Nr. 222/2019 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 16. maí 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 222/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19040033
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 3. apríl 2019 kærði […], fd. […], ríkisborgari Bangladess (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. mars 2019, um að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli náms, sbr. 65. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli náms.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um dvalarleyfi hér á landi þann 15. október 2018 á grundvelli náms. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. mars 2019, var umsókn kæranda synjað. Kærandi kærði ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála þann 3. apríl sl. og greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 17. apríl sl.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar er vísað til 65. gr. laga um útlendinga en samkvæmt a-lið 2. mgr. 65. gr. laganna, sbr. 2. mgr. 55. gr. þeirra, skal tilgangur umsækjenda með dvöl hér á landi vera í samræmi við það dvalarleyfi sem hann sækir um.
Þar kemur jafnframt fram að frá árinu 2017 hafi orðið mikil aukning á umsóknum um dvalarleyfi vegna náms frá ríkisborgurum Bangladess. Alls hafi 29 ríkisborgurum Bangladess verið veitt dvalarleyfi á grundvelli náms á árunum 2017-2018. Aftur á móti hefðu 20 þeirra ekki komið til landsins. Stór hluti umsækjenda hefði því ekki komið til lands þrátt fyrir að hafa sótt vegabréfsáritanir til Íslands í nærliggjandi sendiráð.
Þá kemur fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að umsókn kæranda sé ein 49 umsókna um dvalarleyfi vegna náms frá ríkisborgurum Bangladess sem hefðu sótt um á sama tíma eftir að hafa hlotið inngöngu í sama nám við Háskólann á Bifröst. Umsóknir og fylgigögn allra umsækjenda væru mjög áþekk og í mörgum tilvikum eins. Hefðu allir umsækjendur lagt fram staðfestingu á sjúkratryggingu frá sama fyrirtæki og á öllum umsóknum kæmi fram að umsækjandi hefði frétt af námi við fyrrgreindan háskóla „online“. Hluti umsækjenda hefði verið í tölvupóstsamskiptum við Útlendingastofnun á meðferðartíma umsókna og væru tölvupóstarnir í mörgum tilvikum nákvæmlega eins orðaðir eða mjög áþekkir. Þá væri alþjóðafulltrúi Háskólans á Bifröst umboðsmaður allra umsækjenda og hefði greitt fyrir hluta umsóknanna. Þá er í ákvörðun Útlendingastofnunar m.a. vísað til þess að umsækjendurnir væru allir skráðir í sömu áfangana og sem „free mover students“ en slíkir nemendur stundi ekki nám við einn af samstarfsskólum Háskólans á Bifröst. Í ákvörðuninni er jafnframt lýst því mati Útlendingastofnunar að það sé ótrúverðugt að 49 ríkisborgarar Bangladess ætli sér að koma hingað til lands í þeim tilgangi að stunda nám í fjóra mánuði, sem væri ekki hluti af námi þeirra við annan háskóla, og greiða fyrir það rúmlega 400.000 kr.
Í ákvörðuninni kemur fram að meðal gagna málsins sé tölvupóstur frá sænska sendiráðinu í Dhaka í Bangladess, dags. 10. október 2018, þar sem fram komi að nokkrir umsækjenda um íslensk dvalarleyfi, sem hefðu sótt vegabréfsáritanir í sendiráðið, hefðu verið spurðir spurninga af starfsmönnum sendiráðsins. Hefði starfsmönnum sendiráðsins fundist umsækjendurnir gefa sambærileg svör við spurningum og sá grunur vaknað að þeir hefðu hlotið þjálfun í samskiptum við sendiráðið frá sameiginlegum umboðsmanni. Hafi sumir umsækjendanna ekki getað tjáð sig á ensku og svarað spurningum starfsmanna með óviðkomandi svörum sem hljómað hefðu eins og þeir hefðu lagt þau á minnið.
Niðurstaða Útlendingastofnunar að teknu tilliti til allra gagna og aðstæðna í málinu var að tilgangur kæranda með umsókn sinni um dvalarleyfi væri ekki sá sem uppgefinn væri á umsókn. Rökstuddur grunur væri til staðar um að kærandi ætlaði sér ekki að stunda fullt nám hér á landi. Væri það því mat stofnunarinnar að kærandi fullnægði ekki skilyrðum 2. mgr. 55. gr. laga um útlendinga um að tilgangur dvalar skuli vera í samræmi við það dvalarleyfi sem sé sótt um né skilyrði 1. mgr. 65. gr. um að kærandi ætli sér að stunda fullt nám hér á landi. Teldi Útlendingastofnun fyrri reynslu stofnunarinnar af umsóknum um dvalarleyfi á grundvelli náms frá ríkisborgurum Bangladess, þeirra tengsla sem væru á milli umsókna og uppbyggingu fyrirhugaðs náms vera málefnaleg sjónarmið sem líta bæri til við afgreiðslu umsóknar, sérstaklega við mat á tilgangi umsóknar, sbr. 2. mgr. 55. gr. laganna og við mat á því hvort nýta skuli heimild til að veita dvalarleyfi á grundvelli náms skv. 1. mgr. 65. gr. sömu laga. Var umsókn kæranda um dvalarleyfi því synjað. Tók stofnunin loks fram að kæranda væri bent á að honum hefði ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um efni málsins enda hefði það verið mat stofnunarinnar að slíkt hafi verið augljóslega óþarft vegna aðstæðna í málinu, sbr. 1. mgr. 12. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð er fjallað um ástæður þess að kærandi sóttist eftir að stunda nám hér á landi og færð rök fyrir því að hann uppfylli öll skilyrði laga til að fá útgefið dvalarleyfi vegna náms.
Af hálfu kæranda er því m.a. haldið fram að umsóknum hans og samlanda hans hafi verið hafnað vegna þjóðernis. Af jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar leiði aftur á móti að Útlendingastofnun hafi borið að skoða hverja umsókn fyrir sig án tillits til annarra umsókna. Þá gagnrýnir kærandi ályktanir sem hann telur Útlendingastofnun draga af því að umsóknir kæranda og samlanda hans séu áþekkar. Umsóknirnar snúi að sama náminu og sama dvalarleyfinu. Fylgigögn með umsóknum séu áþekk enda hafi öllum umsækjendum borið að skila inn samskonar fylgigögnum. Kærandi gagnrýnir jafnframt að í ákvörðuninni komi fram að alþjóðafulltrúi Háskólans á Bifröst hafi greitt fyrir stærstan hluta umsókna. Rétt sé að háskólinn hafði milligöngu um greiðslurnar til Útlendingastofnunar. Einnig vísar kærandi til athugasemda alþjóðafulltrúa Háskólans á Bifröst þar sem fram kemur að skólinn telji sig vera í stakk búinn að taka við auknum fjölda nemenda og að meta hvort umsóknir þeirra séu trúverðugar.
Að mati kæranda uppfylli hann öll skilyrði til að fá útgefið dvalarleyfi á grundvelli náms enda ætli hann sér að stunda nám við Háskólann á Bifröst í eina önn og snúa aftur til heimaríkis að henni lokinni.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 1. mgr. 65. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi sem ætlar að stunda fullt nám hér á landi dvalarleyfi enda sé hann eldri en 18 ára og fullnægi þeim kröfum sem gerðar eru í viðkomandi námi. Fullt nám er samkvæmt ákvæðinu samfellt nám á háskólastigi, þ.m.t. nám á háskólastigi sem fram fer á vinnustöðum, eða annað það nám sem gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæðinu eru m.a. að útlendingur fullnægi skilyrðum 1. og 2. mgr. 55. gr. laganna, sbr. a-lið 2. mgr. 65. gr., og að útlendingur stundi fullt nám hér á landi samkvæmt staðfestingu eða vottorði frá hlutaðeigandi skóla, sbr. b-lið 2. mgr. 65. gr. laga um útlendinga.
Í 55. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um grunnskilyrði fyrir útgáfu dvalarleyfis. Samkvæmt 1. mgr. er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi í samræmi við ákvæði VI-XI. kafla laganna uppfylli hann skilyrði a- til d-liðar ákvæðisins. Í 2. mgr. 55. gr. kemur fram að tilgangur umsækjenda með dvöl hér á landi skuli vera í samræmi við það dvalarleyfi sem sótt er um. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga segir m.a. að þótt hafi rétt að taka sérstaklega fram í lögum að skilyrði útgáfu dvalarleyfis sé að raunverulegur tilgangur dvalar sé í takti við það dvalarleyfi sem sótt sé um. Er í athugasemdunum vísað til þess að oft geti verið erfitt að meta þetta við umsókn en forsendubrestur geti orðið síðar meir ef útlendingur gerir annað hér á landi en hann gaf til kynna með umsókn sinni og nauðsynlegt þyki að geta tekið á slíku þegar þörf sé á.
Að mati kærunefndar benda ummæli í lögskýringargögnum ótvírætt til þess að 2. mgr. 55. gr. laga um útlendinga geti verið sjálfstæður grundvöllur synjunar á umsókn um dvalarleyfi. Aftur á móti er hvorki í ákvæðinu né í lögskýringargögnum fjallað nánar um á hvaða málefnalegu sjónarmiðum stjórnvöld geta byggt mat á tilgangi dvalar umsækjanda.
Niðurstaða Útlendingastofnunar um að kærandi uppfyllti ekki framangreint skilyrði 2. mgr. 55. gr. laga um útlendinga var m.a. byggð á sjónarmiðum um fyrri reynslu stofnunarinnar af umsóknum um dvalarleyfi vegna náms frá ríkisborgurum Bangladess auk annarra sjónarmiða sem varða uppsetningu náms þess sem kærandi hefur í hyggju að sækja. Að mati kærunefndar er ekki tilefni til að útiloka að málefnalegt geti verið að líta til reynslu af umsóknum um dvalarleyfi frá tilteknum hópi við mat á tilgangi síðari tilkominna umsókna frá umsækjendum sem tilheyra sama hópi. Aftur á móti telur nefndin að ályktanir af slíkri reynslu verði að vera skýrar svo unnt sé að byggja á slíku sjónarmiði.
Í því sambandi og vegna ákvörðunar Útlendingastofnunar tekur kærunefnd sérstaklega fram að ákvæði 2. mgr. 55. gr. laga um útlendinga mælir ekki fyrir um að unnt sé að synja um útgáfu dvalarleyfis á þeim grundvelli að rökstuddur grunur sé fyrir hendi um að tilgangur dvalar verði ekki í samræmi við það dvalarleyfi sem sótt er um. Verður því að leggja til grundvallar að almennar sönnunarreglur eigi við þegar upplýsa þarf um málsatvik þegar málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins sleppir. Þá eigi almennar reglur stjórnsýsluréttarins við að öðru leyti, þ.m.t. að stjórnvöldum beri að leggja einstaklingsbundið mat á hvert mál.
Eins og fram kemur í ákvörðun Útlendingastofnunar leiddi rannsókn stofnunarinnar í ljós að alls hefðu 20 af 29 ríkisborgurum Bangladess, sem var veitt dvalarleyfi á grundvelli náms á árunum 2017 og 2018, ekki komið til landsins. Af framangreindum fjölda dró Útlendingastofnun þá ályktun að stór hluti umsækjenda hefði ekki komið hingað til lands þrátt fyrir að hafa verið veitt dvalarleyfi hér á landi. Að mati kærunefndar verður þó ekki framhjá því litið að framangreind gögn benda jafnframt til þess að nærri þriðjungur þessara umsækjenda hafi komið hingað til lands í samræmi við tilgang þess dvalarleyfis sem þeir sóttu um. Það er því mat kærunefndar að framangreind tölfræði, þegar hún er sett í samhengi við einstaklingsbundnar aðstæður í máli kæranda, renni ekki nægjanlega styrkum stoðum undir ályktanir um að kærandi myndi ekki koma hingað til lands til að stunda nám þótt umsókn hans um dvalarleyfi yrði samþykkt.
Að öðru leyti telur kærunefnd að ekki sé nægjanlega upplýst í málinu að umsókn kæranda um dvalarleyfi hingað til lands hafi verið lögð fram í þeim tilgangi að afla vegabréfsáritunar inn á Schengen-svæðið án þess að kærandi hefði í hyggju að stunda hér nám. Í því sambandi er vísað til þess að tölvupóstur sem vitnað er til í ákvörðuninni frá sænska sendiráðinu í Dhaka, Bangladess, er almenns eðlis og liggja ekki fyrir gögn sem renna stoðum undir að kærandi sé einn þeirra umsækjenda sem starfsmenn sendiráðsins töldu ekki getað tjáð sig á ensku. Þá liggja engin gögn fyrir í málinu um samskipti kæranda við Útlendingastofnun og því er ekki unnt af hálfu kærunefndar að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að svör kæranda til stofnunarinnar gefi vísbendingu um að hann hafi ekki í hyggju að stunda nám hér á landi. Í þessu sambandi vekur kærunefnd athygli á því að ekki hefur verið tekið viðtal við kæranda, en í samskiptum stofnunarinnar við sænsk stjórnvöld er m.a. bent á þann möguleika íslenskra stjórnvalda að taka viðtöl við umsækjendur um dvalarleyfi í sendiráði Íslands í Nýju Delhi. Vegna þess sem fram kemur í ákvörðun Útlendingastofnunar telur kærunefnd jafnframt rétt að taka fram að samkvæmt íslenskum lögum er ekki óheimilt að njóta aðstoðar milligöngumanns eða umboðsskrifstofu við umsókn um dvalarleyfi vegna náms og telur kærunefnd ekki að það eitt að slíkur umboðsmaður aðstoði fleiri en einn umsækjanda á sama tíma bendi til þess að þær umsóknir séu lagðar fram í öðrum tilgangi en sem samræmist grundvelli dvalarleyfisins.
Samkvæmt gögnum málsins fékk kærandi samþykkta skólavist í Háskólanum á Bifröst á vorönn 2019 og verður samkvæmt framangreindu ekki talið nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að tilgangur kæranda með umsókn um dvalarleyfi sé annar en að stunda nám hér á landi. Verður því ekki litið svo á, eins og málið liggur fyrir, að ákvæði 2. mgr. 55. gr. laga um útlendinga standi í vegi fyrir því að kæranda verði veitt dvalarleyfi hér á landi skv. 65. gr. sömu laga.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var ekki tekin afstaða til þess hvort kærandi uppfylli önnur skilyrði dvalarleyfis skv. 65. gr. laga um útlendinga. Verður ákvörðun Útlendingastofnunar því felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellant’s case.
Anna Tryggvadóttir
Gunnar Páll Baldvinsson Anna Valbjörg Ólafsdóttir