Nr. 124/2018 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 5. apríl 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 124/2018
í stjórnsýslumáli nr. KNU17120023
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 11. desember 2017 kærði maður er kveðst heita […], vera fæddur […], og vera ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 15. nóvember 2017, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að honum verði veitt viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. útlendingalaga. Til þrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 26. janúar 2017. Með ákvörðun, dags. 5. maí 2017, komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að kærandi skyldi endursendur til Ítalíu á grundvelli reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Með úrskurði kærunefndar útlendingamála, dags. 15. ágúst 2017, var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og stofnuninni gert að taka mál kæranda til efnismeðferðar. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun m.a. þann 27. september 2017 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 15. nóvember 2017, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 11. desember 2017. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 22. desember 2017.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun byggði hann umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann væri í hættu í heimaríki vegna [...] síns sem beitt hafi hann ofbeldi og niðurlægt hann frá unga aldri auk almenns ástands í heimaríki.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kveðst kærandi vera fæddur í […] en að hann hafi alist upp í borginni […] og þar hafi hann búið þegar hann hafi lagt á flótta. [...] kæranda hafi látist þegar hann var ungur. Í viðtali við Útlendingastofnun hafi kærandi greint frá því að bæði hann og móðir hans hafi verið beitt alvarlegu heimilisofbeldi af hálfu [...] kæranda. [...] hans starfi sem […] og sé […]. Kærandi kveður bróður [...] síns hafa tekið þátt í ofbeldinu gegn honum. Kærandi hafi leitað til lögreglu vegna ofbeldisins en [...] hans hafi komið í veg fyrir að kvörtun hans hafi verið tekin til athugunar. Þá kveður kærandi lögreglu ekki hafa afskipti af slíkum málum sem séu talin einkamál fjölskyldunnar. Kærandi óttist um líf sitt verði honum gert að snúa aftur til heimaríkis, annars vegar vegna ótryggs ástands í heimaríki og hins vegar óttist hann að [...] hans muni taka hann af lífi. Þá kveður kærandi gagnslaust að flýja innan heimaríkis og hafi [...] hans t.d. leitað hann uppi í […] þegar hann hafi flúið þangað.
Kærandi gerir athugasemdir við að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé hvergi vikið að aldri kæranda og sé það mat kæranda að ekki hafi verið farið með umsókn hans sem um væri að ræða umsókn fylgdarlauss barns. Kærandi hafi verið […] gamall þegar hann hafi lagt fram umsókn sína um alþjóðlega vernd þann 26. janúar 2017 og því beri að haga meðferð málsins eins og um fylgdarlaust barn sé að ræða. Þá teljist börn til sérstaklega viðkvæms hóps umsækjanda um alþjóðlega vernd. Bendir kærandi m.a. á þau ákvæði laga sem kveði á um mat á því hvað sé barni fyrir bestu, þ. á m. 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Leggur kærandi áherslu á að tekið sé mið af ákvæðunum við ákvarðanatöku í málinu og að hagsmunir kæranda verði hafðir að leiðarljósi. Kærandi hafi verið barn að aldri undir allri meðferð málsins á Íslandi. Á þeim grundvelli krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá telur kærandi að mat Útlendingastofnunar varðandi sérstaklega viðkvæma stöðu hans sé haldið annmörkum. Í fyrri ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 5. maí 2017, hafi stofnunin metið kæranda í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Því mati hafi síðar verið snúið við í seinni ákvörðun stofnunarinnar, dags. 15. nóvember 2017, án þess að fyrir því væru færð sérstök rök. Telur kærandi því augljósan annmarka vera á hinni kærðu ákvörðun og um sé að ræða brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í greinargerð kæranda er fjallað almennt um aðstæður og stöðu mannréttinda í heimaríki kæranda og þá sérstaklega í […]. Kemur fram að frá því að […]hafi öryggisástandið í landinu verið afar ótryggt. Undanfarin ár hafi […] og séu alvarleg mannréttindabrot útbreidd í landinu. Átök milli trúarhópa, útbreidd spilling og skortur á gagnsæi á öllum stigum stjórnkerfis og samfélagsins hafi dregið úr völdum stjórnvalda og mannréttindavernd í ríkinu. Hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hvatt ríki til að […]. […]. Að mati kæranda sé ástandið í […]. Í skýrslu danska flóttamannaráðsins komi m.a. fram að […] og geti að einhverju leyti tryggt öryggi á svæðinu. Heimildir bendi til þess að […]. Yfirvöld veiti t.a.m. ekki vernd hafi einstaklingur átt í deilum við stjórnmálamann. Þá hafi samtökin Human Rights Watch lýst kúrdíska réttarkerfinu með þeim hætti að það sé undir pólitískum þrýstingi og notað til þess að kæfa niður andóf og gagnrýnisraddir. Þá velti aðgengi að réttarkerfi […] á því um hvaða þjóðernis- eða trúarhópa sé að ræða, hvaða ættbálki viðkomandi tilheyri, tengslum viðkomandi, hver séu fjölskyldutengsl viðkomandi, og að mjög erfitt sé fyrir einstaklinga að leita réttar síns upp á eigin spýtur. Þá segi í skýrslu danska flóttamannaráðsins að sumir […] séu valdameiri þar heldur en stjórnvöld. Jafnframt sé efnahagsástandið í […] á niðurleið og atvinnuleysi sé mikið.
Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins um […] frá 2016 komi fram að ofbeldi gegn börnum sé verulegt vandamál. Í landinu séu starfræktar […] sem ætlað sé að leysa deilur innan fjölskyldna og veita fórnarlömbum heimilisofbeldis athvarf. Samkvæmt heimildum virðist sem deildirnar taki sáttaferli fram yfir vernd fórnarlamba og skorti þær getu til að styðja við fórnarlömb. Þá óttist fórnarlömb að leita til deildanna þar sem þau gruni að lögreglan muni láta aðra fjölskyldumeðlimi vita af frásögnum þeirra. Einnig bendi heimildir til þess að lögreglan í […] líti almennt svo á að það sé ekki hlutverk þeirra að hafa afskipti af fjölskylduerjum og beri að leysa úr þeim innan fjölskyldunnar.
Til stuðnings aðalkröfu um viðbótarvernd fjallar kærandi í greinargerð sinni um ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og samspil þess við m.a. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 3. gr. samnings gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Kærandi gerir athugasemd við það mat Útlendingastofnunar að hann geti óskað eftir vernd og aðstoð af hálfu yfirvalda í heimaríki. Þá gerir kærandi athugasemdir við heimildavinnu Útlendingastofnunar hvað varðar mat á öryggisástandinu í […] og þörf kæranda fyrir viðbótarvernd. Stofnunin notist ekki við nýjustu heimildir, auk þess sem stofnunin byggi niðurstöðu sína að verulegu leyti á úrskurði kærunefndar útlendingamála […] og taki því ekki mið af breyttum aðstæðum í heimaríki kæranda. Kærandi telur framangreint fela í sér brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.
Hvað varðar flutning innanlands bendir kærandi á að ekki sé mögulegt fyrir hann að búa annars staðar í heimaríki. Almennt séu ekki forsendur til að kanna möguleika á flótta innan heimalands ef ljóst sé að ríkið skorti vilja eða getu til að vernda einstaklinga gegn ofsóknum, enda dugi þá ekki flutningur innanlands. Um sé að ræða einstaklingsbundið mat á persónulegum aðstæðum kæranda og þeim aðstæðum sem eru í landinu. Vísar kærandi til leiðbeininga Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna þar sem komi fram að flutningur innanlands komi ekki til greina ef einstaklingurinn er ennþá berskjaldaður fyrir ofsóknum á hinum nýja stað. Þá vísar kærandi til athugasemda með 4. mgr. 37. gr. í frumvarpi til laga um útlendinga máli sínu til stuðnings. Kærandi kveður gagnslaust að flýja innan heimaríkis undan ofsóknum [...] síns og hafi hann til dæmis leitað hann uppi í […]. Þá beri að líta til þess að kærandi hafi verið barn að aldri þegar hann lagði fram umsókn sína og ekki sé sanngjarnt að ætlast til þess að hann hefji nýtt líf frá grunni óstuddur á nýjum stað í heimaríki.
Varðandi varakröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga er í greinargerð m.a. vísað til athugasemda með frumvarpi með sömu lögum. Kærandi hafi verið fylgdarlaust barn þegar hann hafi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd. Í frumvarpi til laga um útlendinga segi að taka skuli sérstakt tillit til barna við mat á þörf fyrir dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, hvort sem um sé að ræða fylgdarlaus börn eða önnur börn.
Til stuðnings þrautavarakröfu kæranda um að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju vísar kærandi til málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Að mati kæranda hafi málsmeðferðartími í máli hans verið óhóflega langur. Kærandi telur jafnframt að Útlendingastofnun hafi borið að flýta afgreiðslu máls hans, sbr. 1. mgr. 29. gr. laga um útlendinga. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar útlendingamála, dags. 13. desember 2016, í máli nr. 494/2016 og bendir á að það mál hafi varðað fylgdarlaust ungmenni og kærunefnd hafi komist að þeirri niðurstöðu að meðferð Útlendingastofnunar í máli einstaklingsins hefði falið í sér brot á málshraðareglu stjórnsýsluréttar. Kærandi heldur því einnig fram að annmarki hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar á aldri kæranda. Vísar kærandi til fyrri úrskurðar kærunefndar í máli kæranda þar sem Útlendingastofnun var gert að taka mál kæranda til efnismeðferðar, en þar hafi kærunefndin haft skýrar athugasemdir og tilmæli varðandi rannsókn á aldri kæranda sem hafi verið í engu fylgt við efnismeðferð málsins. Þá hafi Útlendingastofnun einnig brotið gegn andmælarétti kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, með því að upplýsa kæranda ekki um þá fyrirætlan að fara ekki með umsókn hans sem umsókn fylgdarlauss barns. Telur kærandi að svo margir, ítrekaðir og alvarlegir annmarkar hafi verið á meðferð Útlendingastofnunar á máli kæranda að óhjákvæmilegt sé að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka málið til nýrrar meðferðar.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.AuðkenniÍ ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi ekki lagt fram gögn til að sanna á sér deili. Var því leyst úr auðkenni kæranda á grundvelli mats á trúverðugleika. Kærandi gekkst undir tungumála- og staðháttapróf þann 24. október 2017. Á grundvelli prófsins lagði Útlendingastofnun til grundvallar að kærandi væri frá […]. Kærunefnd gerir ekki athugasemdir við það mat stofnunarinnar og verður því lagt til grundvallar að kærandi sé […] ríkisborgari. Að öðru leyti er óljóst hver kærandi sé.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í […] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[…]
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Orðasambandið „ástæðuríkur ótti við að vera ofsóttur“ í 1. mgr. 37. laga um útlendinga inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn með rökstuddum hætti að leiða líkur að því að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).
Kærandi kveðst vera í hættu í heimaríki vegna [...] síns sem hafi beitt hann ofbeldi frá unga aldri. Kærandi hafi leitað til lögreglu vegna ofbeldisins en [...] hans hafi komið í veg fyrir að kvörtun hans hafi verið tekin til athugunar, en [...] kæranda starfi sem […]. Þá séu slík mál jafnframt talin einkamál fjölskyldunnar. Kærandi kveður jafnframt að almennar aðstæður í heimaríki kæranda séu ótryggar og að hann geti ekki flutt sig til innanlands, [...] hans hafi t.d. leitað hann uppi í […] þegar kærandi hafi flúið þangað. Kærandi hefur ekki lagt fram gögn frásögn sinni til stuðnings t.a.m. lögregluskýrslur eða gögn sem styðja við frásögn kæranda er snýr að því ofbeldi og hótunum sem hann kveðst hafa þurft að þola af hálfu [...] síns.
Eins og rakið er í greinargerð kæranda hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna lagst gegn endursendingum einstaklinga til […] sem koma frá þeim svæðum þar sem átök geisa, þar sem ástandið er brothætt eða óöruggt eftir að hafa verið […], eða þeim svæðum þar sem […]. Þá telur Flóttamannastofnun óráðlegt að senda einstaklinga frá slíkum svæðum til annarra svæða innan […]. Samkvæmt þeim gögnum og skýrslum sem kærunefnd hefur tekið til skoðunar er ljóst að heimabær kæranda sé á öruggu svæði í […]. Verður því ekki talið að viðvörun Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna eigi við um einstaklinga sem séu í sambærilegri stöðu og kærandi.
Líkt og áður segir kveðst kærandi verða fyrir ofbeldi af hálfu [...] síns. Gögn bera með sér að ofbeldi gegn börnum og heimilisofbeldi sé vandamál í heimaríki kæranda. Þó heimilisofbeldi sé almennt ekki refsivert samkvæmt lögum í […] er það refsivert í […]. Á það við um líkamlegt sem andlegt heimilisofbeldi og hótanir um ofbeldi. Þá eru í landinu […] sé ætlað að leysa deilur innan fjölskyldna. Stjórnvöld í […] hafi einnig sett á fót sérstaka deild innan lögreglunnar sem eigi að hafa frumkvæði að sáttameðferð innan fjölskyldna en árangur þessa átaks hafi þó verið umdeildur. Þá bera heimildir með sér að frjáls félagasamtök veiti fórnarlömbum heimilisofbeldis þjónustu og lögfræðiaðstoð.
Verði kærandi fyrir ofbeldi í heimaríki sínu er það mat kærunefndar að gögn sýni að hann eigi þess kost að leita aðstoðar og verndar yfirvalda. Þó að fallast megi á að skilvirkni lögregluyfirvalda og dómstóla sé að nokkru leyti ábótavant og spilling viðgangist í landinu er það mat kærunefndar, með vísan til þeirra gagna sem nefndin hefur kynnt sér, að ekki hafi verið sýnt fram á að stjórnvöld í […] geti ekki eða vilji ekki veita kæranda vernd gegn þeirri hættu sem hann telji sig vera í m.a. með því að ákæra eða refsa fyrir þær athafnir sem feli í sér ofsóknir, sbr. c-lið 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga.
Með vísan til þess sem að framan hefur komið fram telur kærunefnd að kærandi hafi ekki með rökstuddum hætti leitt líkur að því hann hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi laga um útlendinga. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og verður frásögn kæranda að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008 og H.L.R. gegn Frakklandi (mál nr. 24573/94) frá 29. apríl 1997).
Eins og að framan greinir benda skýrslur og gögn sem kærunefnd hefur farið yfir eindregið til þess að svæði […] sé talið öruggt og lögregla […]. Þá sé heimabær kæranda […] […] þar sem lögregla og öryggissveitir hafi stjórn á aðstæðum. Að teknu tilliti til gagna málsins og heimilda bendir ekkert til þess að kærandi sé í raunverulegri hættu, á heimasvæði sínu í […], á að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til […]. Jafnframt er það mat kærunefndar að heimildir beri ekki með sér að kæranda standi ekki til boða vernd og aðstoð lögreglu í […].
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kæranda telur kærunefndin að aðstæður hans þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að orðalag 1. mgr. 74. gr. kveði ekki með skýrum hætti á um veitingu dvalarleyfis má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga nr. 80/2016 kemur fram að erfiðar almennar aðstæður geta tekið til óvenjulegra aðstæðna á borð við náttúruhamfarir eða langvarandi stríðsástand í heimaríki. Langvarandi stríðsástand hafi ríkt í heimaríki kæranda og heldur kærandi því fram að yfirvöld í […] geti ekki veitt honum þá vernd sem hann þarfnist. Af þeim gögnum og skýrslum sem kærunefnd hefur farið yfir má draga þá ályktun að þrátt fyrir að ótryggt ástand ríki á ákveðnum landsvæðum í heimaríki kæranda þá teljist svæðið þar sem kærandi hafi haft búsetu öruggt svæði. Í […] sé jafnframt til staðar virkt refsivörslukerfi sem geti veitt kæranda viðeigandi vernd gegn því ofbeldi og hótunum sem hann kveðst verða fyrir í heimaríki.
Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga er fjallað um erfiðar félagslegar aðstæður. Þar kemur fram að átt sé við að útlendingur hafi þörf á vernd vegna félagslegra aðstæðna í heimaríki og eru þar nefnd sem dæmi aðstæður kvenna sem hafa sætt kynferðislegu ofbeldi, sem leitt getur til erfiðrar stöðu þeirra í heimaríki, eða aðstæður kvenna sem ekki fella sig við kynhlutverk sem er hefðbundið í heimaríki þeirra og eiga á hættu útskúfun eða ofbeldi við endurkomu. Verndarþörf þjóðfélagshópa að öðru leyti myndi fara eftir aðstæðum í hverju máli. Kærandi ber m.a. fyrir sig að hann verði fyrir heimilisofbeldi í heimaríki af hálfu [...] síns. Líkt og áður segir benda heimildir til þess að staða fórnarlamba heimilisofbeldis sé almennt bágborin í heimaríki kæranda en þau njóti þó að einhverju leyti betri verndar í […]. Heimildir beri með sér að frjáls félagasamtök veiti fórnarlömbum heimilisofbeldis þjónustu og lögfræðiaðstoð. Þá geti kærandi einnig, í samræmi við umfjöllun að framan, leitað eftir viðeigandi vernd í refsivörslukerfi […]. Kærunefnd telur því að félagslegar aðstæður kæranda við endurkomu til heimaríkis séu ekki slíkar að þær geti talist erfiðar í skilningi 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Kærandi er ungur einstæður karlmaður við góða líkamlega og andlega heilsu. Þegar upplýsingar um heimaríki kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sýnt fram á aðstæður sem ná því alvarleikastigi að hann teljist hafa ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í heimaríki séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaríki kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.
Málsmeðferð Útlendingastofnunar
Eins og áður hefur komið fram telur kærandi verulega annmarka hafa verið á meðferð Útlendingastofnunar á máli hans sem leiða eigi til þess að hina kærðu ákvörðun beri að fella úr gildi. Kærandi gerir athugasemdir við að í ákvörðun Útlendingastofnunar hafi hvergi verið vikið að aldri kæranda. Kærandi hafi verið […] gamall þegar hann hafi lagt fram umsókn sína um alþjóðlega vernd þann 26. janúar 2017 og því hafi borið að haga meðferð málsins eins og um fylgdarlaust barn væri að ræða. Kærandi hafi verið barn að aldri undir allri meðferð málsins á Íslandi. Kærandi ber því einnig við að annmarki hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar á aldri kæranda. Vísar kærandi til fyrri úrskurðar kærunefndar í máli hans en þar hafi kærunefnd haft skýrar athugasemdir og tilmæli varðandi rannsókn á aldri kæranda sem hafi verið í engu fylgt við efnismeðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Þá hafi Útlendingastofnun brotið gegn andmælarétti kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, með því að upplýsa kæranda ekki um þá fyrirætlan að fara ekki með umsókn hans sem umsókn fylgdarlauss barns. Jafnframt gerir kærandi athugasemdir við mat Útlendingastofnunar varðandi sérstaklega viðkvæma stöðu hans og telur að matið sé haldið annmörkum. Í fyrri ákvörðun Útlendingastofnunar dags. 5. maí 2017 hafi stofnunin metið kæranda í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Því mati hafi síðar verið snúið við í seinni ákvörðun stofnunarinnar dags. 15. nóvember 2017 án þess að fyrir því væru færð sérstök rök. Telur kærandi þetta vera brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt telur kærandi að heimildavinna stofnunarinnar feli í sér brot á rannsóknarreglunni, en stofnunin hafi ekki notast við nýjustu heimildir um aðstæður í heimaríki kæranda, auk þess sem stofnunin hafi byggt niðurstöðu sína að verulegu leyti á úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 421/2017 sem sé frá 20. júlí 2017 og hafi því ekki tekið mið af breyttum aðstæðum í heimaríki kæranda. Kærandi telur einnig að málsmeðferðartími í máli hans hafi verið óhóflega langur og Útlendingastofnun hafi því brotið málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Þá kemur fram í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að Útlendingastofnun skuli afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga.
Í gögnum máls liggur fyrir skýrsla um líkamsrannsókn á tönnum kæranda vegna greiningar á aldri, dags. 15. febrúar 2017. Í henni kemur m.a. fram að það sé mat þeirra tannlækna sem hana skrifa að kærandi sé eldri en 18 ára gamall. Tekið er fram að niðurstaðan sé byggð á mati á sjúkrasögu, klínískri skoðun, aldursútreikningum og mati á röntgenmyndum. Í fyrri úrskurði sínum í máli kæranda, dags. 15. ágúst 2017, gerði kærunefnd athugasemdir og tilmæli varðandi rannsókn á aldri kæranda. Ljóst er af gögnum máls að í viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun sem fór fram í kjölfarið, dags. 27. september 2017, var kærandi spurður út í aldur sinn og honum gefið færi á að veita skýringar á því að niðurstaða líkamsrannsóknar á honum væri ekki í samræmi við þann aldur sem hann hefði gefið upp hjá íslenskum stjórnvöldum. Þá var honum leiðbeint að leggja fram skilríki og önnur gögn sem gætu varpað betra ljósi á aldur hans. Talsmanni kæranda var þá jafnframt veitt tækifæri til að gera athugasemdir, sem hann gerði, en í endurriti viðtals kemur fram að talsmaður hafi bókað að rannsóknir á aldri séu háðar skekkjumörkum og hafi reynst ónákvæmar.
Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í reglunni um andmælarétt felst m.a. að málsaðili á að eiga kost á því að gæta réttar síns og hagsmuna með því að kynna sér gögn máls, tjá sig um efni máls og framkomnar upplýsingar í því áður en stjórnvald tekur ákvörðun í málin hans. Í ljósi ofangreindrar málsmeðferðar, sem kæranda mátti vera ljóst að varðaði mat stjórnvalda á aldri hans, og með hliðsjón af því að kærandi skilaði inn skriflegri greinargerð til Útlendingastofnunar auk þess að skila inn greinargerð til kærunefndar er það mat kærunefndar að ekki hafi verið brotið gegn andmælarétti kæranda við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun eða rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Kærunefnd áréttar þá jafnframt að jafnvel þó að sá fæðingardagur sem kærandi gaf upp sjálfur, þ.e. […], væri lagður til grundvallar þá hafi kærandi nú þegar náð 18 ára aldri og hann hafði náð þeim aldri á þeim tíma er ákvörðun Útlendingastofnunar var tekin í máli hans þann 15. nóvember 2017. Var því að mati kærunefndar ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um aldur kæranda í rökstuðningi ákvörðunar Útlendingastofnunar.
Þá gerir kærandi athugasemd við mat Útlendingastofnunar á því hvort hann teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Í fyrri ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda, dags. 5. maí 2017, var kærandi metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Í úrskurði kærunefndar í máli kæranda, dags. 15. ágúst 2017, tók kærunefnd fram að nefndin hefði ekki forsendur til að breyta því mati Útlendingastofnunar varðandi stöðu kæranda og lagði nefndin til grundvallar að kærandi væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Kærandi heldur því fram að því mati hafi verið snúið við í seinni ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hans, dags. 15. nóvember 2017, án þess að fyrir því væru færð sérstök rök, en í ákvörðuninni kom fram að ekkert hefði komið fram í máli kæranda sem benti til þess að kærandi væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem haft gæti áhrif á niðurstöðu í máli hans. Kærunefnd telur að fallast megi á það með kæranda að ósamræmi sé á milli ákvarðana Útlendingastofnunar í málum kæranda og að skort hafi á rökstuðning af hálfu stofnunarinnar hvað þetta varðar. Það er þó mat kærunefndar að ósamræmið hafi ekki haft áhrif á efnislega niðurstöðu málsins enda liggi fyrir samkvæmt gögnum máls að greining á sérþörfum og stöðu kæranda hafi farið fram, sbr. m.a. 25. gr. laga um útlendinga. Þá hafi mat á stöðu kæranda skv. 74. gr. laga um útlendinga einnig farið fram, bæði hjá Útlendingastofnun og hjá kærunefnd útlendingamála. Ekki sé því tilefni til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi á þessum grundvelli.
Kærandi telur þá að Útlendingastofnun brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga því stofnunin hafi ekki notast við nýjustu heimildir um aðstæður í heimaríki kæranda. Taka má undir með kæranda að tilvísunum Útlendingastofnunar til nýjustu alþjóðlegra skýrslna og upplýsinga um aðstæður í heimaríki hans sé ábótavant að einhverju leyti með tilliti til breytinga á aðstæðum í heimaríki kæranda. Kærunefnd telur þó ljóst að þessi ágalli hafi ekki leitt til rangrar efnislegrar niðurstöðu í máli kæranda. Í því sambandi er horft til þess að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun.
Kærandi telur jafnframt að málsmeðferðartími í máli hans hafi verið óhóflega langur og Útlendingastofnun hafi því brotið málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er. Enga lögfesta almenna reglu er að finna um málshraða í málum sem varða útlendinga, heldur er lögð sú krafa á stjórnvöld að mál dragist ekki óhóflega. Við mat á því hvað geti talist eðlilegur afgreiðslutími máls verður að meta málsmeðferð í hverju máli heildstætt. Þegar metið er hvort mál hafi dregist óhæfilega þarf að líta til þess hversu langan tíma tekur almennt að afgreiða sams konar mál, í þessu tilfelli umsókn um alþjóðlega vernd. Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi dvalið hér á landi frá því í janúar 2017 eða rúma 14 mánuði og hefur mál kæranda verið til meðferðar hjá íslenskum stjórnvöldum síðan. Útlendingastofnun komst upphaflega að þeirri niðurstöðu, þann 5. maí 2017, að kærandi skyldi endursendur til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og var sú ákvörðun felld úr gildi af kærunefnd með úrskurði, dags. 15. ágúst 2017, og stofnuninni gert að taka mál kæranda til efnismeðferðar. Með ákvörðun, dags. 15. nóvember 2017, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar þann 11. desember 2017. Það er mat kærunefndar að brýnt sé að hraða afgreiðslu mála eins og auðið er enda kann langur málsmeðferðartími m.a. að hafa skaðleg áhrif á andlegt sem og líkamlegt ástand einstaklinga. Á hinn bóginn fær kærunefnd þó ekki séð að óútskýrðar tafir hafi orðið á meðferð máls kæranda. Í því sambandi tekur kærunefnd fram að frá því að mál kæranda var upphaflega lagt í farveg synjunar á efnismeðferð umsóknar hans um alþjóðlega vernd sem lauk með úrskurði kærunefndar útlendingamála um að umsókn hans skyldi fá efnismeðferð. Þá hafi m.a. farið fram rannsókn á aldri hans, sbr. 113. gr. laga um útlendinga. Telur kærunefnd því ekki tilefni til athugasemda við þennan þátt málsins.
Frávísun og frestur til að yfirgefa landið
Kærandi kom hingað til lands 26. janúar 2017 og sótti um alþjóðlega vernd sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um vernd og dvalarleyfi hér á landi verið synjað og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.
Lagt er fyrir kæranda að yfirgefa landið sjálfviljugur innan 30 daga frá birtingu þessa úrskurðar.
Athygli kæranda er vakin á því að ef hann yfirgefur ekki landið innan frests kann að vera heimilt að brottvísa honum. Brottvísun felur í sér bann við komu til landsins síðar og skal endurkomubann að jafnaði ekki gilda skemur en tvö ár, sbr. a-lið 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest. Lagt er fyrir kæranda að hverfa af landi brott. Kæranda er veittur 30 daga frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed. The appellant is requested to leave the country. The appellant has 30 days to leave the country voluntarily.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson