Nr. 192/2022 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 12. maí 2022 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 192/2022
í stjórnsýslumáli nr. KNU22040001
Kæra [...]
á ákvörðun Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 31. mars 2022 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Úkraínu (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. mars 2022, um að leggja umsókn hans um alþjóðlega vernd til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, og veita honum dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til meðferðar á ný. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt staða flóttamanns með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Að lokum krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Þá er áréttað að ekki sé gerð krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi nema til þess komi að kæranda verði veitt alþjóðleg vernd.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi hinn 20. september 2021. Með ákvörðun, dags. 8. febrúar 2022, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Hinn 25. febrúar 2022 lagði kærandi fram beiðni til Útlendingastofnunar um endurupptöku á máli sínu. Með tölvubréfi til talsmanns kæranda hinn 1. mars 2022 tilkynnti Útlendingastofnun honum að mál hans myndi verða endurupptekið. Með ákvörðun, dags. 17. mars 2022 var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd lögð til hliðar og honum veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi uppfyllt áskilnað 44. gr. laganna um hópmat. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála hinn 31. mars 2022. Kærunefnd barst greinargerð kæranda hinn 22. apríl 2022.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að vegna aðstæðna sem hafi skapast í Úkraínu vegna innrásar Rússa í Úkraínu hinn 24. febrúar 2022 hafi kærandi hinn 25. febrúar 2022 lagt fram beiðni um endurupptöku á máli hans til Útlendingastofnunar.
Um málsatvik í máli hans, og málsástæður og lagarök fyrir varakröfum, vísar kærandi til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar, dags. 10. nóvember 2021, endurupptökubeiðni, dags. 25. febrúar 2022, og annarra málsgagna.
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi komið hingað til lands 20. september 2021 og lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd. Hafi umsókn kæranda byggst á því að hann óttist ofsóknir á grundvelli uppruna síns og stjórnmálaskoðana. Kærandi sé [...] og virkur í réttindabaráttu þess hóps. Kærandi hafi lagt fram endurupptökubeiðni til Útlendingastofnunar á þeim grundvelli að innrás Rússa inn í Úkraínu hafi gert stöðu hans enn verri.
Kærandi vísar til þess að í hinni kærðu ákvörðun hafi Útlendingastofnun ekkert fjallað um þær kröfur sem hann hafi gert í umsókn sinni um alþjóðlega vernd heldur hafi stofnunin afgreitt umsókn hans á sama hátt og mál einstaklinga sem hafi flúið Úkraínu eftir 24. febrúar 2022. Kærandi telur að með þeim orðum í hinni kærðu ákvörðun að hann hafi sótt um alþjóðlega vernd vegna yfirstandandi stríðsástands í Úkraínu sé ekki gefin rétt mynd af umsókn hans um alþjóðlega vernd og þeim ástæðum sem liggi henni að baki. Kærandi telur að framangreind afgreiðsla Útlendingastofnunar á umsókn sinni fái ekki staðist. Að mati kæranda eigi hann rétt á því að fá efnislega meðferð á umsókn sinni og að eðlilegt framhald verði á þeirri málsmálsmeðferð sem hafi hafist með framlagningu umsóknar hans um alþjóðlega vernd hinn 20. september 2021. Kærandi hafi lagt fram umsókn sína löngu áður en þær aðstæður sköpuðust sem hafi leitt til þess að íslensk stjórnvöld hafi ákveðið að veita fólki á flótta frá Úkraínu dvalarleyfi með vísan til 44. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til þess að efnisleg meðferð á máli hans hafi staðið yfir um nokkurra mánaða skeið og hafi hann þegar rökstutt umsókn sína og lagt fram gögn til stuðnings frásögn sinni. Þá telur kærandi að 44. gr. laga um útlendinga geti ekki svipt umsækjanda um alþjóðlega vernd þeim rétti hans að fá umsókn sína skoðaða efnislega þar sem hún sé byggð á ástæðum sem taldar eru upp í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Að mati kærandi geti ákvæði 44. gr. laga um útlendinga um að heimilt sé að leggja umsóknir um alþjóðlega vernd til hliðar ekki gengið framar rétti einstaklings að fá umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli 1. mgr. 37. gr. sömu laga tekna til meðferðar. Kærandi telur að sá réttur eigi sér jafnframt styrka stoð í A-lið 1. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
Þá telur kærandi ljóst að þau réttindi sem honum hafi verið veitt með dvalarleyfi hér á landi með vísan til 44. gr. laga um útlendinga séu mun lakari en þau réttindi sem honum yrðu veitt yrði umsókn hans um alþjóðlega vernd samþykkt. Jafnframt sé ljóst að dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga tryggi handhafa þess ekki sjálfkrafa atvinnuleyfi líkt og leyfi sem grundvallist á alþjóðlegri vernd geri. Þá fái þeir sem hljóti alþjóðlega vernd dvalarleyfi til fjögurra ára en leyfi samkvæmt 44. gr. laganna sé til skemmri tíma í senn.
Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar hvað varðar rétt hans á því að fá skipaðan talsmann við meðferð málsins, sbr. 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga. Þegar kæranda hafi verið birt hin kærða ákvörðun hinn 17. mars 2022 hafi hann leitað til talsmanns hjá Rauða krossinum sem hafi verið talsmaður hans frá 20. september 2021, á grundvelli samnings Dómsmálaráðuneytisins og Rauða krossins. Talsmaður kæranda hafi átt samskipti við tvo fulltrúa hjá Útlendingastofnun og hafi það verið fullyrt að dómsmálaráðherra hefði gefið Útlendingastofnun þau fyrirmæli að einstaklingar sem yrðu handhafar dvalarleyfis samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga ættu rétt á skipun talsmanns ef þeir kærðu ákvörðun um veitingu þess leyfis. Með tölvubréfi til talsmanns kæranda hinn 1. apríl 2022 hafi Útlendingastofnun hins vegar dregið það til baka. Kærandi telur að hér sé augljóslega um annmarka að ræða á meðferð máls hans en samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga hafi hann átt rétt að að fá skipaðan talsmann um leið og mál hans hafi verið tekið til meðferðar hjá Útlendingastofnun. Kærandi telur að þessi málsmeðferð hafi falið í sér það alvarlegan annmarka að ekki verði komist hjá því að leggja fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn hans til nýrrar meðferðar. Kærandi vísar til þess að hvorki í 44. gr. laga um útlendinga né lögskýringargögnum með ákvæðinu sé að finna heimild til að fella á brott rétt umsækjanda um skipun talsmanns samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi hafið meðferð á máli hans á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga án þess að hafa upplýst talsmann hjá Rauða krossinum um að mál kæranda væri í þeim farvegi og hafi talsmaður ekki fengið vitneskju um það fyrr en hin kærða ákvörðun hafi verið birt kæranda. Líta beri svo á að með framangreindu hafi Útlendingastofnun haft mál kæranda til meðferðar samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga án þess að hann nyti aðstoðar talsmanns. Að mati kæranda felur framangreindur annmarki í sér brot á ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svo sem 7. gr. laganna sem mæli fyrir um leiðbeiningaskyldu stjórnvalda; 13. gr. laganna sem kveði á um andmælarétt aðila og 14. gr. laganna sem mæli fyrir um skyldu stjórnvalda um tilkynningu um meðferð máls. Líkt og í greinargerð sé rakið hafi þáverandi talsmaður kæranda sent endurupptökubeiðni til Útlendingastofnunar hinn 25. febrúar 2022 og hafi stofnunin með tölvubréfi til talsmanns staðfest að stofnunin hefði litið til breyttra aðstæðna kæranda og myndi endurupptaka mál hans. Bæði kærandi og talsmaður hans hafi við þá upplýsingagjöf haft réttmætar ástæður til að ætla að mál kæranda væri enn í þeim farvegi sem það hefði verið fram að því.
Þá kemur fram í greinargerð að talsmanni kæranda sé ekki kunnugt um það hvort kæranda hafi verið leiðbeint um hvar hann gæti lagt fram kæru á ákvörðun sinni og þá hafi kærandi ekki fengið upplýsingar um það hvort hann ætti rétt eða ekki rétt á aðstoð talsmanns á kærustigi, þar sem svo virðist sem stjórnvöld hafi ekki gert upp hug sinn hvað það varðar. Að mati kæranda hefur mikillar óreiðu gætt við meðferð á máli hans. Kærandi hefur vegna ónægra og óljósra upplýsinga verið í mikilli óvissu um réttarstöðu sína og telur að það kunni að hafa leitt til þess að hann hafi orðið fyrir réttarspjöllum og sé því um að ræða skýlaus brot Útlendingastofnunar á fyrrnefndum ákvæðum stjórnsýslulaga.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í 44. gr. laga um útlendinga eru ákvæði er kveða á um skilyrði til að veita hópi fólks sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta þeirra. Í 44. gr. segir
Þegar um er að ræða fjöldaflótta getur ráðherra ákveðið að beita skuli ákvæðum greinar þessarar. Ráðherra ákveður einnig hvenær heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 2. og 3. mgr. skuli falla niður.
Útlendingi sem er hluti af hópi sem flýr tiltekið landsvæði og kemur til landsins eða er hér þegar ákvæðum greinarinnar er beitt má að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Felur það í sér að útlendingnum verður veitt dvalarleyfi skv. 74. gr. Leyfið getur ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.
Leyfið er heimilt að endurnýja eða framlengja í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Eftir það má veita leyfi skv. 74. gr. sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Að liðnu einu ári með slíkt leyfi er heimilt að gefa út ótímabundið dvalarleyfi enda séu skilyrðin fyrir því að halda leyfinu enn fyrir hendi og skilyrðum að öðru leyti fullnægt, sbr. 58. gr.
Umsókn útlendings sem fellur undir 2. mgr. um alþjóðlega vernd má leggja til hliðar í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Þegar heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 1. mgr. er niður fallin, eða þegar liðin eru þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi, skal tilkynna umsækjanda að umsóknin um alþjóðlega vernd verði því aðeins tekin til meðferðar að hann láti í ljós ótvíræða ósk um það innan tiltekins frests.
Útlendingastofnun tekur ákvörðun um leyfi og um að leggja umsókn til hliðar.
Líkt og að framan er rakið sótti kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi þann 20. september 2021 og var umsókn hans synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar dags. 8. febrúar 2022. Hinn 25. febrúar 2022 sendi þáverandi talsmaður hans hjá Rauða krossinum Útlendingastofnun tölvubréf fyrir hans hönd þar sem óskað var eftir því við stofnunina að hún afturkallaði ákvörðun sína vegna þeirra atburða sem hafi átt sér stað í heimaríki kæranda, Úkraínu. Meðfylgjandi tölvubréfinu var þó einnig beiðni kæranda um endurupptöku ákvörðunarinnar. Kærandi byggði endurupptökubeiðni sína á því að í ljósi aðstæðna í heimaríki hans, Úkraínu, teldi hann ljóst að skilyrði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væru uppfyllt og að hann ætti rétt á því að mál hans yrði tekið til meðferðar á ný hjá Útlendingastofnun. Hinn 1. mars 2022 staðfesti Útlendingastofnun með tölvubréfi til talsmannsins að stofnunin hefði litið til breyttra aðstæðna kæranda og myndi endurupptaka mál hans.
Hinn 4. mars 2022 birti dómsmálaráðuneytið tilkynningu á vefsíðu ráðuneytisins þess efnis að dómsmálaráðherra hefði ákveðið að virkja 44. gr. laga um útlendinga þegar í stað vegna fjöldaflótta úkraínskra borgara í kjölfar innrásar Rússlands í Úkraínu. Fram kom að þessi ákvörðun væri í samræmi við ákvörðun Evrópusambandsins um að virkja sams konar úrræði á grundvelli tilskipunar nr. 2001/55/EB um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta. Væri þessari aðferð fyrst og fremst beitt til þess að geta veitt þeim sem flýðu Úkraínu skjóta og skilvirka aðstoð, nánar tiltekið tímabundna vernd, án þess að móttakan og aðstoðin yrði verndarkerfi Íslands ofviða.
Með ákvörðun Útlendingastofnunar dags. 17. mars 2022 var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd lögð til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og honum veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga þar sem hann uppfyllti áskilnað hópmats Útlendingastofnunar samkvæmt 44. gr. sömu laga vegna aðstæðna í Úkraínu.
Í greinargerð gerir kærandi aðallega kröfu um að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til meðferðar á ný. Kærandi byggir kröfu sína á því að verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð Útlendingastofnunar og að ólögmætt hafi verið að afgreiða mál hans eingöngu samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga en taka ekki afstöðu til þeirra krafna sem hann hafi gert með umsókn sinni um alþjóðlega vernd. Í greinargerð er meðal annars byggt á því að þau réttindi sem kæranda hafi verið veitt með dvalarleyfi hér á landi með vísan til 44. gr. laga um útlendinga séu mun lakari en þau réttindi sem honum yrðu veitt yrði umsókn hans um alþjóðlega vernd samþykkt. Jafnframt telur kærandi að ljóst sé að dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga tryggi handhafa þess ekki sjálfkrafa atvinnuleyfi líkt og leyfi sem grundvallist á alþjóðlegri vernd geri.
Ákvæði 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er skýrt um þá heimild Útlendingastofnunar að leggja megi umsókn útlendings um alþjóðlega vernd til hliðar í allt að þrjú ár falli hann undir 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Að sama skapi er ákvæði 4. mgr. 44. gr. laganna skýrt um rétt útlendings til að fá umsókn sína um alþjóðlega vernd tekna til meðferðar þegar heimild til að veita sameiginlega vernd samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laganna er fallin niður eða þegar þrjú ár eru frá því að útlendingur fékk fyrst leyfi. Samkvæmt framangreindu felur ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga í sér heimild en ekki skyldu Útlendingastofnunar til að leggja umsókn umsækjanda um alþjóðlega vernd til hliðar tímabundið. Er þessi heimild einkum ætluð, líkt og kemur fram í tilkynningu dómsmálaráðuneytisins, til þess að tryggja skilvirka aðstoð tímabundinnar verndar í tilefni fjöldaflótta frá ákveðnu svæði.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda kemur fram að kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd hér á landi hinn 20. september 2021 vegna yfirstandandi stríðsástands í Úkraínu. Í ákvörðun Útlendingastofnunar í efnismeðferðarmáli kæranda sem dagsett er 8. febrúar 2022 kemur hins vegar fram að hann byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann sé í hættu í heimaríki sínu vegna aðildar sinnar að tilteknum þjóðfélagshópi. Eins og fram hefur komið hófst yfirstandandi stríðsástand í heimaríki kæranda ekki fyrr en hinn 24. febrúar 2022. Samkvæmt framangreindu verður ekki annað ráðið en að Útlendingastofnun hafi tekið endurupptökumál kæranda til skoðunar og afgreitt með sama hætti og mál einstaklinga sem komið hafi hingað til lands frá Úkraínu eftir 24. febrúar 2022 þrátt fyrir að staða hans sem umsækjanda um alþjóðlega vernd fyrir íslenskum stjórnvöldum hafi að einhverju leyti verið önnur. Í ákvörðun kæranda frá 17. mars 2022 er vísað til þess að ákvörðun um að leggja umsókn hans til hliðar hafi verið tekin með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Þá er í neðanmálsgrein vísað til þess að Útlendingastofnun telji rétt að líta til tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2001/55/EB, meðal annars þar sem í 44. gr. laga um útlendinga sé ekki að finna tilgreiningu á því til hvaða einstaklinga verndin nái. Frekari rökstuðning fyrir því hvers vegna 44. gr. laga um útlendinga er beitt í máli kæranda og umsókn hans lögð til hliðar er ekki að finna í ákvörðuninni. Þá er ekki að finna í ákvörðuninni leiðbeiningar til kæranda um heimild hans til þess að fá ákvörðunina rökstudda líkt og kveðið er á um í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.
Orðalag 44. gr. laga um útlendinga ber með sér að um er að ræða heimild fyrir ráðherra til að virkja beitingu greinarinnar og heimild Útlendingastofnunar til að veita vernd á grundvelli hópmats og leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar. Með ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga hefur löggjafinn falið ráðherra að ákveða hvenær skuli beita ákvæði 44. gr. og Útlendingastofnun í kjölfarið eftirlátið að taka ákvörðun um það hvort leggja skuli umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Ekki verður séð af ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda að farið hafi fram mat á því hvers vegna rétt væri að leggja umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga. Framangreindir ágallar á rökstuðningi Útlendingastofnunar eru þess eðlis að kærunefnd hefur ekki forsendur til að draga þá ályktun af rökstuðningnum að í reynd hafi farið fram efnislegt mat á því hvort skilyrði hafi verið fyrir hendi í máli kæranda til þess að leggja umsókn hans um alþjóðlega vernd til hliðar. Er því um verulegan annmarka á málsmeðferð Útlendingastofnunar að ræða.
Þá er í greinargerð gerð athugasemd við málsmeðferð Útlendingastofnunar hvað varðar rétt kæranda til þess að fá skipaðan talsmann við meðferð málsins, sbr. 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga. Að mati kæranda hafi Útlendingastofnun haft mál hans til meðferðar samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga án þess að hann nyti aðstoðar talsmanns. Í þriðja kafla laga um útlendinga eru ákvæði um málsmeðferðarreglur í málum um alþjóðlega vernd. Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laganna á umsækjandi um alþjóðlega vernd rétt á að Útlendingastofnun skipi honum talsmann við meðferð málsins hjá stjórnvöldum. Ekki er að finna í öðrum ákvæðum laga um útlendinga heimild til þess að takmarka þann rétt umsækjanda. Í gögnum málsins liggja fyrir tölvubréfssamskipti milli Útlendingastofnunar og talsmanns kæranda og má af þeim sjá að stofnunin var óviss um rétt hans til að njóta aðstoðar talsmanns og virðist í raun engin ákvörðun hafa verið tekin um það áður en ákvörðun var tekin í máli kæranda. Er því ljóst að málsmeðferð Útlendingastofnunar hvað þetta varðar var ekki í samræmi við ákvæði laga um útlendinga.
Meginmarkmið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda og að ekki hafi farið fram viðhlítandi mat samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga. Þá hafi kæranda hvorki verið leiðbeint um að óska eftir rökstuðningi ákvörðunar í máli hans né hafi stofnunin upplýst hann um hvort hann ætti rétt á aðstoð talsmanns eður ei. Kærunefnd telur framangreinda annmarka verulega og að þeir kunni að hafa haft áhrif á niðurstöðu máls hans. Kærunefnd telur jafnframt að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi og því rétt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellants’ case.
Tómas Hrafn Sveinsson
Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir