30. ágúst 2016

Úrskurður nr. 276/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 30. ágúst 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 276/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16050024

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 10. maí 2016 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 4. maí 2016, að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi, auk þess að vísa frá kröfu hans um dvalarleyfi af mannúðarástæðum vegna aðstæðna hans í Ungverjalandi.

Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Til þrautavara krefst kærandi þess að ákvörðunin verði ógilt vegna brots á lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 8. nóvember 2015. Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 17. desember 2015 ásamt talsmanni sínum. Þann 4. maí 2016 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að taka umsókn kæranda um hæli ekki til efnismeðferðar hér á landi. Jafnframt var kröfu kæranda um dvalarleyfi af mannúðaástæðum vegna aðstæðna hans í Ungverjalandi vísað frá. Kærandi kærði þá ákvörðun við birtingu þann 10. maí 2016. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar. Með bréfi kærunefndar, dags. 11. maí 2016, var fallist á beiðni um frestun réttaráhrifa. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 27. maí 2016. Þann 5. júlí sl. kom kærandi fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur. Viðbótargögn bárust frá kæranda þann 8. júlí 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að í 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga sé kveðið á um að flóttamaður skv. 1. mgr. 44. gr. laganna eigi rétt á hæli á Íslandi. Þá segi í a-lið 1. mgr. 46. gr. a að með fyrirvara um ákvæði 45. gr. geti stjórnvöld synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn skv. 1. mgr. 46. gr. ef umsækjanda hefur verið veitt hæli í öðru ríki. Jafnframt segi í b-lið 1. mgr. 46. gr. a að stjórnvöld geti synjað því að taka umsókn til efnismeðferðar ef umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns. Í 2. mgr. 46. gr. a laganna segi að þó skuli taka umsókn til efnismeðferðar ef svo standi á sem segi í b-d-liðum 1. mgr., ef umsækjandi hafi slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að í máli þessu liggi fyrir að kæranda hafi verið veitt viðbótarvernd og sé með gilt dvalarleyfi í Ungverjalandi. Kæranda hafi því verið veitt vernd þar í landi. Kærandi hafi kveðið að ástæða þess að hann hafi farið frá Ungverjalandi hafi verið sú að hann hafi mætt fordómum og áreiti þar í landi vegna uppruna síns. Hann óttist að verða atvinnulaus og heimilislaus. Hann telji einnig ljóst að hann muni ekki hljóta fullnægjandi félagslega aðstoð verði honum gert að snúa aftur til Ungverjalands. Hann hafi ekki viljað sækja um hæli í Ungverjalandi heldur hafi hann verið neyddur til þess af lögreglu. Áður en tekin sé afstaða til þess hvort mál kæranda verði tekið til efnismeðferðar þurfi því að skoða hvort ákvæði 45. gr. laga um útlendinga standi því í vegi að hann verði sendur aftur til Ungverjalands.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar var á það bent að Ungverjaland sé aðildarríki Evrópusambandsins og skuldbundið bæði af flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna og mannréttindasáttmála Evrópu. Óumdeilt sé að kærandi hafi hlotið viðbótarvernd þar í landi og hann hafi því leyfi til þess að stunda atvinnu og geti unnið fyrir sér og aflað sér húsnæðis. Það sé þó ljóst að mikil aukning hafi orðið á hælisumsóknum í Austur-Evrópu og ungversk yfirvöld hafi verið gagnrýnd fyrir aðbúnað, bæði hælisleitenda og flóttamanna. Eftir ábendingar frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi ungversk yfirvöld hins vegar breytt og bætt fyrirkomulag við aðlögun þeirra sem hafa hlotið hæli eða viðbótarvernd í landinu.

Flóttamenn haldi því búsetuúrræði sem þeir hafi haft sem hælisleitendur í tvo mánuði eftir að viðkomandi hlýtur réttarstöðu flóttamanns. Mannréttindadómstóll Evrópu hafi slegið því föstu að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu leggi ekki skyldu á aðildarríki að sjá öllum sem dvelja innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki til að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Að mati Útlendingastofnunar verði því ekki séð að aðstæður kæranda varðandi húsnæði, atvinnu og félagslega þjónustu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 45. gr. laga um útlendinga.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar var á það bent að samkvæmt skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna sé það mat stofnunarinnar að í Ungverjalandi sé fullnægjandi regluverk sem banni mismunun. Jafnframt sé þar áhrifaríkt stjórnvald sem taki við kvörtunum á þessu sviði og samfélagsleg viðhorf séu almennt góð. Finna megi þó enn svið þar sem gera megi betur, til að mynda varðandi hatursglæpi og hatursorðræðu. Að mati Útlendingastofnunar verði að telja að kærandi geti leitað til yfirvalda verði hann fyrir einhvers konar áreiti vegna uppruna síns. Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að 45. gr. laga um útlendinga komi ekki í veg fyrir að kærandi verði sendur aftur til Ungverjalands.

Í málinu liggi jafnframt fyrir að kærandi hafi engin tengsl við landið. Þá hafi engar sérstakar ástæður er varði heilsufar kæranda komið fram sem leitt geti til þess að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Kærandi hafi byggt á því að ungversk yfirvöld taki ekki við neinum flóttamönnum, þ.e. hvorki hælisleitendum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar né einstaklingum með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi sem sendir séu aftur til landsins. Landamæri Ungverjalands séu hreinlega lokuð er komi að móttöku flóttamanna. Talsmaður kæranda byggi framangreint á símtali við lögfræðing hjá austurríska Rauða krossinum. Útlendingastofnun benti á að stofnunin hafi ekki fundið neinar heimildir þess efnis að einstaklingum með gilt dvalarleyfi sé meinuð koma til Ungverjalands. Samkvæmt skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins um stöðu mannréttindamála í Ungverjalandi sé einstaklingum, lögum samkvæmt, heimilt að ferðast óhindrað innan landsins, ferðast út fyrir landið, flytjast búferlum til landsins og flytjast til landsins eftir að hafa búið annars staðar og yfirvöld hafi að mestu leyti virt þau réttindi. Ekki verði því fallist á að landamæri Ungverjalands séu lokuð þannig að kæranda sé óheimilt að fara inn í landið.

Kæranda var vísað frá landi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um útlendinga, og var réttaráhrifum ekki frestað með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. sömu laga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í upphafi greinargerðar sinnar tekur kærandi fram að það sé ljóst af gögnum málsins að hann njóti viðbótarverndar í Ungverjalandi. Hins vegar byggist krafa kæranda um að verða ekki sendur til Ungverjalands á því að þangað megi ekki senda hann vegna þess að sterkar vísbendingar séu um að aðbúnaður og aðstæður sem hann megi eiga von á þar í landi séu svo slæmar að það jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Kærandi bendir jafnframt á að samkvæmt 45. gr. laga um útlendinga megi ekki senda útlending til svæðis þar sem hann sé í yfirvofandi hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Kærandi tekur fram að hann sé ekki að óska alþjóðlegrar verndar gagnvart Ungverjalandi, enda uppfylli hann ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga þar sem Ungverjaland sé ekki heimaland hans.

Í greinargerð kæranda er vísað til þess að aðstæður, aðbúnaður og réttarstaða þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Ungverjalandi leiði til þess að íslenskum stjórnvöldum sé ekki stætt á því að senda kæranda aftur til Ungverjalands. Í hælisviðtali kæranda hjá Útlendingastofnun hafi komið fram að kærandi hafi gert aðlögunarsamning við ungversk stjórnvöld en hann hafi verið neyddur til þess að skrifa undir samninginn. Í viðtalinu hafi hann einnig greint frá því að honum hafi verið settir afarkostir í tengslum við dvalarleyfi, þ.e. annað hvort myndi hann skrifa undir pappíra og fá útgefið dvalarleyfi eða honum yrði vísað til […] og meinuð innkoma í Evrópusambandið í fimm ár. Þá hafi hann greint frá því í viðtalinu að hryðjuverkamaður sem tilheyri […] hafi verið í flóttamannabúðunum í Ungverjalandi á sama tíma og kærandi. Kærandi hafi greint lögreglunni frá þessu. Að sögn kæranda vissi hryðjuverkamaðurinn hver kærandi væri og taldi kærandi sig vera í hættu í Ungverjalandi gagnvart manninum.

Í sambandi við aðlögunarsamning sinn við ungversk stjórnvöld bendir kærandi á að slíkan samning megi meðal annars ógilda ef þarlend stjórnvöld líta svo á að viðkomandi einstaklingur hafi afsalað sér þeirri vernd sem hann hafi hlotið. Því sé alls ekki hægt að útiloka að ungversk stjórnvöld muni líta svo á að kærandi hafi afsalað sér viðbótarverndinni með því að sækja um hæli á Íslandi. Auk þess sé það eitt af skilyrðum aðlögunarsamnings að viðkomandi dvelji í Ungverjalandi út samningstímann. Telur kærandi að gegn því skilyrði sé augljóslega brotið með því að sækja um hæli í öðru landi eins og kærandi hafi gert. Á heimasíðu ungversku útlendingastofnunarinnar komi jafnframt fram að yfirvöld segi samningnum upp ef viðkomandi flóttamaður flytur burt frá því sveitarfélagi sem mælt er fyrir um í samningum á meðan að samningstímanum stendur.

Kærandi vísar í skýrslu mannréttindastjóra Evrópuráðsins. Þar sé að finna upplýsingar um fyrirkomulag varðandi aðlögunarsamninga milli yfirvalda og flóttamanna og lýst áhyggjum varðandi aðstæður og réttindi flóttamanna í Ungverjalandi, m.a. varðandi hættu á að þeir verði heimilislausir. Í skýrslunni komi fram að þýsk stjórnvöld hafi stöðvað fjölda endursendinga einstaklinga með viðbótarvernd í Ungverjalandi sem höfðu vegna slæmra aðstæðna sinna þar í landi sótt um hæli í Þýskalandi. Endursendingar hafi verið stöðvaðar tímabundið með hliðsjón af úrskurðum þýskra dómstóla. Þar hafi verið vísað til kerfisbundinna galla í ungverska kerfinu gagnvart þeim sem njóta viðbótarverndar. Ekki hafi fallið dómur á æðra dómstigi sem hafi breytt þessari framkvæmd.

Verulegir annmarkar séu í tengslum við aðlögun flóttamanna og annarra með alþjóðlega vernd að ungversku samfélagi, aðallega vegna þess að nægilegu fjármagni sé ekki veitt inn í kerfið. Auk þess sé erfitt að fá atvinnu í Ungverjalandi. Nýlega hafi síðan innanríkisráðuneyti Ungverjalands lagt fram lagabreytingartillögur um að skerða réttindi viðurkenndra flóttamanna. Þar sé meðal annars lagt til að aðgangur að grunnheilbrigðisþjónustu verði styttur og að flóttamenn fái ekki lengur vasapeninga eða fjármuni fyrir húsnæði eða menntun. Ennfremur sé algengt að flóttafólk í Ungverjalandi verði fyrir mismunun, kynþáttahatri og áreiti, bæði líkamlegu og munnlegu. Þá sé það refsivert að sofa utandyra að nóttu til á opnum svæðum. Vísar kærandi til alþjóðlegra skýrslna máli sínu til stuðnings.

Kærandi vísar til þess að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og Mannréttinda- og lýðræðisstofnun ÖSE hafi, í desember 2015, sent frá sér sameiginlega fréttatilkynningu þar sem ungversk yfirvöld hafi verið hvött til þess að láta af stefnu og aðgerðum sem ýti undir hatur og óþol í garð flóttamanna og hælisleitenda. Kærandi bendir á að nú sé við völd í Ungverjalandi ríkisstjórn sem hafi ekki legið á andúð sinni á útlendingum. Sú andúð sé í takt við þá reynslu sem kærandi hafi af veru sinni í Ungverjalandi.

Í samræmi við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga telur kærandi því að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og taka hælisbeiðni hans til efnislegrar meðferðar, með vísan til 1. mgr. 46. gr. a, sbr. 45. gr. og 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Til vara gerir kærandi þá kröfu að honum verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga. Kærandi bendir á að í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingu á útlendingalögum, komi m.a. fram í sérstökum athugasemdum að ekki sé um tæmandi talningu að ræða í 12. gr. f laganna, þar sem veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni. Taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé í málum skv. VII. kafla laganna, s.s. almennum aðstæðum í því landi sem viðkomandi yrði sendur til, þar á meðal hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Miðað sé við að heildarmat fari fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Þau tilvik sem falli undir 12. gr. f laga um útlendinga geti einnig náð til óvenjulegra aðstæðna á borð við náttúruhamfarir, en að jafnaði taki ákvæðið ekki til neyðar af efnahagslegum rótum, s.s. fátæktar eða húsnæðisskorts.

Kærandi vísar í umfjöllun Útlendingastofnunar um úrlausnir Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 30696/09, M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi frá 21. janúar 2011, og í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein og fl. gegn Hollandi og Ítalíu frá 2. apríl 2013. Auk þess vísar kærandi í úrlausn Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 40524/10, Naima Mohammed Hassan o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu, frá 27. ágúst 2013. Í framhaldi af því bendir kærandi á að það séu ekki einungis hælisleitendur sem séu sérstaklega viðkvæmur þjóðfélagshópur vegna stöðu sinnar. Einstaklingar með alþjóðlega vernd séu það mjög oft einnig og engin ástæða sé til að greina þar sérstaklega á milli við mat á því hvort skilyrðum 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sé fullnægt eða ekki. Bæði hælisleitendur og einstaklingar með alþjóðlega vernd njóti réttinda og beri skyldur samkvæmt löggjöf Evrópusambandsins.

Mannréttindadómstóll Evrópu hafi í úrlausnum sínum komist að þeirri niðurstöðu að ítalskt dvalarleyfi veiti viðurkenndum flóttamönnum sömu réttarstöðu og ítölskum borgurum. Bendir kærandi á að sé það heimfært yfir á stöðuna í Ungverjalandi virðist sem einstaklingar með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi njóti að mestu sömu réttinda og ungverskir borgarar, sé litið til ungversku útlendingalaganna. Kærandi bendir hins vegar á að hafa verði hugfast það grundvallaratriði að þrátt fyrir að flóttamaður með viðurkennda stöðu njóti í orði kveðnu sömu réttinda og almennir borgarar viðkomandi lands þá séu flóttamenn í allt annarri og mun viðkvæmari stöðu.

Einstaklingur geti einn daginn verið heimilis- og bjargarlaus sem hælisleitandi og næsta dag verið áfram heimilis- og bjargarlaus, en með alþjóðlega vernd. Þó svo að einstaklingar með alþjóðlega vernd njóti sömu eða sambærilegra réttinda og almenningur þá sé staða þeirra sjaldnast á pari við hinn almenna borgara, öfugt við það sem Mannréttindadómstóll Evrópu virðist telja. Að gera greinarmun á því hvort um hælisleitanda eða einstakling með alþjóðlega vernd sé að ræða sé því ekki það sem mestu skipti, heldur skuli einblína á hvort viðkomandi einstaklingur sé í hættu á illri meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sáttmálinn mæli einungis fyrir um lágmarksvernd og hverju ríki sé heimilt að mæla fyrir um ríkari vernd en leiði af mannréttindasáttmálanum og dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu.

Kærandi hafi verið neyddur með líkamlegu ofbeldi lögreglunnar til að sækja um hæli í Ungverjalandi. Þar vilji hann alls ekki búa en sé neyddur til þess, vilji hann búa í Evrópu. Það andrúmsloft sem nú ríki í Ungverjalandi sé sérstaklega fjandsamlegt hælisleitendum og flóttamönnum. Forsætisráðherra landsins hafi ítrekað lýst andúð sinni á slíku fólki, ekki síst […], og samkvæmt nýlegri rannsókn sem gerð hafi verið meðal almennings telji 66% Ungverja að flóttafólk valdi hættu í landinu. Ekki sé ástæða til að ætla að ástand mála hafi batnað í Ungverjalandi undanfarið heldur þvert á móti, sérstaklega í ljósi þess gríðarlega fjölda hælisleitenda sem komið hafi til landsins á síðustu misserum og þess álags sem nú sé á flestum innviðum landsins því tengdu.

Kærandi bendir á að með hliðsjón af lögskýringargögnum varðandi 12. gr. f laga um útlendinga sé á engan hátt útilokað að ákvæðið geti átt við neyð af efnahagslegum rótum, s.s. vegna fátæktar eða húsnæðisskorts. Með vísan til ofangreinds hafi kærandi því sýnt fram á ríka þörf á vernd á grundvelli mannúðarsjónarmiða vegna erfiðra almennra aðstæðna í Ungverjalandi og að veita beri honum vernd á grundvelli 1. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga.

Í viðbótargreinargerð kæranda kemur fram að verði hvorki fallist á aðal- né varakröfu kæranda sé gerð sú þrautavarakrafa í málinu að ákvörðun Útlendingastofnunar verði ógilt vegna brots á lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Í ákvörðun Útlendingastofnunar komi fram í ákvörðunarorði að þar sem umsókn kæranda um hæli verði ekki tekin til efnismeðferðar þá sé þegar af þeirri ástæðu vísað frá kröfu hans um dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Vísar kærandi í ákvæði 1. mgr. 46. gr. a, 8. mgr. 46. gr. og 3. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga. Þegar þau ákvæði séu skoðuð hafi Útlendingastofnun ekki haft heimild í lögum til þess að vísa frá kröfu kæranda um dvalarleyfi af mannúðarástæðum þó svo að stofnunin teldi ekki ástæðu til þess að taka umsókn hans um hæli til efnismeðferðar. Útlendingastofnun hafi, almennt séð, heimild í 46. gr. a til þess að synja um efnismeðferð hælisumsóknar, að tilteknum skilyrðum uppfylltum, en aftur á móti sé sambærilega heimild ekki að finna í tengslum við umsóknir um dvalarleyfi af mannúðarástæðum skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Slíkar umsóknir beri því að taka til efnislegrar skoðunar þrátt fyrir að hælisumsókn sé synjað um efnislega meðferð.

Jafnframt bendir kærandi á að í athugasemdum með 3. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga komi fram að tilgangurinn með ákvæðinu sé að koma í veg fyrir að mál sem með réttu eigi undir ákvæði laganna um flóttamenn verði afgreidd á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Kærandi telur að ákvæðið feli í sér skyldu stjórnvalda til að fjalla efnislega um rétt umsækjenda til hælis áður en fjallað sé um hvort skilyrði séu til þess að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Umfjöllun um rétt manna til dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé hins vegar ekki takmörkuð við svokölluð efnismeðferðarmál. Af athugasemdum í greinargerð með 3. mgr. 12. gr. f verði ekki annað ráðið en að ákvæðinu sé ætlað að tryggja umsækjendum aukin réttindi og koma í veg fyrir að veitt verði dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða til þeirra sem í raun séu flóttamenn sem eigi rétt á alþjóðlegri vernd. Ákvæðið verði ekki túlkað á þann hátt að þeir sem sækji hér um hæli og falli undir 46. gr. a séu útilokaðir frá því að fá dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þvert á móti sé beinlínis gert ráð fyrir því í 2. mgr. 12. gr. f að veita megi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Einungis í þeim tilvikum þar sem ákvæði 46. gr. a eigi við kæmi til þess að einstaklingi yrði vísað til annars lands en heimaríkis. Ekki verði annað lesið úr ákvæði 2. mgr. 12. gr. f en að dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða verði einnig veitt til þeirra sem vísa eigi til annarra landa en heimalands, þ.e. þeirra sem falla undir 46. gr. a laga um útlendinga. Telur kærandi því að hér sé um annmarka á ákvörðun Útlendingastofnunar að ræða sem leiði til ógildingar hennar. Um sé að ræða brot á lögmætisreglu stjórnsýsluréttar, enda hafi niðurstaða Útlendingastofnunar um að vísa frá kröfu kæranda um dvalarleyfi af mannúðarástæðum ekki átt sér stoð í ákvæðum laga um útlendinga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951 ásamt viðauka við samninginn frá 1967 og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi lagt fram ungverskt kennivottorð og ferðaskilríki flóttamanns útgefið af ungverskum yfirvöldum. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi hafi sannað hver hann sé með fullnægjandi hætti.

Mat á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu

Við meðferð máls er litið til þess hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem geti haft áhrif á niðurstöðu máls hans. Með því getur verið átt við hvort kærandi hafi mátt þola pyndingar, hvort kærandi sé barn eða hvort umsókn hans varði börn hans, hvort kynhneigð eða kynferði kæranda geti haft áhrif eða hvort kærandi geti verið ríkisfangslaus. Mat á stöðu kæranda fer ávallt fram og eru þau atriði sem koma til skoðunar ekki tæmandi.

Kærunefndin telur að ekkert í máli kæranda gefi til kynna að staða hans sé slík að hann skuli teljast einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

Ákvæði 46. gr. a og 45. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 46. gr. útlendingalaga kemur fram að flóttamaður skv. 44. gr. laganna, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli frá heimalandi sínu að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Stjórnvöld geta þó, á grundvelli a-liðar 1. mgr. 46. gr. a, og með fyrirvara um ákvæði 45. gr., synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn á grundvelli 46. gr. laganna ef umsækjanda hefur verið veitt hæli í öðru ríki.

Með sama fyrirvara geta stjórnvöld einnig synjað um efnismeðferð á grundvelli b-liðar 1. mgr. 46. gr. a, ef umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns.

Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.

Við mat á því hvort að 45. gr. laga um útlendinga eigi við verður m.a. að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þann 2. apríl 2013 lýsti Mannréttindadómstóll Evrópu kæru í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu, ótæka á þeim grundvelli að sú meðferð sem kærandi hlaut, bæði sem hælisleitandi og einstaklingur sem hlotið hefur vernd, gæti ekki talist brot gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Taldi dómstóllinn að ekki sé hægt að gera þá kröfu til aðildarríkja að veita öllum flóttamönnum húsaskjól eða fjárhagslega aðstoð til þess að viðhalda ákveðnum lífsskilyrðum.

Kærunefnd útlendingamála hefur meðal annars farið yfir eftirfarandi skýrslur um Ungverjaland:

Hungary as a country of asylum: Observations on restrictive measures and subsequent practice implemented between July 2015 and March 2016 (UNHCR, maí 2016),
Hungary as a country of asylum: Observations on the situation of asylum-seekers and refugees in Hungary (UNHCR, 24. apríl 2012),
2015 – Country Reports on Human Rights Practices –Hungary (United States Department of State, 13. apríl 2016),
Asylum Information Database National Country Report: Hungary (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015),
Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council of Europe Following his Visit to Hungary from 1 to 4 July 2014 (Council of Europe, 16. desember 2014),
Description of the Hungarian Asylum System (European Asylum Support Office, 18. maí 2015) og
ECRI Report on Hungary (European Commission against Racism and Intolerance, 9. júní 2015).

Ljóst er að mikil aukning hefur orðið á hælisumsóknum í Austur-Evrópu. Verður af framangreindu ráðið að ungversk yfirvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja. Hins vegar hefur athugun kærunefndar á aðstæðum þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Ungverjalandi ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður þeirra í Ungverjalandi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði kærandi sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Ungverjalandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd til Ungverjalands.

Þegar metið er hvort synja skuli umsóknum um hæli um efnismeðferð á grundvelli b-liðar 1. mgr. 46. gr. útlendingalaga skulu stjórnvöld kanna hvort skilyrði séu til þess að beita undanþáguheimildinni í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga. Í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 17. desember 2015 kom ekkert fram sem gaf til kynna að kærandi hefði nein sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna.

Kærandi er með viðbótarvernd í Ungverjalandi. Kæranda hefur því verið veitt vernd í öðru ríki en heimaríki sínu sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, og viðauka við samninginn frá 1967. Með hliðsjón af 45. gr. útlendingalaga og í ljósi ofangreindra upplýsinga telur kærunefndin að Útlendingastofnun hafi verið heimilt að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um hæli frá heimaríki sínu, […], með vísan til b-liðar 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga.

Athugasemdir kærunefndar

Kærunefnd gerir athugasemd við að Útlendingastofnun hafi ekki tekið til skoðunar umsókn kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Kærunefnd telur að með þessu hafi kærandi ekki fengið fulla og rétta umfjöllun á fyrsta stjórnsýslustigi um atriði sem kunna að hafa veigamikla þýðingu í máli hans. Með tilliti til málsástæðna kæranda og fyrri framkvæmdar í málum kærenda í sambærilegri stöðu, bæði hjá Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála, telur kærunefnd að Útlendingastofnun hafi einnig borið að fjalla um umsókn kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Ljóst er að meginmarkmiðið með kæruheimildum er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Því er það niðurstaða kærunefndar að stofnuninni skuli gert að taka til meðferðar á ný þann hluta máls kæranda er varðar dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta þann hluta ákvörðunar Útlendingastofnunar sem lítur að synjun á að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um hæli. Lagt er fyrir stofnunina að meta efnislega hvort veita eigi kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest hvað varðar umsókn kæranda um hæli. Lagt er fyrir stofnunina að taka mál kæranda fyrir að nýju hvað varðar dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed with regard to the appellantˈs application for asylum. The Directorate is instructed to re-examine the appellantˈs case with regard to residence permit based on Article 12 f of the Act on Foreigners no. 96/2002.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Pétur Dam Leifsson Anna Tryggvadóttir