Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 219/2019

Miðvikudaginn 6. nóvember 2019

A

v/B

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Ásmundur Helgason lögfræðingur.

Með kæru, dags. 27. maí 2019, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 18. mars 2019 um að synja um breytingu á upphafstíma umönnunarmats vegna sonar kæranda, B.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn 28. nóvember 2018 sótti kærandi um umönnunargreiðslur með syni sínum. Með umönnunarmati Tryggingastofnunar ríkisins, dags. X 2019, var umönnun sonar kæranda felld undir 3. flokk, 35% greiðslur, frá X 2018 til X 2019. Með umsókn 7. mars 2019 sótti kærandi um umönnunargreiðslur tvö ár aftur í tímann, eða frá 1. desember 2016. Með ákvörðun Tryggingastofnunnar ríkisins, dags. 18. mars 2019, var beiðni um breytingu á umönnunarmati synjað á þeim grundvelli að sonur kæranda hafi ekki verið með lögheimili hjá kæranda á þeim tíma sem sótt hafi verið um fyrir. Undir rekstri málsins tók Tryggingastofnun ríkisins nýja ákvörðun í málinu og var kæranda tilkynnt með bréfi, dags. 7. júní 2019, að fallist hefði verið á afturvirkt mat frá X 2018 til X 2018.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 31. maí 2019. Með bréfi, dags. 3. júní 2019, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með greinargerð, dags. 7. júní 2019, óskaði Tryggingastofnun eftir frávísun málsins. Með bréfi úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 24. júní 2019, var óskað eftir efnislegri greinargerð frá Tryggingastofnun ríkisins. Viðbótargreinargerð stofnunarinnar barst 1. júlí 2019 og var hún kynnt kæranda með bréfi, dags. 3. júlí 2019. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir ekki formlegar kröfur í málinu en ráða má af kæru að hún krefjist þess að umönnun vegna sonar hennar verði ákvörðuð frá X 2016 til X 2018.

Í kæru segir að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunnar ríkisins um synjun á umsókn um afturvirkni umönnunarbóta frá X 2016 til X 2018. Kærandi hafi sótt um afturvirkar umönnunarbætur X 2018 og X 2019. Með bréfi, dags. 18. mars 2019, hafi þeirri beiðni verið synjað af Tryggingastofnun ríkisins á þeim grundvelli að lögheimili sonar kæranda væri ekki hjá henni. Kærandi og barnsfaðir hennar hafi gert með sér samkomulag X 2014, sem staðfest hafi verið af Sýslumanninum í X, um að foreldrarnir færu sameiginlega með forsjá en lögheimili barnsins yrði hjá föður. Eins og úrskurðarnefndinni sé kunnugt um sé ekki hægt að skrá lögheimili barns á tveimur stöðum og því hafi orðið að skrá það á öðrum hvorum staðnum.

Í reglunum sem gildi um umönnunarbætur sé ekki gerð krafa um að barnið hafi lögheimili hjá því foreldri sem sæki um og fái umönnunarbætur heldur séu umönnunarbætur ætlaðar framfæranda barns. Í því samkomulagi, sem vísað sé til hér að framan, komi fram að kærandi myndi greiða meðlag með syni sínum til föður hans. Meðlagið hafi átt að greiðast beint frá móður til föður en ekki fara í gegnum Innheimtustofnun sveitarfélaga. Kærandi og barnsfaðir hennar hafi hins vegar gert með sér munnlegan samning um að það foreldri sem barnið byggi ekki hjá að staðaldri, greiddi meðlag til þess sem barnið byggi hjá að mestu. Framfærsla barnsins hafi verið að miklu leyti í höndum kæranda á umræddu tímabili (að minnsta kosti til jafns við föður) og þess vegna hafi faðir barnsins greitt með henni meðlag en meðfylgjandi kæru séu staðfestingar á greiðslum. Á því tímabili sem um ræði hafi kærandi því verið einn af aðalframfærendum drengsins og umönnunaraðili þótt hann hafi einnig dvalið mikið hjá föður sínum. Skráning á lögheimili breyti ekki sannanlegum rétti drengsins til að fá þær bætur sem hann eigi rétt á samkvæmt lögum. Þá eigi það ekki að bitna á barni að foreldrar deili forsjá barns en séu þvinguð til að skrá lögheimili þess á öðrum hvorum staðnum.

Máli sínu til stuðning vísi kærandi til úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 22/2004. Þrátt fyrir að það mál fjalli um barnalífeyri sé um sama ágreining að ræða vegna lögheimilisskráningar framfæranda.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærður sé upphafstími umönnunarmats vegna A.

Með kærunni hafi fylgt gögn og upplýsingar sem ekki höfðu áður borist stofnuninni. Með hliðsjón af þessum nýju upplýsingum hafi stofnunin ákveðið að taka málið til nýrrar meðferðar og tekið nýja ákvörðun í málinu.

Þar sem Tryggingastofnun hafi tekið nýja ákvörðun í málinu óski stofnunin eftir því að kærumáli nr. 219/2019 verði vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála. Komist úrskurðarnefndin að annarri niðurstöðu, áskilji Tryggingastofnun sér hins vegar rétt til að koma að efnislegri greinargerð.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunnar, dags. 28. júní 2019, segir að stofnunin hafi farið fram á frávísun málsins með greinargerð, dags. 8. apríl 2019, þar sem stofnunin hafi tekið nýja ákvörðun varðandi upphafstíma umönnunarmats vegna sonar kæranda. Úrskurðarnefndin hafi með bréfi, dags. 24. júní 2019, óskað eftir efnislegri greinargerð stofnunarinnar vegna málsins.

Umönnunarmatið sem um ræði sé dagsett X 2019 en þar hafi verið synjað um frekari afturvirkar greiðslur á þeim grundvelli að barn hefði ekki verið með lögheimili hjá kæranda á þeim tíma og því lægi ekki fyrir að kærandi hafi verið framfærandi barns á þeim tíma sem sótt hafi verið um fyrir. Ekki hafi verið heimilt að gera umönnunarmat við slíkar aðstæður og hafi beiðni um breytingu á gildandi umönnunarmati verið synjað. Vegna nýrra gagna sem hafi borist með kæru hafi afturvirkt mat verið endurákvarðað og samþykkt frá X 2018.

Kveðið sé á um heimild til fjárhagslegrar aðstoðar við framfærendur fatlaðra og langveikra barna í 4. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Þar segi að Tryggingastofnun sé heimilt að inna af hendi umönnunargreiðslur til framfærenda fatlaðra og langveikra barna og taka aukinn þátt í greiðslu sjúkrakostnaðar ef andleg eða líkamleg hömlun barns hafi í för með sér tilfinnanleg útgjöld og sérstaka umönnun eða gæslu. Nánar sé fjallað um heimildir og skilyrði greiðslna í reglugerð nr. 504/1997, með síðari tíma breytingum.

Gerð hafi verið sex umönnunarmöt vegna barnsins:

[…]

Greiðslur til kæranda hafi X 2014 verið stöðvaðar frá X 2014 þar sem hún og barn hennar hafi ekki búið lengur á sama lögheimili. Faðir hafi þá sótt um og samþykkt hafi verið að greiðslur færðust til hans en ekki hafi verið sótt um framhald eftir að þær féllu úr gildi 31. mars 2016, þrátt fyrir að sent hafi verið bréf til föður þar sem honum hafi verið bent á að mat væri að falla úr gildi, sbr. bréf, dags. 28. desember 2015. Kærandi hafi svo skilað inn umsókn í X 2018, sem hafi verið til grundvallar umönnunarmati sem gert hafi verið 28. febrúar 2019, og nýrri umsókn í X 2019 sem hafi legið til grundvallar hinu kærða mati, X 2019.

Yfirfarin hafi verið þau gögn sem lágu til grundvallar síðustu ákvörðunum hjá Tryggingastofnun. Ágreiningur málsins snúist ekki um röðun í flokk eða greiðslustig heldur hvort kærandi eigi rétt á frekari afturvirkum greiðslum þar sem hún hafi verið framfærandi barnsins á því tímabili.

Samkvæmt upplýsingum í Þjóðskrá sé sonur kæranda með skráð lögheimili hjá henni frá og með 26. nóvember 2018. Af þeim sökum hafi verið litið svo á að frá þeim tíma væri barn á framfæri kæranda og því gert umönnunarmat frá X 2018, sbr. mat, dags. 28. febrúar 2019. Með hinu kærða mati, dags. X 2019, hafi verið synjað um frekari afturvirkar greiðslur þar sem barn hefði ekki verið með lögheimili hjá kæranda og því ekki á framfæri kæranda.

Í gögnum sem hafi borist með kæru hafi barnið sjálft staðfest að það hafi verið búsett samfellt hjá móður frá X til X 2018 og sé undirskrift barns staðfest af tveimur vottum.

Í kæru segi kærandi að hún hafi fengið greitt meðlag frá föður þegar drengurinn hafi verið meira hjá henni. Meðfylgjandi hafi verið afrit millifærslna frá föður. Einungis tvær þeirra millifærslna séu framkvæmdar fyrir samþykkt tímabil síðasta umönnunarmats, þ.e. fyrir X 2018. Dagsetningarnar séu X 2018, greiðsla upp á X kr., og X 2017, greiðsla upp á X kr. Ekki sé ljóst fyrir hvað þessar greiðslur séu en þær nái hvorug þeirri upphæð sem fullt meðlag hafi verið á þeim tímapunkti.

Í samræmi við framangreinda 4. gr. laga um félagslega aðstoð hafi verið ákveðið að breyta upphafstíma hins kærða umönnarmats og miða greiðslur við X 2018 og hafi verið litið til staðfestingar barnsins sjálfs sem hafi verið orðið nærri 18 ára gamalt þegar það skrifaði undir. Aðrar upplýsingar og gögn sem kærandi hafi sent með kæru styðji ekki að barnið hafi búið meira hjá henni á öðrum tímabilum og ekki hafi borist gögn sem staðfesti að framfærsla barnsins hafi verið hjá kæranda á umræddum tíma sem sé skilyrði umönnunargreiðslna. Tryggingastofnun hafi því ekki heimild til að greiða kæranda umönnunargreiðslur lengra aftur í tímann en frá X 2018.

Bent sé á að faðir barnsins geti sótt um greiðslur á því tímabili sem um ræði.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar upphafstíma umönnunargreiðslna með syni kæranda. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 7. júní 2019 var umönnun sonar kæranda metin í 3. flokk, 35% greiðslur, frá X 2018. Í kæru er þess krafist að upphafstími umönnunargreiðslna verði X 2016.

Ákvæði um umönnunargreiðslur er í 4. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Í 1. mgr. nefndrar 4. gr. segir að Tryggingastofnun sé heimilt að inna af hendi umönnunargreiðslur til framfærenda fatlaðra og langveikra barna, sem dveljast í heimahúsi eða á sjúkrahúsi og/eða taka aukinn þátt í greiðslu sjúkrakostnaðar ef andleg eða líkamleg hömlun barns hafi í för með sér tilfinnanleg útgjöld og sérstaka umönnun eða gæslu. Þá sé heimilt að inna af hendi umönnunargreiðslur til framfærenda barna með alvarleg þroskafrávik, sem jafna megi við fötlun, og barna með alvarleg hegðunarvandamál sem jafna megi við geðræna sjúkdóma.

Í 2. mgr. 4. gr. laga um félagslega aðstoð segir að almenn leikskóla- og skólaþjónusta skerði ekki umönnunargreiðslur. Þá kemur fram að önnur dagleg, sértæk þjónusta og vistun utan heimilis, þar með talin umtalsverð skammtímavistun, skerði umönnunargreiðslur. Í 4. mgr. 4. gr. segir að ráðherra setji reglugerð um nánari framkvæmd greinarinnar. Nánar er fjallað um umönnunargreiðslur í reglugerð nr. 504/1997 um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og langveikra barna.

Í 53. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, sem er í VI. kafla laganna, er meðal annars fjallað um upphaf bótaréttar. Í 1. og 4. mgr. 53. gr. laga um almannatryggingar segir:

„Réttur til bóta stofnast frá og með þeim degi er umsækjandi telst uppfylla skilyrði til bótanna og skulu bætur reiknaðar frá fyrsta degi næsta mánaðar eftir að bótaréttur er fyrir hendi. Bætur falla niður í loks þess mánaðar er bótarétti lýkur.

[…]

Bætur skulu aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að Tryggingastofnun berst umsókn og önnur gögn sem nauðsynleg eru til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta.“

Í 2. málsl. 13. gr. laga um félagslega aðstoð segir að einnig skuli beita V. og VI. kafla laga um almannatryggingar við framkvæmd laganna. Ákvæði 53. gr. laga um almannatryggingar eiga  því einnig við um upphafstíma greiðslna á grundvelli laga um félagslega aðstoð.

Í málinu liggur fyrir samningur á milli foreldra, staðfestur af Sýslumanninum í X X 2014, þar sem mælt er fyrir um að barnið hafi lögheimili hjá föður og móðir greiði föður einfalt meðlag frá X 2014 til 18 ára aldurs. Óumdeilt er að lögheimili sonar kæranda var skráð hjá föður hans frá X 2014 til X 2018. Með ákvörðun Tryggingastofnunnar ríkisins, dags. 7. júní 2019, féllst stofnunin hins vegar á að sonur kæranda hafi verið búsettur hjá henni frá X 2018 á grundvelli nýrra gagna sem bárust með kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála. Í viðbótargreinargerð stofnunarinnar frá 28. júní 2019 segir að litið hafi verið til staðfestingar sonar kæranda sjálfs á því að hann hafi verið búsettur hjá kæranda frá X 2018 og hann hafi verið nærri því 18 ára gamall þegar hann hafi skrifað undir staðfestinguna. Þá segir að aðrar upplýsingar og gögn sem hafi fylgt kæru styðji ekki að barnið hafi búið meira hjá kæranda á öðrum tímabilum.

Samkvæmt 4. gr. laga um félagslega aðstoð eru umönnunargreiðslur greiddar framfærendum fatlaðra eða langveikra barna eða barna með alvarleg þroskafrávik sem jafna megi við fötlun eða alvarleg hegðunarvandamál sem jafna megi við geðræna sjúkdóma. Hugtakið framfærandi er hvorki skilgreint í lögum um almannatryggingar né lögum um félagslega aðstoð. Samkvæmt 1. mgr. 53. gr. barnalaga nr. 76/2003 eru báðir foreldrar barns framfærsluskyldir. Aftur á móti segir svo í 56. gr. barnalaga:

„Sá sem stendur straum af útgjöldum vegna framfærslu barns getur krafist þess að meðlag sé ákveðið og innheimt, enda hafi viðkomandi forsjá barns eða barn búi hjá honum samkvæmt lögmætri skipan.“

Með hliðsjón af framangreindu er gert ráð fyrir, ef barn býr ekki hjá báðum foreldrum sínum og forsjá er sameiginleg, að einungis sá einstaklingur sem barn býr hjá samkvæmt lögmætri skipan sjái um almenna framfærslu þess og foreldri/foreldrar sem barn býr ekki hjá sinni framfærsluskyldu sinni með því að inna af hendi meðlag.

Við mat á því hvernig túlka beri hugtakið framfærandi í skilningi 1. mgr. 4. gr. laga um félagslega aðstoð telur úrskurðarnefndin rétt að líta til tilgangs umönnunargreiðslna. Úrskurðarnefndin telur að ráðið verði af 4. gr. laganna að tilgangurinn með umönnunargreiðslum sé að mæta kostnaði vegna umönnunar og aukinni umönnunarþyngd. Þá er sérstaklega tekið fram að það sé skilyrði greiðslna að barn dveljist í heimahúsi eða á sjúkrahúsi. Einnig kemur fram í 2. mgr. 4. gr. að vistun utan heimilis skerði umönnunargreiðslur.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að með heimahúsi og heimili í 4. gr. laganna sé átt við lögheimili í skilningi laga nr. 80/2018 um lögheimili og aðsetur, sbr. 5. tölul. 2. gr. laga um almannatryggingar, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga um félagslega aðstoð. Í ljósi þess sem að framan greinir telur úrskurðarnefnd velferðarmála að einungis sá, sem stendur í straum af meginútgjöldum vegna umönnunar barns, teljist framfærandi þess í skilningi 1. mgr. 4. gr. laga um félagslega aðstoð. Ef barn býr ekki hjá báðum foreldrum sínum má jafnan ganga út frá því að það foreldri, sem viðkomandi barn er með skráð lögheimili hjá, sé framfærandi þess. Sé hins vegar upplýst að barnið búi í raun meira hjá foreldri sem ekki er skráð lögheimilisforeldri getur rétturinn til greiðslna færst til þess.

Ágreiningur máls þessa lýtur að því hvort kærandi eigi rétt á umönnunargreiðslum með syni sínum á tímabilinu frá X 2016 til X 2018. Fyrir liggur að lögheimili sonar kæranda var skráð hjá föður hans á umdeildu tímabili. Þá kemur fram í bréfi frá syni kæranda, dags. X 2019, að hann hafi verið jafnt hjá báðum foreldrum sínum eftir skilnað foreldra til X 2018.

Að mati úrskurðarnefndar liggja ekki fyrir gögn sem sýna fram á að sonur kæranda hafi búið meira hjá kæranda en föður sínum á tímabilinu frá X 2016 til X 2018. Þvert á móti gefa gögn málsins til kynna að sonur kæranda hafi dvalið jafnt á báðum heimilunum. Úrskurðarnefndin lítur til þess að ekki er heimilt að eiga lögheimili á Íslandi á fleiri en einum stað í senn, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 2. gr. núgildandi laga um lögheimili og þágildandi 1. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili. Í ljósi framangreinds er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði fyrir greiðslu umönnunarbóta á tímabilinu frá X 2016 til X 2018.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 7. júní 2019, um upphafstíma umönnunargreiðslna vegna sonar kæranda.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 7. júní 2019, í máli A, um upphafstíma umönnunargreiðslna vegna sonar hennar, B, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir