7. nóvember 2019

Nr. 472/2019 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 7. nóvember 2019 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 472/2019

í stjórnsýslumáli nr. KNU19070014

Kæra […]

og barna hennar

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 9. júlí 2019 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir kærandi) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 20. júní 2019 um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir hennar og barna hennar, […], um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa þeim frá landinu.Þess er krafist að hinar kærðu ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsóknir kæranda og barna hennar til efnismeðferðar, í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 1. mgr. 42. gr. sömu laga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og bárust kærurnar fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 16. desember 2018 og f.h. barna sinna. Við meðferð málsins framvísaði kærandi m.a. ítölskum dvalarleyfisskírteinum með ótímabundnum gildistíma. Þann 4. janúar 2019 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 1. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 1. mars 2019, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 20. júní 2019 að taka ekki umsóknir kæranda og barna hennar um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kæranda þann 25. júní 2019 og kærði hún ákvarðanirnar þann 9. júlí 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 16. júlí 2019 ásamt fylgigögnum. Frekari gögn bárust frá kæranda þann 11. september 2019.

III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda kom fram að ítölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hún fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn hennar til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hún flutt til Ítalíu.

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum barnanna A, B, C og D kom fram að það væri niðurstaða stofnunarinnar, með vísan til niðurstöðu í máli móður þeirra, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, útlendingalaga og barnaverndarlaga nr. 80/2002, að hagsmunum þeirra væri ekki stefnt í hættu með því að fylgja móður sinni til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hún hafi m.a. greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að […] þegar hún hafi leitað til hans eftir fjárhagsaðstoð. Árið 2007 hafi hún þá hitt konu sem hafi kvaðst ætla að aðstoða hana með vinnu á Ítalíu. Þegar kærandi hafi komið til Ítalíu hafi hún komist að því að hún ætti að [...]. Kvaðst kærandi hafa náð að flýja þá starfsemi […] en framangreind kona hafi þó haft upp á henni og tjáð henni að hún skuldaði henni mikinn pening. Þegar kærandi hafi tjáð konunni að hún gæti ekki borgað hafi konan farið ásamt fleirum til […] og limlest móður kæranda. Síðan þá hafi kæranda fundist hún þurfa að lifa í felum. Kærandi kvaðst hafa búið á Ítalíu í 11 ár en aðstæður hennar hafi verið slæmar og hún mótmæli því að fara til baka. Hún hafi verið atvinnulaus og eiginmaður hennar hafi ekki verið í reglulegri vinnu. Þau hafi búið í leiguhúsnæði. Börnum hennar hafi ekki liðið vel á Ítalíu og dætur hennar ekki gengið í leikskóla. Þau hafi upplifað fordóma, og þá sérstaklega sonur hennar sem hafi verið lagður í einelti í skóla. Hún óttist þá […] á Ítalíu sem hafi ráðist á eiginmann hennar. Þeir hafi hótað þeim báðum lífláti ef eiginmaður kæranda borgaði þeim ekki peninga. Greindi kærandi þá frá því að […]. Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi njóti vikulegra heimsókna tveggja sálfræðinga á heimili sitt, annar vegna hennar og hinn vegna barna hennar. Kærandi hafi eignast fjórða barn sitt hér á landi […] og sé því einstæð fjögurra barna móðir.

Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, m.a. við mat stofnunarinnar á horfum kæranda og barna hennar á Ítalíu. Kærandi vekur m.a. athygli á skýrslu um aðstæður einstaklinga sem teljist sérstaklega viðkvæmir og eru endursendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Skýrslan sýni m.a. að sérstaklega viðkvæmir umsækjendur um alþjóðlega vernd standi frammi fyrir raunverulegri hættu á því að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð við endursendingu til Ítalíu. Telur kærandi að ljóst sé að þær aðstæður sem bíði hennar og barna hennar á Ítalíu séu afar slæmar. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og fleiri samtök hafi vakið athygli á því að þúsundir umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna lifi við erfiðar aðstæður á Ítalíu með takmarkað aðgengi að heilbrigðisþjónustu, grunnmenntun og annarri þjónustu.

Kærandi gerir auk þess fyrirvara við lagastoð reglugerðar nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Kærandi bendir m.a. á að þau atriði sem talin séu upp í dæmaskyni í 32. gr. a umræddrar reglugerðar komi ekki í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjanda hverju sinni. Telur kærandi að færa megi rök fyrir því að aðstæður hennar og barna hennar séu það einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Áréttar kærandi að frásögn hennar og þær heimildir sem hún hafi vísað til bendi til þess að hún og börn hennar muni eiga afar erfitt uppdráttar á Ítalíu vegna alvarlegrar mismununar sem þar viðgangist og takmarkaðs aðgengis að heilbrigðisþjónustu, félagslegri þjónustu og húsnæðis- og vinnumarkaði.

Kærandi mótmælir því mati Útlendingastofnunar að hagsmunum barna hennar sé best borgið með endursendingu til Ítalíu þar sem þau geti sameinast föður sínum, enda hafi kærandi greint frá því að […]. Þá komi fram í dagnótum frá sálfræðingi kæranda að […]. Kærandi áréttar að börn teljist ávallt til sérstaklega viðkvæms hóps umsækjenda um alþjóðlega vernd, hvort sem þau séu í fylgd umönnunaraðila eða ekki, og íslenskum stjórnvöldum sé skylt að hafa ávallt það sem barni sé fyrir bestu í forgangi þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess, sbr. 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Telur kærandi að allt bendi til þess að á Ítalíu bíði þeirra heimilisleysi, takmarkað aðgengi að heilbrigðisþjónustu og afskiptaleysi stjórnvalda. Það sé því þeim fyrir bestu að íslensk stjórnvöld taki mál allrar fjölskyldunnar til efnislegrar meðferðar hér á landi og veiti þeim alþjóðlega vernd.

Kærandi gerir kröfu um að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga, en í ákvæðinu megi finna regluna um non-refoulement, eða bann við að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu. Telur kærandi að þær aðstæður sem hún og börn hennar megi búast við á Ítalíu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Jafnframt samræmist aðstæður flóttamanna á Ítalíu skilgreiningu á ofsóknum í skilningi flóttamannahugtaksins.

Kærandi vísar þá til þess að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hennar og barna hennar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í þeim efnum fjallar kærandi almennt um og gerir grein fyrir inntaki og túlkun á ákvæðinu, m.a. með hliðsjón af lögskýringargögnum og fyrri úrskurðum kærunefndar útlendingamála. Kærandi tekur fram að Útlendingastofnun hafi metið kæranda og börn hennar sem einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu, en hún mótmæli því mati Útlendingastofnunar að kærandi sjálf hafi ekki verið metin í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Í ljósi frásagnar hennar telji hún ljóst að hún sé sérstaklega viðkvæmur einstaklingur og taka beri sérstakt tillit til þess við úrlausn málsins. Kærandi vísar þá til meðfylgjandi gagna um andlega heilsu hennar, þ.e. dagnótur úr sálfræðiviðtölum og sálfræðivottorð. Í vottorðinu komi m.a. fram að andleg heilsa kæranda sé ekki góð, hún sé með mikil einkenni þunglyndis og mikilvægt sé að hún fái áframhaldandi stuðning varðandi andlega líðan. Mótmælir kærandi þeirri staðhæfingu Útlendingastofnunar að kærandi sé ekki í neinni virkri meðferð og að gögn málsins bendi ekki til þess að kærandi glími við alvarlega kvilla.

Að því er varðar mat á því hvenær einstaklingur teljist eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vísar kærandi til fyrri úrskurða kærunefndar frá 10. október 2017 nr. 550/2017 og 552/2017 og frá 24. október 2017 nr. 583/2017 og nr. 586/2017. Kærandi vísar þá til úrskurða kærunefndar frá 29. maí 2018 nr. 242/2018 og 11. júlí sl. nr. 339/2019 en kærandi telur aðstæður í málunum tveimur svipa verulega til aðstæðna kæranda og barna hennar. Vísar kærandi í því sambandi til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Telur kærandi þá að færa megi rök fyrir því að staða hennar og barna hennar sé í reynd mun verri en staða kærenda í málum nr. 242/2018 og 339/2019, þar sem hún sé ekki með viðurkennda stöðu á Ítalíu og standi því frammi fyrir því að fara inn í hæliskerfið. Kærandi telur óumdeilanlegt að sérstakar ástæður séu uppi í málinu í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og íslenskum stjórnvöldum beri skylda til að taka umsóknir hennar og barna hennar til efnismeðferðar. Kærandi áréttar þá þær leiðbeiningar sem koma fram í greinargerð innanríkisráðuneytisins frá því í desember 2015 um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu. Telur kærandi ljóst að íslenskum stjórnvöldum beri að taka tillit til greinargerðarinnar við rannsókn á málinu, þá sérstaklega í ljósi viðkvæmrar stöðu kæranda og barna hennar.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Réttarstaða barna kæranda

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga kemur m.a. fram að sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra skal það almennt viðurkennt að hagsmunum barns sé best borgið með því að tryggja fjölskylduna sem heild og rétt hennar til að vera saman.Kærunefnd hefur farið yfir gögn málsins, þ. á m. viðtöl við kæranda hjá Útlendingastofnun og gögn um heilsufar hennar og barna hennar. Það er mat nefndarinnar að allt bendi til þess að hagsmunum A, B, C og D sé best borgið með því að tryggja rétt fjölskyldunnar til að vera saman og að réttarstaða þeirra verði ákvörðuð í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Börnin A, B, C og D eru í fylgd móður sinnar og verður því tekin afstaða til mála fjölskyldunnar í einum úrskurði.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu á umsóknum kæranda og barna hennar er byggð á 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi sé með gilt dvalarleyfi þar í landi. Jafnframt liggur fyrir samkvæmt gögnum málsins að kærandi og börnin A, B og C séu með dvalarleyfi þar í landi með ótímabundnum gildistíma. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja ítölsk stjórnvöld um að taka við kæranda og börnum hennar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Kærandi er kona […]. Hún kom hingað til lands ásamt þremur ólögráða börnum sínum en elsta barn kæranda er fætt […]. Þá fæddi hún fjórða barn sitt, D, hér á landi […]. Samkvæmt gögnum málsins er kærandi við góða líkamlega heilsu. Í viðtali hjá Útlendingastofnun kvaðst hún hafa orðið fyrir kynferðisofbeldi í heimaríki, auk þess sem hún hafi verið neydd til að [...] í tvö ár á Ítalíu. Jafnframt hafi […]. Samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi hitt sálfræðinga hér á landi og í vottorði frá sálfræðingi hjá Reykjavíkurborg, dags. 29. apríl 2019, kemur m.a. fram að ekki hafi verið gerð formleg greining á vanda hennar en að andleg heilsa hennar sé ekki góð. Hún sé kvíðin og döpur og sé með mikil einkenni þunglyndis. Tekið er fram að kærandi fái áframhaldandi stuðning varðandi andlega líðan. Einnig kemur fram að börn kæranda hafi einnig verið að hitta sálfræðing, félagsráðgjafi fylgi fjölskyldunni náið eftir og kærandi fái stuðning heim sem miði að því að hún fái fræðslu og ráðgjöf varðandi uppeldi barnanna. Í vottorði frá sálfræðingi hjá Reykjavíkurborg, dags. 6. september 2019, kemur m.a. fram að líðan kæranda sé áfram metin mjög viðkvæm og hún sýni fjölmörg einkenni áfallastreitu, kvíða og þunglyndi. Samkvæmt gögnum máls eru börnin A, B, C og D almennt við góða heilsu.

Í ljósi ofangreinds og með hliðsjón af ungum aldri barna kæranda er það mat kærunefndar að gögn málsins beri með sér að fjölskyldan í heild hafi sérþarfir í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem taka hefur þurft tillit til við meðferð málsins.

Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Italy 2018 Human Rights Report (United States Department of State, 13. mars 2019),
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, 16. apríl 2019),
World Report 2019 – European Union (Human Rights Watch, 17. janúar 2019),
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2018 (European Asylum Support Office, 24. júní 2019),
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Italy (Council of Europe: Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings, 25. janúar 2019),
2019 Trafficking in Persons Report – Italy (United States Department of State, 20. júní 2019),
Freedom in the World 2019 – Italy (Freedom House, febrúar 2019),
Amnesty International Report 2017/18 – Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
Mutual Trust is Still Not Enough. The situation of persons with special needs transferred to Italy under the Dublin III Regulation (Danish Refugee Council og Swiss Refugee Council, 12. desember 2018),
Wave Country Report 2017 (Women against Violence Europe, mars 2018),
The Journey of Hope: Education for Refugee and Unaccompanied Children in Italy (Education International Research, 31. maí 2017),
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017),
Investing in Children´s Services – Improving Outcomes (European Social Network, 2016),
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016),
Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),
Italy: The permesso di soggiorno illimitata, including its physical characteristics; requirements and procedures to obtain and renew the document; rights of holders of the document (Immigration and Refugee Board of Canada, 6. mars 2015),
Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015),
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014),
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/),
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy) og
Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/).

Í framangreindum gögnum kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd eru sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geta þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá hefur hann kost á því að bera synjunina undir dómstóla (í. Tribunale Civile). Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.

Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, eru frjáls félagasamtök til staðar sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veita gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu. Þá geta umsækjendur lagt fram beiðni um gjafsókn (í. gratuito patrocinio) kjósi þeir að bera endanlega synjun á umsókn sinni undir dómstóla.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að í ítalska hæliskerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar getur greining á þolendum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd. Svokallaðar svæðisnefndir (í. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale) taka ákvörðun á fyrsta stigi málsmeðferðar og geta þær m.a. óskað eftir því að umsækjandi fari í sérstaka læknisskoðun þar sem fram fer mat á því hvaða áhrif ofsóknir og ofbeldi hafa haft á umsækjanda. Slíkt mat sé framkvæmt í samræmi við leiðbeiningarreglur sem gefnar hafa verið út af heilbrigðisráðuneytinu varðandi þjónustu til handa flóttamönnum sem þjást af andlegum veikindum og/eða eru þolendur pyndinga, nauðgana eða annars konar andlegs-, líkamlegs- og kynferðislegs ofbeldis.

Í framangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á gistirými í móttökumiðstöðvum. Samkvæmt lagabreytingu, sem tók gildi í desember 2018, eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir eru til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar rétt á þjónustu og gistirýmum í tilteknum ítölskum móttökumiðstöðvum sem staðsettar eru í sjö héruðum landsins. Ef engin pláss eru til staðar í slíkum móttökumiðstöðvum eru til staðar gistirými í móttökumiðstöðvum sem nefnast CAS (í. Centro di accoglienza straordinaria). CAS miðstöðvarnar eru einungis ætlaðar til tímabundinnar dvalar en vegna mikils fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu nýtur meiri hluti umsækjenda um alþjóðlega vernd eingöngu þjónustu í CAS miðstöðvunum. Aðstæður þar hafa verið gagnrýndar, m.a. þar sem einhverjar miðstöðvar séu lítið kyntar og þar verði vart við skort á heitu vatni og rafmagni. Þá kemur fram í fyrrgreindum gögnum að frjáls félagasamtök og trúfélög bjóði upp á gistiaðstöðu en þau séu einnig af skornum skammti. Samkvæmt fyrrgreindri lagabreytingu frá því í desember 2018 heita búsetuúrræði sem áður hétu SPRAR og voru aðgengileg umsækjendum um alþjóðlega vernd nú SIPROIMI (e. System for the Protection of Beneficiaries of International Protection and Unaccompanied Foreign Minors) og eru þau nánast eingöngu ætluð þeim sem eru handhafar alþjóðlegrar verndar og fylgdarlausum börnum. Þá kemur fram í skýrslu Asylum Information Database að virða skuli einingu fjölskyldunnar þegar kemur að úthlutun á gistirýmum í móttökumiðstöðvum. Þó þekkist dæmi þess að feður fái ekki úthlutað gistirými með fjölskyldu sinni en fái þess í stað úthlutað plássi í öðrum álmum eða móttökumiðstöðvum ásamt öðrum karlmönnum. Mæður og börn séu þó almennt hýst saman.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér verður ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu, auk endurgjaldslausrar ungbarnaverndar. Þeir þurfa þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fá þeir útgefið tryggingarkort sem veitir þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna. Fyrir útgáfu tryggingarkortsins eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þó rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna og tungumálakunnátta gerir þó sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fá aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafa lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mjög mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, bæði ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.

Hægt er að skrá fæðingu barns á spítala, innan þriggja daga frá fæðingu, eða síðar í sveitarfélagi viðkomandi að framlögðum persónuskilríkjum. Foreldrar barna á aldrinum þriggja mánaða til tveggja ára geta sótt um aðgang að vöggustofum en aðgengi að þeim og gjöldum er stjórnað af hverju sveitarfélagi fyrir sig. Börn á aldrinum þriggja til sex ára eiga þá að geta fengið aðgang að leikskólum, og í einhverjum tilvikum bjóða sveitarfélög upp á lækkuð gjöld, falla frá gjöldum eða bjóða forgang að plássi þegar aðstæður krefjast slíks og tiltekin skilyrði eru uppfyllt. Í skýrslu Asylum Information Database og skýrslu samtakanna Education International Research kemur m.a. fram að ítölsk lög kveði á um skólaskyldu til 16 ára aldurs. Öll börn sem dvelja á ítölsku yfirráðasvæði eiga því rétt á skyldubundinni menntun frá sex til 16 ára aldurs, til jafns við ítalska ríkisborgara, án tillits til réttarstöðu þeirra á Ítalíu og án endurgjalds. Þá eiga erlend börn rétt á sérstakri aðstoð hafi þau sérþarfir og jafnframt bjóða sumir skólar upp á sérstakt undirbúningsnámskeið til að aðstoða erlenda nemendur við að aðlagast skólanum. Þegar erlend börn leggja fram umsókn um skólavist þá er krafist sömu upplýsinga um barnið og hjá ítölskum börnum og skortur á framlagningu gagna á ekki að koma í veg fyrir að barn sé skráð í skólann.

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna sé vandamál á Ítalíu en ítölsk stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk yfirvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með gerð aðgerðaráætlunar gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis.

Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu geti leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana. Þá eru sérstök úrræði til staðar að því er varðar ofbeldi gagnvart konum og börnum, þ. á m. sérstakar neyðarlínur sem opnar eru allan sólarhringinn, auk þess sem til staðar eru kvennaathvörf í flestum héruðum landsins þar sem hægt er að leita eftir aðstoð og ráðgjöf. Í ofangreindum skýrslum, þ.m.t. skýrslu United States Department of State, kemur fram að ítölsk stjórnvöld hafi ekki náð að útrýma mansali en hafi þó á undanförnum árum gripið til ýmissa aðgerða í því skyni að berjast gegn mansali, m.a. með gerð og eftirfylgni með aðgerðaráætlun gegn mansali (e. National Action Plan against Trafficking in, and Serious Exploitation of, Human Beings) og með aukinni samvinnu ríkisstofnana og frjálsra félagasamtaka. Þá hefur Ítalía á undanförnum árum sett aukið fjármagn í rannsóknir á mansali í landinu sem og til ýmissa frjálsra félagasamtaka sem aðstoða þolendur mansals. Meðal úrræða sem eru til staðar á Ítalíu eru sérstök húsnæðisathvörf fyrir þolendur mansals. Auk þess hefur verið lögð áhersla á þjálfun lögreglumanna og annarra viðeigandi starfsmanna í þessum málaflokki.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga koma fram sérviðmið er varða börn og ungmenni. Þar segir m.a. að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna skuli hagsmunir barnsins hafðir að leiðarljósi. Þá segir að við mat á hagsmunum barns skuli meðal annars að líta til þess hvort flutningur til viðtökuríkis hafi í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist eða muni aðskiljast.

Eins og áður hefur verið rakið er kærandi einstæð kona með fjögur ung börn á framfæri, það elsta fætt […] og það yngsta fætt […]. Kemur frásögn kæranda í viðtölum hjá Útlendingastofnun og umfjöllun í greinargerð að nokkru leyti heim og saman við heimildir um aðstæður einstaklinga í leit að alþjóðlegri vernd á Ítalíu sem nefndin hefur kynnt sér. Síðan kærandi kom hingað til lands hefur hún m.a. notið sálfræðiaðstoðar, ásamt því að fá stuðning inn á heimilið, svo sem fram hefur komið. Samkvæmt vottorði sálfræðings sýnir kærandi fjölmörg einkenni áfallastreitu, kvíða og þunglyndis. Samkvæmt framburði kæranda varð hún fyrir […].

Framangreindar skýrslur og gögn málsins bera með sér að þótt úrræði séu til staðar á Ítalíu sem eigi að veita einstaklingum í stöðu kæranda stuðning og félagslega aðstoð, benda gögn málsins til þess að það geti verið erfiðleikum bundið að sækja sér slíka þjónustu og stuðning.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins með sér að kærandi megi vænta þess að staða hennar verði verulega síðri en staða almennings á Ítalíu, m.a. vegna eftirfarandi samverkandi þátta; stöðu kæranda sem umsækjanda um alþjóðlega vernd af […] uppruna sem sé einstæð kona með fjögur ung börn á framfæri sem þurfi flest á stöðugri umönnun að halda, andlegrar heilsu hennar, erfiðleika við að afla sér viðhlítandi heilbrigðisþjónustu á Ítalíu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu, og vandkvæða við að komast út á vinnumarkaðinn vegna framangreindra einstaklingsbundinna ástæðna, sbr. áðurnefnd viðmið í dæmaskyni um sérstakar ástæður í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Það er þá mat kærunefndar að það sé ekki í samræmi við hagsmuni barna kæranda að fara aftur til Ítalíu, sbr. sérviðmið varðandi börn og ungmenni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. einnig 2. mgr. 10. gr. og 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013. Við mat á bestu hagsmunum barna kæranda hefur kærunefnd einkum litið til viðkvæmrar stöðu þeirra í ljósi þess að þau séu öll ung að aldri og viðkvæmrar stöðu móðurinnar, sbr. m.a. almenna athugasemd barnaréttarnefndar Sameinuðu þjóðanna nr. 14, um rétt barnsins til að allar ákvarðanir sem það varði séu byggðar á því sem því sé fyrir bestu.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar, eins og hér sérstaklega stendur á og í ljósi þess að kærandi er einstæð móðir með fjögur ung börn, að fella úr gildi ákvarðanir Útlendingastofnunar í máli kæranda og barna hennar og leggja fyrir stofnunina að taka mál þeirra til efnislegrar meðferðar á grundvelli 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um athugasemdir kæranda við ákvarðanir Útlendingastofnunar.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála, eins og hér stendur á, að taka beri mál kæranda og barna hennar til efnismeðferðar hér á landi.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda og barna hennar til efnismeðferðar.

The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate shall examine the merits of the applicant‘s and her children‘s application for international protection in Iceland.

Áslaug Magnúsdóttir

Árni Helgason Bjarnveig Eiríksdóttir