Úrskurðarnefnd velferðarmála

Endurupptekið mál nr. 115/2020

Miðvikudaginn 19. maí 2021

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur, Anna Rut Kristjánsdóttir lögfræðingur, Ari Karlsson lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 2. mars 2020, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 10. febrúar 2020 á umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um endurhæfingarlífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn, dags. 29. janúar 2020. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 10. febrúar 2020, var umsókn kæranda synjað á þeirri forsendu að kærandi uppfyllti ekki skilyrði 3. mgr. 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, sbr. a-lið 1. mgr. 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar um rétt til lífeyris á grundvelli búsetu hér á landi. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins var kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála þann 2. mars 2020, kærumál nr. 115/2020, og var sú ákvörðun staðfest af úrskurðarnefnd velferðarmála með úrskurði 8. júlí 2020.

Í kjölfarið kvartaði kærandi til umboðsmanns Alþingis vegna úrskurðarins. Með bréfi umboðsmanns Alþingis, dags. 6. nóvember 2020, óskaði hann eftir svörum nefndarinnar við tilteknum álitaefnum. Úrskurðarnefnd velferðarmála fór yfir gögnin í máli kæranda í kjölfar fyrirspurnar umboðsmanns Alþingis og ákvað að endurupptaka málið. Tryggingastofnun ríkisins og umboðsmanni Alþingis var greint frá þeirri ákvörðun með bréfi úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 18. desember 2020.

Í framangreindu bréfi til Tryggingastofnunar, dags. 18. desember 2020, óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir svari við tiltekinni spurningu. Með bréfi, dags. 15. janúar 2021, barst greinargerð Tryggingastofnunar og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 20. janúar 2021. Með tölvupósti 28. janúar 2021 bárust athugasemdir frá kæranda og voru þær kynntar Tryggingastofnun með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. febrúar 2021. Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 19. febrúar 2021, barst viðbótargreinargerð stofnunarinnar og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 8. mars 2021. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru vegna kærumáls nr. 115/2020 segir að kærandi hafi sótt um endurhæfingarlífeyri á ný og lagt fram öll gögn samviskusamlega en hafi fengið synjun vegna búsetuskilyrða.

Kærandi hafi nú verið búsett á Íslandi í 20 mánuði, sé nánast launalaus og eigi hvergi rétt á neinu. Kærandi sé í stífri endurhæfingu og samkvæmt síðasta úrskurði hafi Tryggingastofnun vísað henni á endurhæfingu þar sem ekki sé farið eftir búsetu eða öðrum félagslegum aðstæðum.

Vegna endurupptöku málsins bárust athugasemdir kæranda þann 28. janúar 2021 við greinargerð Tryggingastofnunar. Í þeim leitar kærandi eftir svari við því hvernig það megi vera að endurhæfingarlífeyrir sé ekki skilgreindur sem sjúkrabætur þar sem endurhæfing sé notuð til þess að hjálpa manni að komast aftur á vinnumarkaðinn eftir sjúkra- eða veikindaleyfi. Kærandi geti ekki betur séð en að Tryggingastofnun sé sjúkratryggingastofnun líkt og vitnað sé til í austurríska málinu, enda sjái Tryggingastofnun um endurhæfingarlífeyri, ótímabæra örorku vegna veikinda, sjúkdóma og slysa.

Á Íslandi verði maður að vera búinn að taka út alla sjúkradagpeninga áður en sótt sé um endurhæfingarlífeyri. Kærandi hafi hins vegar engin réttindi varðandi sjúkradagpeninga á Íslandi og taki út sína sjúkradagpeninga í Svíþjóð. Starfsmaður Tryggingastofnunar hafi haft samband við Försäkringskassan í Svíþjóð og fengið þær upplýsingar að kærandi ætti ekki frekari réttindi hjá þeim. Kærandi vilji ekki trúa því að ef hún hefði logið til um veikindi sín og sagst hafa veikst eftir komu sína til Íslands, hefði hún átt rétt á endurhæfingarlífeyri eftir sex mánaða bið. Þegar kærandi hafi verið í sambandi við Försäkringskassan hafi aldrei verið minnst á neitt sem héti endurhæfingarlífeyrir. Kærandi hafi spurt hvort sjúkradagpeningarnir sem hún fengi í Svíþjóð myndu fylgja henni til Íslands og hafi svarið við því verið neitandi en jafnframt bent á að kærandi ætti að geta sótt um sjúkradagpeninga í sínu heimalandi. Kærandi spyrji hvar milliríkjasamningurinn sé hér.

Kærandi hafi ekki haft neitt val um flutninga til Íslands.[...]. Eftir að kærandi hafi útskrifast af sjúkrahúsinu hafi hún ásamt börnunum sínum flogið heim til Íslands. Kærandi hafi byrjað strax í endurhæfingu á Íslandi og í framhaldinu hafi hún sótt um félagslega aðstoð í formi endurhæfingarlífeyris, bæði hjá Tryggingastofnun og lífeyrissjóði sínum. Þetta ferli hafi tekið um það bil sex til átta mánuði og hafi hún verið launalaus á þessum tíma. Loks hafi kærandi verið boðuð til læknis á vegum lífeyrissjóðsins sem hafi metið hana 100% óvinnufæra, eða með 75% örorku.

