga um að fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum ríkisins yrðu þýðingarlausar eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þær á almannavitorði væri fullnægt að svo stöddu. Í úrskurðinum tók nefndin fram að samkvæmt 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga skuli veita aðgang að gögnum sem 4. tölul. 6. gr. laganna tekur til jafnskjótt og ráðstöfun er að fullu lokið, nema ákvæði 5. gr. eða 1.-3. tölul. 6. gr. eigi við. Að fenginni þeirri niðurstöðu tók úrskurðarnefndin ekki afstöðu til þess hvort frumvarpsdrögin teldust vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. laganna.

Kæranda máls þessa var með bréfi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 22. október 2010, synjað um aðgang að frumvarpsdrögunum annars vegar með vísan til þess að drögin væru vinnugögn í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga og hins vegar með vísan til þess að drögin hefðu að geyma upplýsingar um fyrirhugaðrar ráðstafanir á vegum ríkisins sem yrðu þýðingarlausar eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þær á almannavitorði, sbr. 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Málsmeðferð

Eins og áður var rakið barst kæra máls þessa með bréfi, dags. 22. nóvember. Í kærunni kemur fram að aftur sé óskað eftir aðgangi að frumvarpsdrögunum í ljósi breyttra aðstæðna þar sem frumvarp til nýrra laga um innistæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta hafi verið lagt fram á Alþingi á 138. löggjþ. og því séu ekki lengur fyrir hendi skilyrði 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þá kemur eftirfarandi m.a. fram í kærunni:

„Umrædd gögn sem óskað er aðgangs að geta tæplega talist til eigin afnota fyrir stjórnvaldið og geta því ekki talist vera vinnugögn. Það skilyrði hætta þau að uppfylla um leið og þau hafa verið send öðru stjórnvaldi en því sem viðkomandi stjórnsýslunefnd heyrir undir. Samkvæmt upplýsingum viðskiptaráðuneytisins til rannsóknarnefndar Alþingis voru frumvarpsdrögin kynnt þáverandi viðskiptaráðherra, Björgvini G. Sigurðssyni, og hugmyndin um að leggja frumvarpið fram var ítrekað rædd af nefndarmönnum í samráðsnefnd um fjármálastöðuleika. (Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis, kafli 17.9, bls. 231) Í samráðsnefndinni sátu fulltrúar frá viðskiptaráðuneytinu, forsætisráðuneytinu, fjármálaráðuneytinu, Fjármálaeftirlitinu og Seðlabankanum. Eðli máls samkvæmt verður að telja ljóst að frumvarpsdrögin hafa verið afhent fulltrúum samráðsnefndarinnar sem fjallaði ítrekað um hvort leggja ætti frumvarpið fram. Þar sem frumvarpsdrögin voru afhent öðrum stjórnvöldum geta þau ekki talist vinnugögn rituð til eigin afnota fyrir stjórnvaldið.“ Þá kemur einnig fram að það beri að líta á tillögurnar sem endalega ákvörðun samráðsnefndar um fjármálastöðuleika um afgreiðslu máls og því leiði 3. tölul. 4. gr. ekki til þess að synja megi um aðgang að frumvarpsdrögunum. Ennfremur kemur m.a. fram í kærunni:

„Umbeðin gögn lágu fyrir í endanlegri mynd í ársbyrjun 2008 og urðu ekki til í tengslum við neinar ráðstafanir sem nú eru fyrirhugaðar. Engin áhrif getur haft á fyrirhugaðar ráðstafanir þótt veittur sé aðgangur að eldri tillögum sem snerta sama efni. Nýjar tillögur gætu verið allt annars efnis enda hefur margt gengið á síðan umbeðin skjöl voru útbúin.

Sú staðreynd að ráðuneytið vinni nú að framlagningu frumvarps til breytinga á lögum nr. 98/1999 um innistæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta sem getið er um í synjunarbréfi ráðuneytisins frá 22. október 2010 er þessu máli óviðkomandi og getur enga sjálfstæða þýðingu haft í þessu sambandi.

Þar fyrir utan er ljóst að þeim ráðstöfunum, sem fólust í gerð frumvarpsins, var að fullu lokið þegar lagt var fyrir Alþingi frumvarp til nýrra laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, sbr. þskj. 291, mál 255 á 138. löggjafarþingi. Frá þeim tíma var ekki lengur fyrir hendi þörf til þess að halda umræddum gögnum leyndum og skilyrðum til að hafna beiðni um aðgang að umræddum gögnum því ekki lengur fullnægt.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga skal veita aðgang að gögnum sem 4. tölul. 6. gr. laganna tekur til jafnskjótt og ráðstöfunar er að fullu lokið, nema ákvæði 5. gr. eða 1.-3. tölul. 6. gr. eiga við. Ljóst er að vinnu við frumvarpsdrögin var að fullu lokið þegar frumvarp til nýrra laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fjárfesta var lagt fyrir Alþingi. Þá er ljóst að ákvæði 5. eða 1.-3. tölul. 6. gr. eiga ekki við.

Þá má jafnframt benda á að frá því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál féllst á að skilyrðum til að hafna beiðni um aðgang að umræddum frumvarpsdrögum á grundvelli 4. tölul. 6. gr. uppl. væri fullnægt að svo stöddu, með úrskurði sínum, dags. 14. ágúst 2009, hefur rannsóknarnefnd Alþingis í skýrslu sinni frá 12. apríl 2010 fjallað á ítarlegan hátt um efni umræddra frumvarpsdraga. Í ljósi þess er ekki unnt að halda því fram að skilyrði 4. tölul. 6. gr. eigi ennþá við um umrædd gögn enda eru þær breytingar sem einkum koma fram í drögum frumvarpsins þegar á almannavitorði. Aðgangur að gögnum getur því ekki verið til þess fallinn að skaða viðræður íslenskra stjórnvalda við bresk og hollensk stjórnvöld vegna innstæðna á ICESAVE reikningum gamla Landsbankans né að koma í veg fyrir að sátt náist um nýtt frumvarp til breytinga á lögum um innistæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta nr. 98/1999, eins og ráðuneytið heldur fram.“

Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 9. nóvember 2010, var efnahags- og viðskiptaráðuneytinu send kæran og veittur frestur til að gera athugasemdir við hana til 19. nóvember. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að sér yrðu látin í té afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests.

Athugasemdir efnahags- og viðskiptaráðuneytisins bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 19. nóvember. Eftirfarandi kemur m.a. fram í bréfinu:

„...Tilefni kærunnar er synjun efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 22. október sl., á að afhenda drög að frumvarpi til breytinga á lögum um innistæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, dagsett 13. janúar 2008 en drögin voru unnin af nefnd sem fara átti yfir hvernig innleiðingu Íslands á tilskipun Evrópusambandsins um innlánstryggingar væri háttað og þáverandi viðskiptaráðherra skipaði vorið 2007.

Ráðuneytið telur að umbeðin gögn séu vinnugögn sem undanskilin eru upplýsingarétti almennings sbr. 3. tl. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til kæranda dags. 27, apríl sl. Einnig telur ráðuneytið að 4. tl. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga eigi við um umrædd gögn en þar segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkisins eða sveitarfélaga. Ráðuneytið vísar að meginstefnu til rökstuðnings fyrir synjun í bréfi til kæranda, dags. 27. apríl sl., en vill þó gera athugasemdir við nokkur atriði er fram koma í kærunni.

Í fyrsta lagi er því haldið fram af kæranda að skjölin geti tæplega talist til eigin afnota fyrir stjórnvaldið, það skilyrði hætti þau að uppfylla þegar þau eru send öðru stjórnvaldi en því sem viðkomandi stjórnsýslunefnd heyrir undir. Vísar kærandi til þess að hugmynd um að leggja fram frumvarp hefur margoft verið rædd í samráðsnefnd um fjármálastöðuleika samkvæmt skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Hvorki í skjalasafni ráðuneytisins né í umfjöllun skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er að finna gögn þar sem fram kemur að umrædd drög hafi verið afhent samráðsnefnd um fjármálastöðuleika. Umrædd drög voru því aldrei send öðru stjórnvaldi við vinnslu málsins, ofangreind nefnd um innistæðutryggingar fjallaði um málið og formaður nefndarinnar upplýsti þáverandi ráðherra um gang mála í nefndinni. Formaður nefndarinnar átti á þessu tíma einnig sæti í samráðsnefnd um fjármálastöðuleika og þar voru ræddar hugmyndir um að leggja fram frumvarp til breytinga á lögum um innstæðutryggingar. Ekki verður hins vegar séð að frumvarpsdrögin sjálf hafi verið afhent samráðsnefnd um fjármálastöðuleika.

Hins vegar voru þau eins og fram hefur komið send rannsóknarnefnd Alþingis í tengslum við lögbundna rannsókn nefndarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankana og tengdra atburða nr. 142/2008 ákveður nefndin sjálf hvort hún veitir aðgang að gögnum sem nefndin hefur aflað. Eins er í 3. mgr. 16. gr. sömu laga kveðið á um að óheimilt sé að veita aðgang að gögnum hjá opinberum stofnunum sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent við rannsóknina nema með samþykki nefndarinnar. Af athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til laganna má álykta að réttur rannsóknarnefndarinnar gangi framar rétti samkvæmt upplýsingalögum. Í greinargerð er tekið fram að með þessu sé unnt að koma í veg fyrir að það opnist fyrir aðgang að vinnuskjölum stjórnvalda, sem almennt eru undanþegin upplýsingarétti skv. 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga, vegna þess að þau hafa verið afhent nefndinni. Það er því ekki hægt að líta svo á að þar sem umrædd gögn hafa verið send rannsóknarnefndinni séu þau ekki lengur vernduð sem vinnugögn sbr. 3. tl. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.

Í öðru lagi er því haldið fram í kærunni að umrædd gögn séu endanleg ákvörðun nefndar um innstæðutryggingar. Ráðuneytið vísar því alfarið á bug og vísar m.a. til umfjöllunar í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, þar sem fjallað er um umrædd drög, og kærandi sendi meðfylgjandi ljósrit til úrskurðarnefndarinnar. Þar segir að formaður nefndarinnar um endurskoðun á lögum um innstæðutryggingar hafi tekið saman drög að frumvarpi til breytinga á lögum um innstæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta. Þá segir jafnframt í skýrslunni að eintak rannsóknarnefndarinnar beri það með sér að ekki hafi verið tekin afstaða til ýmissa efnisatriða. Umrædd drög geta því sannarlega ekki talist endanleg niðurstaða nefndarinnar. Nefndin skilaði aldrei formlegum tillögum til ráðherra og var í raun leyst upp áður en til þess kom.

Í þriðja lagi heldur kærandi því fram að það hafi engin áhrif á fyrirhugaðar ráðstafanir að veittur sé aðgangur að eldri gögnum sem snerta sama efni og að sú staðreynd að ráðuneytið vinni nú að framlagningu frumvarps til breytinga á lögum nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta sé málinu óviðkomandi og geti enga sjálfstæða þýðingu haft í þessu sambandi. Ráðuneytið er þessu ósammála og bendir á að samkvæmt greinargerð með 4. tl. 6. gr. upplýsingalaga meti stjórnvald sjálfstætt hvaða afleiðingar það hefði að ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir og séu líkur á því að árangur skerðist, þó ekki sé nema að litlu leyti, myndi stjórnvaldið að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar. Málefni Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og innstæðutryggingarkerfisins eru viðkvæm bæði innanlands og í Evrópu og hætt við að umræða á grundvelli gagna frá stjórnvöldum sem ekki voru komin í endanlega mynd geti skaðað þá vinnu sem framundan er við uppbyggingu innstæðutryggingarkerfisins, uppbyggingu fjármálakerfis landsins sem og hagsmuni ríkisins í öðrum málum. Í því sambandi má benda á að á síðasta löggjafarþingi lagði efnahags- og viðskiptaráðherra fram frumvarp til breytinga á lögum um innstæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta. Ekki náðist hins vegar samstaða á Alþingi um frumvarpið og var það ekki útrætt, en frumvarp sama efnis hefur nú verið lagt fram að nýju. Ljóst er því að ekki hefur enn náðst samstaða um það hvernig haga beri innstæðu- og tryggingarkerfi á Íslandi. Ráðuneytið telur afar mikilvægt fyrir uppbyggingu á fjármálakerfi landsins að um frumvarpið náist góð sátt og telur að tilvitnuð gögn, sem ekki fela í sér endanlega niðurstöðu, geti skaðað þá hagsmuni. Eins telur ráðuneytið að ef veittur yrði aðgangur að fyrrgreindum gögnum gæti það skaðað viðræður íslenskra stjórnvalda við bresk og hollensk stjórnvöld vegna innstæðna á ICESAVE reikningum gamla Landsbankans. “

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 22. nóvember 2010, voru kæranda kynntar athugasemdir efnahags- og viðskiptaráðuneytisins og veittur frestur til að koma á framfæri frekari athugasemdum til 29. sama mánaðar. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki en úrskurðarnefndinni barst tölupóstur kæranda þann 3. mars 2011 þar sem þess var óskað að upplýst yrði um stöðu málsins og hvenær úrskurðar væri að vænta.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstöður

Eins og rakið hefur verið fór kærandi fram á afhendingu á drögum að frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta, dagsett 13. janúar 2008. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefndinni þau drög sem um ræðir.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja: skyldu stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum.

Eins og rakið hefur verið kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp úrskurð í máli nr. A-310/2009 frá 14. ágúst 2009 þar sem staðfest var synjun viðskiptaráðuneytisins um að veita aðgang að þeim frumvarpsdrögum sem hér um ræðir. Fallist var á það með ráðuneytinu að skilyrðum til að hafna beiðni um aðgang að frumvarpsdrögunum á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, þar sem segir að fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum ríkisins yrðu þýðingarlausar eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þær á almannavitorði væri fullnægt að svo stöddu. Í úrskurðinum tók nefndin fram að samkvæmt 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga skuli veita aðgang að gögnum sem 4. tölul. 6. gr. laganna tekur til jafnskjótt og ráðstöfun er að fullu lokið, nema ákvæði 5. gr. eða 1.-3. tölul. 6. gr. eigi við. Að fenginni þeirri niðurstöðu tók úrskurðarnefndin ekki afstöðu til þess hvort frumvarpsdrögin teldust vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. laganna. Úrskurðarnefndin þarf því að taka afstöðu til þess hvort skilyrði 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga séu ennþá uppfyllt.

Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga segir m.a. svo um 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. „Ákvæðið gerir ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þó ekki sé nema að litlu leyti, myndi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis. Þegar þær ráðstafanir eru afstaðnar sem 4. tölul. tekur til er almenningi heimill aðgangur að gögnunum nema ákvæði 5. gr. eða 1.-3. tölul. 6. gr. eigi við, sbr. 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins.“

Í tilvitnuðum úrskurði nr. A-310/2009, sem laut að sömu gögnum eins og fram hefur komið, kemur eftirfarandi m.a. fram um það hvort skilyrði 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga væru uppfyllt:

„Fram hefur komið hjá viðskiptaráðuneytinu að nú standi yfir heildarendurskoðun á lögum nr. 98/1999. Synjaði ráðuneytið beiðni kæranda um aðgang að gögnunum á þeim grundvelli að umræða byggð á opinberum gögnum um þá endurskoðun sem ekki væru komin í endanlega mynd gæti skaðað þá vinnu, uppbyggingu fjármálakerfis landsins og hagsmuni ríkisins og sé um viðkvæmt mál að ræða bæði innanlands og í Evrópu, sbr. 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Röksemdir ráðuneytisins verður að skilja svo að frumvarpsdrögin frá 13. janúar 2008 beri að skoða sem hluta af þeirri vinnu sem nú standi yfir við endurskoðun laga nr. 98/1999. Jafnframt verður að skilja athugasemdir ráðuneytisins svo að verði umræddar upplýsingar gerðar opinberar á þessu stigi endurskoðunar laga nr. 98/1999 kunni tilætlaður árangur af endurskoðuninni að takmarkast.

Hvað síðastgreint atriði í röksemdum ráðuneytisins varðar skal tekið fram að ekki hefur komið fram jafn skýrlega og æskilegt væri með hvaða hætti þær fyrirhuguðu ráðstafanir um breytingar á lögum nr. 98/1999 sem birtast í umræddum frumvarpsdrögum kynnu að verða þýðingarlausar eða að þær næðu ekki tilætluðum árangri ef upplýsingar um þær yrðu gerðar opinberar. Af skýringum ráðuneytisins má á hinn bóginn ráða þá afstöðu að verði umrætt gagn gert opinbert á þessu stigi vinnu við endurskoðun laga nr. 98/1999 þá kunni það í fyrsta lagi að hafa áhrif á háttsemi innlendra aðila og/eða þeirra sem eiga innistæður í bönkum hér á landi, og þar með grafa undan framgangi þeirra ráðstafana sem felast í breytingu á tryggingakerfinu. Í öðru lagi verður að skilja ráðuneytið svo að umræddar upplýsingar, og opinber umræða um þær, kunni að hafa áhrif á afstöðu og háttsemi annarra ríkja og annarra erlendra aðila, sem aftur geti haft áhrif á uppbyggingu fjármálakerfis landsins sem og hagsmuni ríkisins. Síðastgreint atriði tengist að vísu ekki með beinum hætti mati á því hvort sú ráðstöfun sem felst í breytingu á því hverjir falla undir eða njóta tryggingaverndar skv. lögum nr. 98/1999 nái fram að ganga eða ekki. Á hinn bóginn má færa fyrir því rök að tilætlaður árangur slíkra ráðstafana takmarkist að nokkru leyti ef upplýsingar um þær verða á þessu stigi til þess að skaða uppbyggingu á fjármálakerfi landsins.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að breytingar á lögum nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta verði að skoða sem ráðstafanir á vegum ríkisins í skilningi framangreinds ákvæðis 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga enda þótt þær varði sérstaka sjálfseignarstofnun, Tryggingasjóð innstæðueigenda og fjárfesta. Með vísan til þess sem rakið hefur verið hér að framan verður að telja að fyrirkomulag tryggingaverndar af þessu tagi, sem og framkvæmd hennar, geti skipt fjárhag ríkisins og aðra hagsmuni þess verulegu máli, og að aðgangur að þeim frumvarpsdrögum sem beiðni kæranda beinist að kynni að svo stöddu að leiða til þess að tilætlaður árangur af endurskoðun laga nr. 98/1999 kynni að einhverju leyti að skerðast en það er og mat ráðuneytisins sjálfs.“

Eftir að úrskurðarnefnd um upplýsingamál kvað upp úrskurð í máli A-310/2009 þann 14. ágúst 2009 lagði efnahags- og viðskiptaráðherra fram á Alþingi frumvarp til laga um innistæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta, sbr. þskj. 291, 255. mál, 138. löggjafarþing. Frumvarpið var lagt fram þann 30. nóvember 2009. Í almennum athugasemdum við frumvarpið kemur fram að frumvarpið sé lagt fram einkum annars vegar vegna breytinga á regluverki Evrópusambandsins á sviðinu og hins vegar vegna þeirra ábyrgða sem fallið hafa á Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta í kjölfar hruns bankanna. Því þótti nauðsynlegt að ráðast í heildarendurskoðun á lögunum. Í athugasemdum ráðuneytisins kemur fram að ekki hafi náðst samstaða um frumvarpið og var það ekki útrætt á þinginu. Frumvarp sama efnis hefur verið lagt fram að nýju og er það frumvarp nú í þinglegri meðferð. Það skjal sem óskað er aðgangs að í máli þessu geymir ekki upplýsingar sem haft geta þýðingu um aðrar ráðstafanir af hálfu stjórnvalda en þær sem lúta að framlagningu umrædds frumvarps, s.s. við framkvæmd nýrra laga um innistæðutryggingar verði þau samþykkt á Alþingi. Með vísan til þessa verður ekki séð að skilyrði 4. tölul. 6. gr. laganna eigi ennþá við. Á grundvelli 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga skal veita aðgang að gögnum sem 4. tölul. 6. gr. laganna tekur til jafnskjótt og ráðstöfun er að fullu lokið nema aðrar undanþágur lagnanna eigi við.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tók ekki í úrskurði sínum nr. A-310/2009 afstöðu til þess hvort frumvarpsdrögin teldust vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. laganna eins og ráðuneytið byggir á.

Samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér umrædd frumvarpsdrög. Drögin voru unnin af nefnd er fara átti yfir það hvernig innleiðingu Íslands á tilskipun Evrópusambandsins um innlánstryggingar væri háttað og eru þau merkt með upphafsstöfum þáverandi skrifstofustjóra í ráðuneytinu sem var formaður nefndarinnar. Í athugasemdum ráðuneytisins kemur fram að frumvarpið hafi aldrei verið sent öðru stjórnvaldi við vinnslu málsins. Nefnd er fara átti yfir hvernig innleiðingu Íslands á tilskipun Evrópusambandsins um innlánstryggingar yrði háttað fjallaði um málið og þáverandi ráðherra var upplýstur um gang mála í nefndinni. Þá kemur fram að formaðurinn hafi átt sæti í samráðsnefnd um fjármálastöðuleika þar sem ræddar voru breytingar á lögum um innstæðutryggingar en drögin voru aftur á móti ekki afhent samráðsnefnd um fjármálastöðuleika.

Þótt litið yrði svo á að nefnd er fara átti yfir það hvernig innleiðingu Íslands á tilskipun Evrópusambandsins um innlánstryggingar yrði fyrir komið væri sérstök stjórnsýslunefnd í skilningi upplýsingalaga þá hafa þau drög sem nefndin vann verið afhent efnahags- og viðskiptaráðuneytinu. Þar af leiðandi geta drögin ekki talist til vinnuskjala stjórnvalds sem einungis eru notuð til afnota fyrir það. Sú nefnd sem um ræðir var skipuð fimm mönnum, utanaðkomandi aðilum og einum starfsmanni stjórnarráðsins, skv. upplýsingum sem úrskurðarnefndin aflaði sér í tengslum við meðferð í máli þess sem endaði með úrskurði nr. A-310/2009 og varðaði sama skjal. Ef ekki er litið sem svo á að nefndin sé sérstakt stjórnvald þá er ljóst að það skjal sem um ræddi barst þessum nefndarmönnum frá formanni nefndar sem drögin eru merkt og var á þeim tíma skrifstofustjóri í ráðuneytinu. Þar með hætti skjalið að vera einvörðungu til eigin afnota fyrir stjórnvaldið, þ.e. ráðuneytið, og getur því ekki talist til vinnuskjals í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.

Með vísan til framangreinds geta drög frá 13. janúar 2008 að frumvarpi um breytingu á lögum um innstæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta nr. 98/1999 ekki talist til vinnuskjals í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarorð

Efnahags- og viðskiptaráðuneytinu ber að afhenda kæranda [...] lögfræðingi drög frá 13. janúar 2008 að frumvarpi um breytingu á lögum um innstæðutryggingar og tryggingarkerfi fyrir fjárfesta nr. 98/1999.

Trausti Fannar Valsson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson