KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 14. febrúar 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 102/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU16120046

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.         Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 23. desember 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 1. desember 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hana til Hollands.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hennar um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

Þann 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.

II.        Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 14. ágúst 2016 ásamt eiginmanni sínum. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hennar höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Hollandi og Þýskalandi. Þann 6. september 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Hollandi, sbr. 1. mgr. 18. gr.  Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 16. september 2016 barst svar frá hollenskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 1. desember 2016 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hún skyldi endursend til Hollands. Kærandi óskaði, þann 13. desember 2016, eftir frestun réttaráhrifa á ákvörðun Útlendingastofnunar á meðan mál hennar væri til kærumeðferðar. Með bréfi kærunefndar þann 13. desember 2016 var fallist á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með fyrirvara um að kæra á ákvörðun Útlendingastofnunar bærist kærunefnd innan 15 daga frá birtingu ákvörðunarinnar. Kærandi kærði ákvörðunina þann 23. desember 2016 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 6. janúar 2017. Viðbótargögn bárust kærunefnd 9. janúar 2017.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.          Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hún skyldi endursend til Hollands. Lagt var til grundvallar að Holland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Hollands ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. þágildandi laga um útlendinga nr.96/2002. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hana til Hollands, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002.

Kærandi byggði meðal annars á því fyrir Útlendingastofnun að hún teldi að hún og eiginmaður hennar væru í lífshættu í Hollandi þar sem eiginmanni hennar hefði verið hótað af meðlimum [...] glæpasamtaka. Í niðurstöðu Útlendingastofnunar segir um þetta atriði að kærandi hafi ekki lagt fram nein gögn sem sýni fram á að lögregluyfirvöld í Hollandi séu ekki í stakk búin að sinna þörfum kæranda og eiginmanns hennar varðandi umræddar hótanir og þá staðhæfingu kæranda að þau séu í lífshættu.

IV.          Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun, 6. október 2016, hafi kærandi greint frá því að hún vilji ekki fara aftur til Hollands, kærandi hafi ásamt eiginmanni sínum lagt þar fram umsókn um alþjóðlega vernd og fengið lokasynjun frá stjórnvöldum. Kærandi og eiginmaður hennar hafi greint frá því að þau væru í lífshættu í Hollandi og þau óttist þar [...] glæpasamtök sem eiginmaður hennar hafi átt í deilum við. Eiginmaður hennar hafi orðið fyrir alvarlegri líkamsárás og hafi verið stunginn nokkrum sinnum af höfuðpaur glæpasamtakanna og hafi hann í viðtalinu sýnt ör á bringu sinni og nafngreint árásarmennina. Eiginmaður kæranda hafi kært árásina til lögreglu sem hafi tekið skýrslu en hafi ekkert aðhafst frekar í málinu. Þá kemur fram í greinargerð kæranda að heilsufar kæranda sé ekki gott. Kærandi sé með of háan blóðþrýsting og finni fyrir kvíða og streitu.

Í greinargerð kæranda segir að þeir sem hafi fengið synjun á umsókn sinni um vernd í Hollandi og sæki aftur um alþjóðlega vernd þar eigi ekki rétt á húsnæði eða annarri félagslegri aðstoð sem umsækjendum um alþjóðlega vernd sé annars veitt í landinu. Verði kærandi send til Hollands þurfi hún því að búa á götunni þar til hún verði send úr landi. Sé þetta meðal annars gagnrýnt í skýrslu nefndar sem hafi eftirlit með framkvæmd félagsmálasáttmála Evrópu (e. European Committee on Social Rights) en þar komi fram að hollenskum stjórnvöldum beri að sjá til þess að umsækjendur um alþjóðlega vernd sem fái synjun á beiðni sinni um vernd fái húsaskjól, fatnað og mat. Að mati nefndarinnar stríði það gegn mannlegri reisn að sjá ekki til þess að viðeigandi móttökuskilyrði séu til staðar fyrir þennan hóp umsækjenda um alþjóðlega vernd.

Þrátt fyrir að umsækjendum um alþjóðlega vernd bjóðist lögfræðiaðstoð í Hollandi í tengslum við vernd og, eftir atvikum, kæru ákvörðunar þá telji sumir lögfræðingar sig ekki fá greitt í samræmi við þá vinnu sem þeir leggi í hvert mál og það geti leitt til þess að mál séu ekki undirbúin nægjanlega vel  og geti það haft áhrif á úrlausn hælismála.

Í ljósi þeirra aukningar sem orðið hafi undanfarið í umsóknum alþjóðlega vernd í Hollandi sé óljóst hvort útlendingayfirvöld í landinu muni koma til með að geta sinnt öllum umsækjendum m.t.t. viðeigandi móttökuaðstæðna og móttökuskilyrða.

Þá sé einnig gríðarlega erfitt fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd að finna sér atvinnu og séu atvinnurekendur ekki áfjáðir í að gera ráðningarsamninga við umsækjendur um alþjóðlega vernd vegna ýmissa kerfislegra hindrana og þá eigi þeir umsækjendur einungis rétt á að starfa að hámarki í 24 vikur á hverju tólf mánaða tímabili.

Í greinargerð kæranda er vísað til c-liðar 1. mgr. 36. gr. og 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Segir í greinargerð að í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016 sé með sérstökum ástæðum vísað til þess að einstaklingar geti verið í viðkvæmri stöðu svo sem vegna heilsufars eða þungunar eða átt erfitt uppdráttar í viðtökulandi vegna mismununar sem viðkomandi einstaklingur verði fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns. Þá segi enn fremur í fyrrgreindum athugasemdum að stjórnvöldum skuli eftirlátið mat og sé sérstakalega tekið fram að stjórnvöld hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiði af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi leggi áherslu á að samkvæmt athugasemdum sé ákvæðinu ætlað að taka til þeirra tilvika þegar varhugavert þyki að beita ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar og senda umsækjendur um alþjóðlega vernd til ríkja í Evrópu þar sem ástæða þyki til að ætla að meðferð eða aðbúnaður þeirra sé  í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða aðrar þjóðréttarlegar skuldbindingar íslenska ríkisins.

Þá sé á það bent í greinargerð kæranda að kerfisbundinn galli á aðbúnaði og meðferð hælisleitenda í aðildarríki sé ekki ákvörðunarástæða fyrir því að umsókn sé tekin til meðferðar í öðru aðildarríki en því sem beri ábyrgð skv. Dyflinnarreglugerðinni. Það fái stoð í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, frá desember 2015. Þar komi meðal annars fram að nýlegir dómar Mannréttindadómstóls Evrópu hafi skýrt að það sé ekki nauðsynlegt að sýna fram á kerfislæga annmarka á málsmeðferð eða móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd í viðtökulandinu heldur skuli miða við það hvort veruleg ástæða sé til að ætla að hlutaðeigandi einstaklingur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð í viðtökuríkinu sem samrýmist ekki 3. gr. mannréttindasáttmálans.

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að hollensk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Hollands er byggt á því að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd.

Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum jafnframt að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Hollandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• Asylum Information Database, National Country Report: The Netherlands (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015),
• Amnesty International Report 2015/16 – Netherlands (Amnesty International, 2016),
• Freedom in the World 2016 – Netherlands (Freedom House, 18. ágúst 2016),
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016),
• Endursendingar hælisleitenda til Ítalíu: Greinargerð innanríkisráðuneytisins (Innanríkisráðuneytið, desember 2015),
• The Netherlands 2015 Human Rights Report (United States Department of State, 16. apríl 2016) og

·       Upplýsingar af vefsíðu hollenska öryggis- og dómsmálaráðuneytisins: www.government.nl/topics/asylum-policy, Ministerie van Veiligheid en Justitie.

Samkvæmt ofangreindum skýrslum geta umsækjendur um alþjóðlega vernd í Hollandi sem hafa fengið synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun Hollands (h. Immigratie- en Naturalisatiedienst/IND) kært niðurstöðuna til svæðisdómstóls og þeim dómi er unnt að áfrýja til Ríkisráðsins (h. Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State). Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd endanlega synjun á umsókn sinni á hann möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd hjá útlendingastofnun. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli umsækjanda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði viðbótarumsóknar verið uppfyllt. Jafnframt eiga umsækjendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Taki útlendingastofnun Hollands viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd til skoðunar þá á umsækjandi  um alþjóðlega vernd á rétt á húsaskjóli í gistiskýli á meðan umsókn hans er til meðferðar.

Þegar umsækjandi leggur fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd á hann rétt á lögfræðiþjónustu án endurgjalds bæði á fyrsta stigi og á áfrýjunarstigi. Hollenska dómsmálaráðuneytið hefur sett á laggirnar nefnd um lögfræðiráðgjöf (h. Raad voor Rechsbijstand). Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á því að fá lögmann tilnefndan af nefndinni en mega einnig velja sér lögmenn sem ekki eru á lista nefndarinnar. Jafnframt útvegar hollenska flóttamannaráðið (h. VluchtelingenWerk Nederland) umsækjendum lögfræðiaðstoð. Lögmaður umsækjanda um alþjóðlega vernd getur ákveðið að leggja ekki fram neinn rökstuðning fyrir hans hönd ef hann telur að áfrýjun sé ekki vænleg til árangurs. Þegar lögmaður tekur slíka ákvörðun þarf hann að tilkynna hana til framangreindrar nefndar um lögfræðiráðgjöf og getur umsækjandi beðið um annað álit sem getur leitt til þess að annar lögfræðingur taki málið að sér. 

Í skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér kemur meðal annars fram að engar upplýsingar séu um að einstaklingar sem endursendir séu til Hollands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar hafi átt í erfiðleikum með að fá umsóknir sínar um alþjóðlega vernd teknar til skoðunar þar í landi.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending umsækjenda um alþjóðlega vernd til Hollands brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Hollandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Hollands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Kærandi hefur greint frá því að hún óttist tiltekna aðila í Hollandi sem hafi hótað eiginmanni kæranda og beitt hann ofbeldi og þau séu því í lífshættu þar í landi. Þau gögn sem kærunefndin hefur kynnt sér benda til þess að kærandi og eiginmaður hennar geti leitað aðstoðar yfirvalda í Hollandi óttist þau tilgreinda aðila eða að á þeim verði brotið.

Kærandi kvaðst í viðtölum hjá Útlendingastofnun, 15. ágúst og 6. október 2016, vera við almennt góða heilsu en með háan blóðþrýsting. Hún sé þó haldin streitu og kvíða en hafi leitað til sálfræðings á vegum Rauða krossins vegna þess. Kvíðinn hafi verið til staðar áður en hafi ágerst eftir komuna til Íslands. Það er mat kærunefndar að gögn málsins bendi ekki til þess að heilsufar kæranda sé þess eðlis að hún teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Af þeim skýrslum og gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi leggur nefndin til grundvallar úrlausn málsins að kærandi geti leitað sér heilbrigðisþjónustu þar í landi. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að aðstæður kæranda séu ekki slíkar að sérstakar ástæður mæli með því að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína þann 14. ágúst 2016.

Kærandi kvaðst í viðtölum hjá Útlendingastofnun þann 15. ágúst 2016 og  6. október 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Í máli þessu hafa hollensk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hennar um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Hollands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

Þorbjörg Inga Jónsdóttir                                                                                         Erna Kristín Blöndal