Lífeyrisgreiðslurnar séu 153.000 kr. á mánuði sem framfleyti kæranda ekki langt með húsaleigu og barn á framfæri. Í ljósi aðstæðna hefði kærandi haldið að hún félli undir félagslega aðstoð endurhæfingarlífeyris.

Samkvæmt 26. gr. Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna eigi börn sem búi við fátækt rétt á aðstoð. Stjórnvöld skuli tryggja þann rétt með því að útvega peninga og annars konar stuðning. Þá segi í 27. gr. barnasáttmálans að börn eigi rétt á því að fá næringu, fatnað og öruggt heimili svo að þau geti þroskast á sem bestan hátt. Stjórnvöld eigi að aðstoða fjölskyldur sem hafi ekki kost á því að veita börnum sínum framangreint. Tryggingastofnun sé ríkisrekið fyrirtæki og ætti því að heyra undir íslensk stjórnvöld.

Sjúkratryggingar og atvinnuleysisbætur séu hluti af almannatryggingum. Því ætti lífeyrir sem sé greiddur frá Tryggingastofnun að falla undir almannatryggingar þó að félagsleg aðstoð geri það ekki. Kærandi geti ekki betur séð en að verið sé að leika sér að orðum. Ef endurhæfingarlífeyrir sé í raun félagsleg aðstoð eigi hann að bera það nafn en ekki gangast undir nafninu „lífeyrir“.

Kærandi telji að brotið sé á sér sama hvað og vilji að þetta verði leiðrétt.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins vegna kæru í máli nr. 115/2020 segir að kærðar séu synjanir á umsóknum kæranda um endurhæfingarlífeyri, dags. 21. febrúar 2019 og 10. febrúar 2020, þar sem hún uppfylli ekki skilyrði laga um búsetu.

Um endurhæfingarlífeyri sé fjallað í 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, sbr. 11. gr. laga nr. 120/2009 um breytingu á þeim lögum. Greinin sé svohljóðandi:

„Heimilt er að greiða endurhæfingarlífeyri í allt að 18 mánuði þegar ekki verður séð hver starfshæfni einstaklings sem er á aldrinum 18-67 ára verður til frambúðar eftir sjúkdóma eða slys. Greiðslur skulu inntar af hendi á grundvelli endurhæfingaráætlunar. Skilyrði fyrir greiðslum er að umsækjandi taki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem telst fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila og eigi hvorki rétt til launa í veikindaleyfi né greiðslna frá sjúkrasjóðum eða teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar.

Heimilt er að framlengja greiðslutímabil skv. 1. mgr. um allt að 18 mánuði ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi.

Um endurhæfingarlífeyri gilda ákvæði a-liðar 1. mgr., 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007. Um aðrar tengdar bætur fer eftir sömu reglum og gilda um örorkulífeyri, sbr. þó 1. mgr. 10. gr. þessara laga. Sjúkrahúsvist í endurhæfingarskyni skemur en eitt ár samfellt hefur ekki áhrif á bótagreiðslur.

Tryggingastofnun ríkisins hefur eftirlit með því að endurhæfingaráætlun sé framfylgt og að skilyrði fyrir greiðslum séu að öðru leyti uppfyllt.

Ráðherra er heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðis þessa, m.a. um hvaða aðila skuli falið að annast gerð endurhæfingaráætlunar.“

Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð gildi ákvæði a-liðar 1. mgr., 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar um endurhæfingarlífeyri. Í 4. og 5. mgr. sé fjallað um upphæð og skerðingu lífeyrisins en í a-lið 1. mgr. sé tekið sérstaklega fram að rétt til lífeyris eigi þeir sem hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka hafi verið óskert er þeir hafi tekið hér búsetu.

Endurhæfingarlífeyrir sé eingöngu greiddur einstaklingum með lögheimili hér á landi í skilningi lögheimilislaga. Upplýsingar um lögheimilisskráningu sæki Tryggingastofnun til Þjóðskrár Íslands. Samkvæmt upplýsingum þaðan hafi kærandi verið með lögheimili í Svíþjóð frá x 2015 til x 2018.

Tryggingastofnun hafi borist umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri þann 29. janúar 2020, læknisvottorð, dags. 30. desember 2019, sem hafi borist 29. janúar 2020 og endurhæfingaráætlun frá hjúkrunar- og fjölskyldufræðingi, dags. 30. desember 2019, sem hafi borist 29. janúar 2020. Í læknisvottorðinu komi fram að kærandi eigi langa sögu um þunglyndi og kvíða og sé með dreifða verki um allan líkamann. Einnig komi fram að kærandi hafi síðast verið í vinnu í Svíþjóð þar sem hún hafi búið en vegna veikinda hafi hún verið sjúkraskrifuð síðan í janúar 2018.

Samkvæmt upplýsingum úr Þjóðskrá hafi kærandi flutt til Íslands 21. júní 2018. Í fyrirliggjandi læknisvottorði komi fram að starfshæfni kæranda hafi verið skert við flutning aftur til landsins og kærandi hafi verið óvinnufær. Umsókn um greiðslur endurhæfingarlífeyris hafi tvívegis verið synjað, fyrst með mati 21. febrúar 2019 og svo aftur 10. febrúar 2020 þar sem kærandi hafi ekki uppfyllt það skilyrði laga um að hafa verið búsett á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram. Ekki hafi að öðru leyti verið tekin afstaða til innihalds endurhæfingaráætlunar.

Tryggingastofnun sé bundin af þeim upplýsingum sem komi fram í Þjóðskrá um búsetu og lögheimili kæranda. Stofnunin vilji þó taka fram að verði breyting á endurhæfingu umsækjanda eða aðstæðum sé hægt að leggja inn nýja umsókn og endurhæfingaráætlun, auk gagna frá fagaðilum sem staðfesta virka þátttöku í endurhæfingu.

Tryggingastofnun telji ljóst að synjun stofnunarinnar á endurhæfingarlífeyri til kæranda þar sem ekki sé uppfyllt skilyrði laga um búsetu, hafi að fullu og öllu verið í samræmi við lög um almannatryggingar, lög um félagslega aðstoð og úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga. Í því samhengi megi meðal annars benda á nýlegt mál úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 68/2019 og eldri mál sömu nefndar nr. 354/2015, 124/2010, 407/2012 og 282/2014. Í öllum þessum málum hafi atvik verið nokkuð sambærileg og í þessu máli. Tryggingastofnun telji því ekki ástæðu til þess að breyta ákvörðun sinni.

Í greinargerð Tryggingastofnunar, dags. 15. janúar 2021, vegna endurupptöku málsins, segir að úrskurðarnefnd velferðarmála hafi óskað eftir afstöðu Tryggingastofnunar til þess hvort endurhæfingarlífeyrir samkvæmt 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð falli undir hugtakið „sjúkrabætur“ í skilningi a-liðar 1. mgr. 3. gr. EB reglugerðar nr. 883/2004. Afstaða Tryggingastofnunar hafi ekki breyst, þrátt fyrir dóm Evrópudómstólsins í máli nr. C-135/19 frá 5. mars 2020 og telji stofnunin að endurhæfingarlífeyrir, eins og honum sé skipað í íslenskri löggjöf, falli ekki undir hugtakið „sjúkrabætur“ í skilningi a-liðar 1. mgr. 3. gr. EB reglugerðar.

Í dómi Evrópudómstólsins í máli nr. C-135/19 hafi verið um að ræða austurrískan einstakling, fæddan árið 1965. Eftir að hafa búið og starfað í Austurríki um árabil hafi viðkomandi flutt til Þýskalands árið 1990 þar sem hún hafi búið og starfað til ársins 2013. Í stuttu máli hafi dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að endurhæfingarstyrkir, eins og þeir sem um ræddi í fyrrgreindu máli, hafi verið sjúkrabætur í skilningi a-liðar 1. mgr. 3. gr. EB reglugerðar nr. 883/2004. Röksemdir dómsins hafi meðal annars verið þær að bótum á borð við umrædda endurhæfingarstyrki sé ætlað að mæta hættunni á tímabundinni örorku og verði því að líta á þá sem sjúkrabætur í skilningi framangreinds reglugerðarákvæðis. Sú niðurstaða styðjist við þau rök að samkvæmt 1. og 2. mgr. 143a. gr. austurrísku almannatryggingalaganna nr. 189/1955 (þ. Allgemeinen Sozialversicherungsgesetzes) séu endurhæfingarstyrkirnir greiddir af sjúkratryggingastofnun þar í landi og upphæð greiðslna vegna endurhæfingar byggi á reglum um sjúkradagpeninga.

Í dómi Evrópudómstólsins í máli nr. C-135/19 komi fram að endurhæfingarlífeyririnn í Austurríki sé greiddur af þar til bærri sjúkratryggingastofnun á meðan viðkomandi sé í læknisfræðilegri endurhæfingu. Samkvæmt d-lið 1. mgr. 8. gr. austurrísku almannatryggingalaganna séu viðtakendur endurhæfingarlífeyris aðeins að hluta til tryggðir samkvæmt lögbundna almannatryggingakerfinu, en þeir hafi aðeins sjúkratryggingu. Í dóminum komi fram að endurhæfingarstyrkur í Austurríki nemi fjárhæð sjúkradagpeninga og teljist frá 43. degi. Sjúkratryggingastofnanir verði þar af leiðandi að styðja að fullu við þá einstaklinga sem séu tryggðir samkvæmt lögbundna tryggingakerfinu sem um geti í d-lið 1. mgr. 8. gr. austurrísku almannatryggingalaganna. Svo virðist sem endurhæfingarstyrkurinn sem um ræði í máli þessu sé hluti af þeirra sjúkratryggingu, enda komi það beinlínis fram í dóminum að það sé sjúkratryggingastofnunin sem greiði út endurhæfingarlífeyrinn.

Löggjafinn á Íslandi hafi lögfest ákvæði um endurhæfingarlífeyri í lögum nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, sbr. 7. gr. laganna. Þar sé kveðið á um að heimilt sé að greiða endurhæfingarlífeyri í allt að 18 mánuði þegar ekki verði séð hver starfshæfni einstaklings verði til frambúðar. Með því að skilgreina endurhæfingarlífeyri sem greiðslur sem falli undir lög um félagslega aðstoð sé ekki hægt að líta á slíkar greiðslur sem sjúkrabætur er falli undir ákvæði a-liðar 1. mgr. 3. gr. EB reglugerðar.

Kerfi almannatrygginga séu mismunandi á milli aðildarríkja Evrópusambandsins og EFTA. Markmið EB reglugerðar nr. 883/2004 um framkvæmd almannatrygginga hafi einungis verið að koma á fót samræmingarkerfi á milli aðildarríkjanna en að sama skapi virða sérkenni almannatryggingalöggjafar í hverju ríki fyrir sig eins og fram komi í 4. gr. aðfaraorða EB reglugerðarinnar. Þar segi að nauðsynlegt sé að virða sérkenni almannatryggingalöggjafar hvers ríkis og koma einungis á fót samræmingarkerfi.

Í einu ríki geti endurhæfingarlífeyrir því flokkast sem sjúkrabætur, líkt og í máli nr. C-135/19, en að sama skapi geti endurhæfingarlífeyrir verið flokkaður sem félagsleg aðstoð í öðrum löndum. Hafa verði í huga að verið sé að túlka austurríska almannatryggingalöggjöf í áðurnefndum dómi þar sem viðtakendur endurhæfingarlífeyris séu aðeins að hluta til tryggðir samkvæmt lögbundna almannatryggingakerfinu þar í landi og hafi aðeins sjúkratryggingu.

Í 12. gr. Norðurlandasamnings nr. 119/2013 um almannatryggingar sé að finna ákvæði er varði endurhæfingu á milli Norðurlandanna. Á grundvelli þess samnings hafi Tryggingastofnun fyrir Íslands hönd gert fjóra samninga á sviði endurhæfingar á milli Norðurlandanna, við Noreg, Svíþjóð, Finnland og Danmörku. Þeir séu líkir í grunninn en taki samt sem áður mið af þeim lögum og reglum sem gildi í hverju landi fyrir sig. Í engum af þessum samningum sé vikið að því að endurhæfingarlífeyrir sé sjúkrabætur heldur frekar fjárhagslegar bætur í formi lífeyris ef tekjutap verði vegna veikinda eða meiðsla.

Tryggingastofnun telji að ákvæði 6. gr. EB reglugerðar geti ekki átt við. Löggjöf um endurhæfingarlífeyri falli ekki undir gildissvið reglugerðarinnar þar sem löggjafinn hafi skipað lagaákvæði um endurhæfingarlífeyri í lögum um félagslega aðstoð en ekki í lögum um almannatryggingar. Sú upptalning sem fram komi í 3. gr. reglugerðarinnar taki ekki til endurhæfingarlífeyris eða félagslegra bóta.

Ekki sé heldur hægt að fallast á það að endurhæfingarlífeyrir samkvæmt lögum um félagslega aðstoð sé sjúkrabætur í ljósi þess að þær bætur séu ekki greiddar af Sjúkratryggingum Íslands. Samkvæmt lögum nr. 112/2008 um sjúkratryggingar séu sjúkradagpeningar greiddir ef sjúkratryggður, sem sé orðinn 18 ára og njóti ekki ellilífeyris, örorkulífeyris eða örorkustyrks almannatrygginga, verði algerlega óvinnufær, enda leggi hann niður vinnu og launatekjur falli niður.

Endurhæfingarstyrkur sá sem fjallað sé um í dómi C-135/19 hafi meiri líkindi með sjúkradagpeningum en greiðslum endurhæfingarlífeyris þar sem ákvæði um upphæð greiðslna ráðist af sömu reglum og eigi við varðandi sjúkradagpeninga. Í dóminum komi fram að endurhæfingarstyrkur í Austurríki nemi fjárhæð sjúkradagpeninga og teljist frá 43. degi. Til samanburðar greiðist sjúkradagpeningar hér á landi frá 15. degi veikinda sé umsækjandi óvinnufær, í að minnsta kosti 21 dag, sbr. 32. gr. laga nr. 112/2008. Hér á landi megi greiða sjúkradagpeninga í allt að 52 vikur á hverjum 24 mánuðum.

Um sjúkrabætur sé fjallað í 17.-22. gr. EB reglugerðar nr. 883/2004. Þar sé fjallað um sjúkrabætur, bætur til mæðra vegna meðgöngu og fæðingar og jafngildar bætur til feðra. Í 21. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um bætur í peningum og hvernig tryggður einstaklingur og aðstandendur hans, sem búi eða dvelji í öðru en lögbæru aðildarríki, skuli eiga rétt til bóta í peningum sem þar til bærri stofnun beri að greiða í samræmi við löggjöfina sem hún starfi eftir. Hafi þar til bæra stofnunin og stofnun á búsetu- eða dvalarstað komist að samkomulagi um það, geti stofnun á búsetu- eða dvalarstað þó greitt slíkar bætur á kostnað þar til bæru stofnunarinnar í samræmi við löggjöf lögbæra aðildarríkisins.

Sjúkradagpeningum sé ætlað að styðja einstaklinga með tengingu við vinnumarkaðinn sem séu óvinnufærir vegna eigin veikinda. Á heimasíðu Evrópusambandsins varðandi reglur um samhæfingu almannatryggingakerfa komi fram að í Austurríki séu greiðslur vegna endurhæfingar flokkaðar ásamt sjúkradagpeningum sem „sick benefits“. Hvað varði Ísland séu endurhæfingargreiðslur flokkaðar með örorkulífeyri en ekki sjúkrabótum.

Þegar horft sé til dómafordæma hjá Evrópusambandinu eins og fram komi í dómi C-135/19, verði að hafa í huga að verið sé að túlka austurríska almannatryggingalöggjöf og því verði að túlka niðurstöðu dómsins með það í huga. Samkvæmt þeim upplýsingum sem komi fram á heimasíðu Evrópusambandsins varðandi sjúkrabætur í Austurríki, falli endurhæfingarlífeyrir þar í landi undir sjúkrabætur. Það sé ekki þar með sagt að slíkt eigi við um allar endurhæfingargreiðslur annars staðar í Evrópu, eins og glöggt megi sjá á heimasíðu Evrópusambandsins.

Tryggingastofnun hafi túlkað endurhæfingarlífeyri á sama hátt og hinar norrænu þjóðirnar. Ef endurhæfingargreiðslur væru flokkaðar sem sjúkrabætur í þessum norrænu löndum væru þessir endurhæfingarsamningar byggðir á öðrum grunni. Það verði að teljast ólíklegt að túlkun allra Norðurlandanna á endurhæfingarlífeyri sé reistur á röngum forsendum.

Tryggingastofnun hafi farið yfir mál kæranda og telji að þau sjónarmið, sem að framan hafi verið rakin, breyti ekki niðurstöðu í máli hennar. Hins vegar verði ekki komist hjá því að líta til þeirra norrænu endurhæfingarsamninga sem Ísland hafi gert með tilliti til þess hvort umræddur einstaklingur hefði ef til vill getað fengið samþykkta endurhæfingaráætlun í Svíþjóð með það að markmiði að fá að endurhæfast á Íslandi áður en hún hafi flutt lögheimili sitt til Íslands. Ekki sé hægt að slá því föstu að slík endurhæfingaráætlun hefði fengist samþykkt. Ef endurhæfing hefði fengist samþykkt hefði einstaklingurinn fengið greiðslur vegna endurhæfingar frá Svíþjóð en endurhæfingin farið fram hér á landi. Það sé hins vegar á ábyrgð sérhvers einstaklings að huga að réttindum sínum sérstaklega þegar flutt sé á milli landa svo að greiðslur, hvort sem þær séu í formi endurhæfingarlífeyris eða sjúkradagpeninga, glatist ekki við flutning á milli landa. Tryggingastofnun bendi á að finna megi alla norræna endurhæfingarsamninga á heimasíðu Tryggingastofnunar sem og á heimasíðu norrænna tryggingastofnana.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar, dags. 19. febrúar 2021, vegna endurupptöku málsins, kemur fram að kæranda hafi tvívegis verið synjað um endurhæfingarlífeyri hjá Tryggingastofnun þar sem kærandi uppfylli ekki skilyrði laga um þriggja ára búsetu hér á landi, sbr. 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. a-lið 18. gr. laga um almannatryggingar. Löggjafinn hafi ákveðið að endurhæfingarlífeyrir falli undir lög um félagslega aðstoð. Eins og áður hafi komið fram geti Tryggingastofnun ekki fallist á að endurhæfingarlífeyrir sé skilgreindur sem sjúkrabætur eins og honum sé skipað í íslenskri löggjöf.

Tryggingastofnun starfi eftir lögum um almannatryggingar og lögum um félagslega aðstoð. Breyting á íslenskri löggjöf þurfi að koma til svo að hægt verði að skilgreina endurhæfingarlífeyri sem sjúkrabætur.

Með vísan til ofangreinds telji Tryggingastofnun að endurhæfingarlífeyrir samkvæmt 7. gr. laga um félagslega aðstoð falli ekki undir hugtakið sjúkrabætur í skilningi a-liðar 1. mgr. 3. gr. EB reglugerðar um samræmingu almannatryggingakerfa.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 10. febrúar 2020, um að synja kæranda um endurhæfingarlífeyri. Ágreiningur málsins snýst um það hvort Tryggingastofnun hafi verið heimilt að synja kæranda um greiðslu endurhæfingarlífeyris vegna búsetu hennar í Svíþjóð.

Í 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð er kveðið á um endurhæfingarlífeyri en þar segir í 3. mgr. að um endurhæfingarlífeyri gildi ákvæði a-liðar 1. mgr., 4. mgr. og 5. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í 1. mgr. nefndrar 18. gr. segir að rétt til örorkulífeyris eigi þeir sem hafi verið búsettir á Íslandi, sbr. I. kafla, séu á aldrinum 18 til 67 ára og hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert þegar þeir tóku hér búsetu.

Kærandi sótti um endurhæfingarlífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn, dags. 29. janúar 2020. Umsókn kæranda var synjað á þeirri forsendu að ekki væru uppfyllt skilyrði 3. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. a-lið 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar um búsetu hér á landi. Ljóst er að framangreint búsetuskilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar gildir einnig um endurhæfingarlífeyri þar sem vísað er beint til ákvæðisins í 7. gr. laga um félagslega aðstoð sem kveður á um endurhæfingarlífeyri. Samkvæmt upplýsingum úr breytingaskrá Þjóðskrár Íslands var kærandi skráð með lögheimili í Svíþjóð á tímabilinu x 2015 til x 2018. Samkvæmt framangreindu var skilyrði um þriggja ára búsetu hér á landi ekki uppfyllt þegar umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri barst Tryggingastofnun ríkisins þann 29. janúar 2020. Í læknisvottorði B, dags. 30. desember 2019, sem var útbúið vegna umsóknar kæranda um endurhæfingarlífeyri, kemur fram að kærandi hefur verið óvinnufær frá 1. janúar 2018. Því er ljóst að starfsorka kæranda var ekki óskert í skilningi a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar þegar hún flutti aftur til Íslands í júní 2018.

Úrskurðarnefnd velferðarmála horfir til þess að búseta í öðrum aðildarríkjum EES-samningsins getur komið til skoðunar þegar metið er hvort búsetuskilyrði 18. gr. laga um almannatryggingar sé uppfyllt, sbr. 68. gr. laga um almannatryggingar og 6. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012. Í 6. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um söfnun tímabila, en ákvæðið hljóðar svo:

„Ef ekki er kveðið á um annað í þessari reglugerð skal þar til bær stofnun aðildarríkis, þar sem í löggjöf er kveðið á um:

— að það að öðlast rétt til bóta, halda bótarétti, lengd bótatímabils eða endurheimt bótaréttar,

— að gildissvið löggjafar,

eða

— að aðgangur að eða undanþága frá skyldutryggingu, frjálsum viðvarandi tryggingum eða frjálsum tryggingum,

sé bundið því skilyrði að tryggingatímabilum, starfstímabilum launþega eða sjálfstætt starfandi einstaklings eða búsetutímabilum sé lokið, taka tillit til, að því marki sem nauðsynlegt er, tryggingatímabila, starfstímabila launþega eða sjálfstætt starfandi einstaklings eða búsetutímabila, sem er lokið samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis, eins og þeim hafi verið lokið samkvæmt þeirri löggjöf sem það sjálft beitir.“

Af framangreindum ákvæðum má ráða að búseta í öðrum aðildarríkjum EES-samningsins getur verið lögð að jöfnu við búsetu á Íslandi þegar metið er hvort búsetuskilyrði 18. gr. laga um almannatryggingar sé uppfyllt. Skilyrði fyrir framangreindu er að þær bætur sem um ræðir falli undir gildissvið reglugerðar EB nr. 883/2004. Í 3. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004 er talin upp löggjöf þeirra flokka almannatrygginga sem reglugerðin nær til. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 3. gr. gildir reglugerðin meðal annars um sjúkrabætur. Aftur á móti gildir reglugerðin ekki um félagslega aðstoð eða læknishjálp, sbr. 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.

Ágreiningur í máli þessu lýtur að því hvort endurhæfingarlífeyrir samkvæmt lögum nr. 99/2007 um félagslega aðstoð falli undir hugtakið sjúkrabætur í skilningi a-liðar 1. mgr. 3. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004 og kærandi uppfylli þar með búsetuskilyrði 18. gr. laga um almannatryggingar, sbr. 68. gr. laga um almannatryggingar og 6. gr. EB reglugerðarinnar.

Evrópudómstóllinn og EFTA-dómstóllinn hafa vísað til þess að það ráðist í grundvallaratriðum af efnislegu inntaki bóta, einkum tilgangi þeirra og þeim skilmálum sem þær lúta, hvort þær falli undir reglugerð EB nr. 883/2004, eða eftir atvikum eldri reglugerð EB nr. 1408/71, en ekki hvort bæturnar eru skilgreindar sem almannatryggingabætur í landsrétti, sbr. efnisgrein 26 í forúrskurði Evrópudómstólsins í máli nr. C-769/18 og efnisgrein 36 í ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins í máli nr. 4/07. Það er grundvallareinkenni sjúkrabóta samkvæmt a-lið 1. mgr. 3. gr. EB reglugerðar að þær séu greiddar vegna tímabundinnar fjarveru frá vinnumarkaði sökum heilsubrests, sbr. efnisgrein 32 í forúrskurði Evrópudómstólsins í máli nr. C-135/19 og efnisgrein 54 í ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins í máli nr. 8/20. Einnig má ráða af forúrskurðum Evrópudómstólsins og ráðgefandi álitum EFTA-dómstólsins að sjúkrabætur séu ekki eingöngu þær bætur sem tengjast sjúkratryggingum heldur einnig lífeyristryggingum, sbr. forúrskurð Evrópudómstólsins í máli nr. C-14/72 og ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins í máli nr. 8/20.

Í fyrrgreindum forúrskurði Evrópudómstólsins í máli nr. C-135/19 tók dómstóllinn til skoðunar hvort endurhæfingarstyrkur greiddur samkvæmt austurrískum almannatryggingalögum nr. 189/1955 (þ. Allgemeinen Sozialversicherungsgesetzes) félli undir hugtakið sjúkrabætur í skilningi a-liðar 3. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004. Dómstóllinn leit til þess að endurhæfingarstyrkurinn væri greiddur til einstaklinga vegna tímabundinnar örorku í að minnsta kosti sex mánuði, sbr. 255b. gr. austurrísku almannatryggingalaganna, og að framkvæma eigi reglulegt eftirlit til að ganga úr skugga um að einstaklingur sé enn með tímabundna örorku, sbr. 1. mgr. 143a. gr. sömu laga. Að því virtu komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að styrkurinn félli undir hugtakið sjúkrabætur í skilningi nefnds reglugerðarákvæðis. Til stuðnings þeirri niðurstöðu leit dómstóllinn jafnframt til þess að endurhæfingarstyrkurinn væri greiddur af sjúkratryggingastofnun og að fjárhæð styrksins byggi á reglum um sjúkradagpeninga, sbr. 1. og 2. mgr. 143a. gr. og 143. gr. austurrísku almannatryggingalaganna.

Í fyrrnefndu ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins í máli nr. 8/20 komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að „arbeidsavklaringspenger“ frá NAV í Noregi, sem veittir eru samkvæmt 11. kafla norsku almannatryggingalaganna frá 1997 (Lov om folketrygd), væru sjúkrabætur í skilningi a-liðar 3. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004. Í niðurstöðunni var horft til þess að „arbeidsavklaringspenger“ séu veittir einstaklingum sem séu ófærir um að fá eða halda launaðri vinnu vegna sjúkdóma, slysa eða annarra veikinda. Einnig að greiðslurnar séu einungis greiddar í allt að eitt ár í einu og í mesta lagi í fjögur ár í heild. Þá var litið til þess að NAV eigi að framkvæma reglulegt eftirlit til að ganga úr skugga um að viðkomandi sé enn í þörf fyrir aðstoð til að fá vinnu og ef ekki sé þörf á slíkri aðstoð lengur, eigi réttur til greiðslnanna að falla niður varanlega eða tímabundið.

Í 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð er fjallað um skilyrði fyrir greiðslum endurhæfingarlífeyris. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

„Heimilt er að greiða endurhæfingarlífeyri í allt að 18 mánuði þegar ekki verður séð hver starfshæfni einstaklings sem er á aldrinum 18 til 67 ára verður til frambúðar eftir sjúkdóma eða slys. Greiðslur skulu inntar af hendi á grundvelli endurhæfingaráætlunar. Skilyrði fyrir greiðslum er umsækjandi taki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem telst fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila og eigi hvorki rétt til launa í veikindaleyfi né greiðslna frá sjúkrasjóðum eða teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar.“

Heimilt er að framlengja greiðslutímabil um allt að 18 mánuði ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. laga um laganna hefur Tryggingastofnun ríkisins eftirlit með því að endurhæfingaráætlun sé framfylgt og að skilyrði fyrir greiðslum séu að öðru leyti uppfyllt. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi til laganna kemur fram að tilgangur endurhæfingarlífeyris sé að efla endurhæfingu þeirra sem búi við skerta starfshæfni og gera þeim þannig mögulegt að komast á ný út á vinnumarkað eða taka á annan hátt virkan þátt í samfélaginu.

Réttur til endurhæfingarlífeyris var lögfestur með lögum nr. 30/1989 um breytingu á lögum um almannatryggingar nr. 67/1971. Í framhaldi af inngöngu Íslands í EES var lögum nr. 67/1971 um almannatryggingar skipt upp. Sett voru annars vegar lög nr. 117/1993 um almannatryggingar og hins vegar lög nr. 118/1993 um félagslega aðstoð. Í athugasemdum við lagafrumvarp það sem varð síðar að lögum nr. 118/1993 kemur fram að vegna reglna Evrópubandalagsins um almannatryggingar sé nauðsynlegt að gera glöggan greinarmun á bótum almannatrygginga og félagslegri aðstoð. Í frumvarpið hafi því verið flutt þau ákvæði lífeyristryggingakafla almannatrygginga sem séu í raun ákvæði um félagslega aðstoð. Með því að fjalla um endurhæfingarlífeyri í lögum um félagslega aðstoð telur úrskurðarnefnd velferðarmála ljóst að löggjafinn hefur litið svo á að endurhæfingarlífeyrir samkvæmt lögum nr. 99/2007, og áður samkvæmt lögum nr. 118/1993, félli ekki undir gildissvið reglna um samhæfingu almannatryggingakerfa á sviði EES-réttar, þ.e. EB reglugerð nr. 883/2004, sbr. 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar og þar áður EB reglugerð nr. 1408/1971, sbr. 1. mgr. 4. gr. þeirrar reglugerðar. Við mat á því hvort endurhæfingarlífeyrir samkvæmt lögum um félagslega aðstoð falli undir hugtakið sjúkrabætur í skilningi a-liðar 1. mgr. 3. gr. EB reglugerðarinnar nr. 883/2004 telur úrskurðarnefndin aftur á móti að hafa verði í huga að hugtakið ber að túlka í samræmi við löggjöf bandalagsins, sbr. forúrskurð Evrópudómstólsins í máli nr. 69/79. Af fyrrgreindum fordæmum Evrópudómstólsins og EFTA-dómstólsins má ráða að sjúkrabætur beri að túlka með víðtækum hætti til að tryggja fullnægjandi vernd. Í dómaframkvæmd hafi verið staðfest að við túlkun innlendra laga á sviði almannatryggingaréttar geti þurft að líta til skýringar hugtaka að Evrópurétti vegna ákvæða EES-samningsins, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 117/2007.

Eins og að framan greinir leiðir af fyrrgreindum fordæmum Evrópudómstólsins og EFTA-dómstólsins að það ræðst í grundvallaratriðum af efnislegu inntaki bóta, einkum tilgangi og þeim skilmálum sem þær lúta, hvort þær falli undir reglugerð EB nr. 883/2004. Hefur það því ekki úrslitaþýðingu í málinu þó að endurhæfingarlífeyrir sé ekki greiddur af sjúkrastofnun. Þá er það grundvallareinkenni sjúkrabóta að um sé að ræða bætur vegna tímabundinnar fjarveru af vinnumarkaði sökum heilsubrests. Ljóst er að endurhæfingarlífeyrir er greiddur einstaklingum sem eru í endurhæfingu, í allt að 36 mánuði, þegar ekki verður séð hver starfshæfni viðkomandi einstaklings verður til frambúðar eftir sjúkdóma eða slys. Tilgangur endurhæfingarlífeyris er að efla endurhæfingu þeirra sem búa við skerta starfshæfni og gera þeim þannig mögulegt að komast á ný út á vinnumarkað og taka virkan þátt í samfélaginu. Þá er það skilyrði fyrir greiðslum endurhæfingarlífeyris að umsækjandi taki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem teljist fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila og eigi hvorki rétt til launa í veikindaleyfi né greiðslna frá sjúkrasjóðum eða teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar. Með hliðsjón af framangreindu telur úrskurðarnefndin ljóst að endurhæfingarlífeyrir fellur undir það grundvallareinkenni sjúkrabóta að vera greiddur vegna tímabundinnar fjarveru af vinnumarkaði sökum heilsubrests. Að lokum telur nefndin að hugsanlegt ósamræmi við Norðurlandasamning um almannatryggingar, sbr. lög nr. 119/2013, hafi ekki þýðingu við mat á því hvort endurhæfingarlífeyrir falli undir hugtakið sjúkrabætur í skilningi EB reglugerðar nr. 883/2004. Skal í þeim efnum á það bent að endurhæfingarlífeyrir er að mörgu leyti sambærilegur „arbeidsavklaringspenger“ sem EFTA-dómstólinn taldi í fyrrnefndu ráðgefandi áliti sínu að væru sjúkrabætur í skilningi a-liðar 3. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004.

Að öllu framangreindu virtu telur úrskurðarnefnd velferðarmála að endurhæfingarlífeyrir samkvæmt 7. gr. laga um félagslega aðstoð falli undir hugtakið sjúkrabætur í skilningi a-liðar 1. mgr. 3. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004.

Tryggingastofnun ríkisins bar því samkvæmt 18. gr. laga um almannatryggingar, sbr. 68. gr. laga um almannatryggingar og 6. gr. EB reglugerðarinnar, að líta til búsetu kæranda í Svíþjóð við mat á því hvort búsetuskilyrði kæranda voru uppfyllt þegar umsókn um endurhæfingarlífeyri barst Tryggingastofnun ríkisins þann 29. janúar 2020. Því er synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja  A, um endurhæfingarlífeyri, er felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir