Mál nr. 330/2017

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 330/2017

Fimmtudaginn 30. nóvember 2017

AgegnReykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 11. september 2017, kærir A, til úrskurðarnefndar velferðarmála, afgreiðslu Reykjavíkurborgar á umsókn hennar um sértækt húsnæðisúrræði.

I. Málavextir og málsmeðferð

Kærandi sótti um sértækt húsnæðisúrræði hjá Reykjavíkurborg með umsókn, dags. 3. júní 2013. Umsókn kæranda var samþykkt og var hún sett á biðlista. Kærandi hefur enn ekki fengið úthlutað húsnæði og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til æðra stjórnvalds óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls.

Með bréfi, dags. 13. september 2017, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar vegna kærunnar. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 20. október 2017. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. október 2017, var greinargerðin send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 1. nóvember 2017, og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 2. nóvember 2017. Athugasemdir bárust frá Reykjavíkurborg með bréfi, dags. 15. nóvember 2017, og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 22. nóvember 2017. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hún hafi sótt um búsetuþjónustu í utankjarnaþjónustu í júní 2013. Frá þeim tíma hafi ekki verið tekin ákvörðun í málinu þar sem hvorki sé ljóst hvar sú þjónusta verði veitt né hvenær. Kærandi tekur fram að hún hafi aðeins einu sinni fengið upplýsingar um að hún hafi verið tilnefnd í búsetu og aldrei verið upplýst um fyrirséða töf á úthlutun húsnæðis. Sú þjónusta sem kærandi njóti frá Reykjavíkurborg leysi ekki þörf hennar fyrir sértækt búsetuúrræði. Ljóst sé að stuðningsþörf kæranda hafi aðeins aukist frá því að hún hafi sótt um og Reykjavíkurborg viti af því, án þess að grípa til ráðstafana og veita henni sértækt búsetuúrræði.

Kærandi greinir frá aðstæðum sínum og tekur fram að það sé verulega íþyngjandi fyrir hana og fjölskyldu hennar að Reykjavíkurborg hafi ekki veitt henni viðeigandi búsetuúrræði. Kærandi vísar til þess að um sé að ræða brot á sáttmála Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, þá sérstaklega 19. gr. þar sem fjallað sé um réttinn til sjálfstæðs lífs. Kærandi bendir á að skammtímaúrræði fyrir fólk í hennar aðstæðum séu af mjög skornum skammti sem geri það að verkum að enn frekar eigi að verða við umsókn hennar um búsetuúrræði.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá aðstæðum kæranda. Tekið er fram að kærandi hafi sótt um búsetuþjónustu fyrir geðfatlaða í júní 2013 og óskað eftir að fá utankjarnaþjónustu frá íbúðakjarna. Kærandi hafi tvisvar sinnum verið tilnefnd til vara af þjónustumiðstöð B, fyrst þann 27. júní 2016 í íbúð að C og svo þann 3. apríl 2017 í íbúð að D. Kæranda hafi hins vegar ekki verið úthlutað íbúð þar sem annar einstaklingur hafi verið talinn í meiri þörf fyrir húsnæði. Stuðningsþörf kæranda hafi verið endurmetin þann 3. apríl 2017, sbr. 6. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík, og stigafjöldi hennar hækkaður úr 20 stigum í 25 stig. Matið hafi því leitt í ljós að kærandi væri metin í mikilli þjónustuþyngd en áður hafi hún verið metin til meðal þjónustuþyngdar. Kærandi hafi ekki verið metin samkvæmt SIS-mati.

Reykjavíkurborg vísar til þess að umsókn kæranda um sértækt húsnæðisúrræði sé á virkri bið en ekki liggi fyrir hvenær úthlutun verði. Sérstakt úthlutunarteymi, skipað fagfólki á velferðarsviði Reykjavíkurborgar, forgangsraði umsóknum með tilliti til þjónustuþarfar umsækjenda og flokkunar sértækra húsnæðisúrræða. Kærandi hafi verið tilnefnd til búsetu í sértæku húsnæðisúrræði á árunum 2012 til 2014 en ekki fengið úthlutað, auk þess sem umsókn um búsetu í E hafi verið send í janúar 2016. Reykjavíkurborg bendir á að með bréfi, dags. 29. júní 2016, hafi kærandi verið upplýst um að það væri fyrirséð að afgreiðsla máls um úthlutun sérstaks húsnæðisúrræðis myndi tefjast.

Reykjavíkurborg tekur fram að kærandi hafi þegar verið metin í þörf fyrir sértækt húsnæðisúrræði og sveitarfélagið hafi tekið stjórnvaldsákvörðun um rétt hennar til að vera á biðlista eftir slíku úrræði á grundvelli þess mats. Úthlutun í sértæk húsnæðisúrræði sé forgangsraðað með tilliti til þjónustuþarfa og aðstæðna umsækjanda á þeim biðlista. Reykjavíkurborg vísar til þess að samþykki á umsókn kæranda um sértækt húsnæðisúrræði sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sveitarfélagið hafi því þegar viðurkennt rétt kæranda til að fá úthlutað sértæku húsnæðisúrræði, enda hafi hún verið sett á biðlista eftir slíku úrræði. Jafnvel þótt sveitarfélagið hafi viðurkennt rétt kæranda til að fá úthlutað sértæku húsnæðisúrræði þá felist ekki í þeirri stjórnvaldsákvörðun að veita beri umrætt úrræði með skilyrðislausum og tafarlausum hætti. Engin lagaákvæði mæli fyrir um slíka skyldu eða um viðmiðunarfresti í því sambandi, enda verði að telja að slíkt fyrirkomulag væri með öllu óraunhæft. Í ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga nr. 59/1992 sé einungis kveðið á um að sveitarfélög skuli bjóða fötluðu fólki upp á húsnæðisúrræði í samræmi við þarfir þess og óskir eftir því sem kostur er. Af orðalagi ákvæðisins leiði að fatlað fólk, sem uppfylli skilyrði sveitarfélags til að fá sértækt húsnæðisúrræði, kunni að þurfa að bíða í nokkurn tíma eftir því að fá úthlutað slíku úrræði. Í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga hafi kærandi verið upplýst um fyrirséða töf á úthlutun með bréfi, dags. 19. október 2017.

Reykjavíkurborg vísar til þess að lög nr. 59/1992 veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau veiti fötluðu fólki í samræmi við markmið laganna og hvernig aðgengi fatlaðra einstaklinga að þeirri þjónustu skuli tryggt. Ekki sé unnt að ráða af lögunum nema að litlu leyti hver hinn efnislegi réttur íbúa sveitarfélags sé í þeim efnum þar sem hann ráðist aðallega af ákvörðun hvers sveitarfélags. Í samræmi við 78. gr. stjórnarskrárinnar sé sveitarfélögum tryggður sjálfstjórnarréttur og í honum felist meðal annars það að sveitarfélög ráði hvernig útgjöldum sé forgangsraðað í samræmi við lagaskyldur og áherslur hverju sinni. Stjórnarskráin leggi ekki ríkari eða víðtækari skyldur á herðar sveitarfélögum í þessum efnum heldur en mælt sé fyrir um í fyrrgreindum sérlögum. Í ljósi úrskurða úrskurðarnefndar velferðarmála í málum nr. 148/2016 og 196/2017 vinni velferðarsvið Reykjavíkurborgar nú að því að breyta verklagi vegna umsækjenda á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði. Unnið sé markvisst í málum einstaklinga á biðlista ásamt því að þeim sé skýrt frá fyrirséðum töfum með reglubundnum hætti, líkt og hafi verið gert í máli kæranda.

Reykjavíkurborg bendir á að þann 24. ágúst 2017 hafi borgarráð samþykkt uppbyggingaráætlun sértækra húsnæðisúrræða til ársins 2030 fyrir einstaklinga með fötlun. Áætlunin sé byggð á húsnæðisstefnu Reykjavíkurborgar til ársins 2030, stefnu Reykjavíkurborgar í þjónustu við fatlað fólk á heimilum sínum 2013-2023, áætlaðri nýliðun á biðlista og áætluðu brottfalli á biðlista auk fjölda umsækjanda á biðlista eftir sértækum húsnæðisúrræðum fyrir fatlað fólk. Um sé að ræða áfangaskipta áætlun í þremur áföngum frá árinu 2018 til 2030. Í Áfanga I (2018-2020) sé gert ráð fyrir 44 íbúðum fyrir einstaklinga sem séu á bið eftir utankjarnaþjónustu að sjálfstæðri búsetu með viðeigandi stuðning. Kærandi falli undir þá skilgreiningu en ekki sé fyrirséð hvenær til úthlutunar komi en gera megi ráð fyrir að það verði á árinu 2018 eða 2019.

IV. Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um afgreiðslu Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda frá júní 2013 um sértækt búsetuúrræði. Kærandi hefur enn ekki fengið úthlutað húsnæði og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fjallað er um réttindi fatlaðs fólks í lögum nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Markmið laganna er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Samkvæmt 7. gr. laganna skal fatlað fólk eiga rétt á allri almennri þjónustu ríkis og sveitarfélaga. Ávallt skal leitast við að veita fötluðu fólki þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði menntunar og heilbrigðis- og félagsþjónustu. Reynist þjónustuþörf fatlaðs einstaklings meiri en svo að henni verði fullnægt innan almennrar þjónustu skal hann fá þjónustu samkvæmt lögunum. Við framkvæmd laganna skal tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 4. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar sem og kostnaði vegna hennar, samkvæmt lögunum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.

Í VI. kafla laga nr. 59/1992 er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 10. gr. að fatlað fólk skuli eiga kost á félagslegri þjónustu sem geri því kleift að búa á eigin heimili og húsnæðisúrræðum í samræmi við þarfir þess og óskir eftir því sem kostur er. Þá kemur einnig fram í 2. mgr. 10. gr. að sveitarfélag eða sveitarfélög sem standa saman að þjónustusvæði skuli tryggja að framboð á húsnæðisúrræðum samkvæmt 1. mgr. sé til staðar jafnframt því að veita þjónustu samkvæmt 1. mgr. Samkvæmt 6. mgr. sömu lagagreinar er ráðherra heimilt að setja nánari reglur í reglugerð um húsnæðisúrræði samkvæmt ákvæðinu í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, þar á meðal hvernig ákveða skuli fjárhæð húsaleigu í húsnæðisúrræðum og breytingar á þeirri fjárhæð, um rekstur heimilissjóða og greiðslur til þeirra og nánar um skipulag húsnæðisúrræða. Reglugerðir nr. 1054/2010 um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu og 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk hafa verið settar með stoð í ákvæðinu.

Í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 kemur fram að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem metur heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig koma megi til móts við óskir hans. Teymin skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og skuli það byggt á viðurkenndum matsaðferðum. Enn fremur skuli hafa samráð við fatlaðan einstakling og væntanlegt sambýlisfólk hans, ef við á, áður en tekin sé ákvörðun um þjónustu á grundvelli 10. gr. laganna. Samkvæmt upplýsingum frá sveitarfélaginu var þörf kæranda metin og niðurstaðan sú að hún væri í þörf fyrir sértækt húsnæðisúrræði. Stuðningsþörf kæranda var endurmetin þann 3. apríl 2017 og hækkaði stigafjöldi hennar úr 20 stigum í 25 stig. Matið leiddi því í ljós að kærandi var metin í mikilli þjónustuþyngd en áður var hún metin til meðal þjónustuþyngdar.

Í lögum nr. 59/1992 er ekki kveðið á um frest fyrir sveitarfélög til að úthluta fötluðu fólki húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir. Þá er í reglugerðum nr. 1054/2010 og 370/2016 ekki að finna slíkt ákvæði að frátöldum ákvæðum 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 1054/2010 um að mat á þjónustuþörf skuli gert innan tveggja mánaða frá því að umsókn berst og að niðurstaða teymis um mat á þörf og úrræði skuli liggja fyrir eigi síðar en þremur mánuðum eftir að umsókn berst. Að mati úrskurðarnefndarinnar ber því að líta til málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við mat á því hvort afgreiðsla á máli kæranda hefur dregist. Þar kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafrest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi.

Ljóst er að kærandi hefur ekki enn fengið húsnæði sem hentar hennar þjónustuþörf. Reykjavíkurborg hefur vísað til þess að kærandi hafi tvisvar sinnum verið tilnefnd til vara til búsetu í sértæku húsnæðisúrræði. Fyrra skiptið var í júní 2016 og seinna skiptið í apríl 2017. Umsókn hennar sé á virkri bið en ekki liggi fyrir hvenær úthlutun verði.

Úrskurðarnefndin getur fallist á að skortur á viðeigandi húsnæði fyrir kæranda valdi töf á úthlutun en að mati nefndarinnar getur það ekki réttlætt bið um ókomna tíð án þess að fyrir liggi einhver áætlun í þeim efnum eða virk upplýsingagjöf til umsækjanda um stöðu hans og skyldur. Verður þannig að gera þá kröfu til sveitarfélagsins að markvisst sé unnið að lausn í máli kæranda og gerðar séu ráðstafanir til að hún fái viðeigandi búsetuúrræði eins fljótt og unnt er. Reykjavíkurborg hefur vísað til þess að í kjölfar úrskurða úrskurðarnefndar velferðarmála í málum nr. 148/2016 og 196/2017 sé nú unnið markvisst í málum einstaklinga á biðlista eftir sértæku húsnæðisúrræði og þeim skýrt frá fyrirséðum töfum með reglubundnum hætti, líkt og eigi við í máli kæranda. Samkvæmt gögnum málsins var kærandi upplýst um töf á úthlutun sértæks húsnæðisúrræðis með bréfi, dags. 19. október 2017, eða eftir að kæra hafði borist úrskurðarnefndinni. Kæranda er þar greint frá því að á árunum 2018-2020 sé gert ráð fyrir 44 íbúðum fyrir einstaklinga sem séu á bið eftir utankjarnaþjónustu eða sjálfstæðri búsetu með viðeigandi stuðningi. Kærandi falli undir þá skilgreiningu en ekki sé fyrirséð hvenær geti komið til úthlutunar. Gera megi ráð fyrir að það verði á árinu 2018 til 2019. Úrskurðarnefndin getur ekki fallist á að Reykjavíkurborg hafi með þessu verið að vinna markvisst í máli kæranda sérstaklega og gert ráðstafanir til að veita henni viðeigandi búsetuúrræði, þrátt fyrir að uppbyggingarætlun sé nú til staðar og mögulega fái kærandi úthlutað húsnæði 2018-2019 í samræmi við hana

Á grundvelli þess að sveitarfélagið hefur ekki áætlað hvernig og hvenær leyst verði úr máli kæranda er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að afgreiðsla máls kæranda hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Lagt er fyrir sveitarfélagið að hraða afgreiðslu málsins og taka ákvörðun um búsetuúrræði svo fljótt sem auðið er. Ef fyrirséð er að á afgreiðslu málsins verði frekari tafir ber sveitarfélaginu að skýra kæranda með reglubundnum hætti frá því og upplýsa um ástæður tafanna auk þess hvenær ákvörðunar um búsetuúrræði sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Afgreiðsla Reykjavíkurborgar í máli A, var ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lagt er fyrir Reykjavíkurborg að hraða afgreiðslu máls kæranda og taka ákvörðun um búsetuúrræði svo fljótt sem auðið er.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson