Nr. 502/2022 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 1. desember 2022 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 502/2022
í stjórnsýslumálum nr. KNU22100004 og KNU22100005
Beiðni […] og […] um endurupptöku
I. Málsatvik
Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 92/2022, dags. 24. febrúar 2022, staðfesti kærunefnd ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 13. desember 2021, um að taka umsóknir einstaklinga er kveðast heita […], vera fæddur […] og vera ríkisborgari Íraks (hér eftir M) og […], vera fædd […] og vera ríkisborgari Íraks (hér eftir K), um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og vísa þeim frá landinu. Niðurstaða kærunefndar var birt kærendum 28. febrúar 2022. Hinn 7. mars 2022 barst kærunefnd beiðni kærenda um frestun réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar og synjaði kærunefnd beiðni kærenda 28. mars 2022, með úrskurði nr. 155/2022. Hinn 29. september 2022 barst kærunefnd beiðni kæranda um endurupptöku málsins ásamt greinargerð og fylgigögnum.
Endurupptökubeiðni kæranda er byggð á 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsástæður og rök kæranda
Kærendur byggja kröfu sína um endurupptöku á 1. mgr. 29. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Samkvæmt framangreindu ákvæði sé íslenskum stjórnvöldum skylt að taka umsóknir þeirra til efnismeðferðar, enda sé ábyrgð ítalskra stjórnvalda fallin niður þar sem flutningur hafi ekki farið fram innan sex mánaða frá endanlegri niðurstöðu í málum þeirra. Þá vekja kærendur athygli á því að K sé nú barnshafandi og leggja fram læknisvottorð því til stuðnings.
III. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að mál hans verði tekið upp á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland Dyflinnarreglugerðina, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Dagana 7. og 8. október 2021 voru beiðnir um viðtöku kærenda og umsókna þeirra um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 1. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 2. desember 2021, samþykktu þau viðtöku kærenda á grundvelli 1. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Við rekstur máls sem fer samkvæmt fyrirkomulagi Dyflinnarreglugerðarinnar þurfa stjórnvöld að gæta að tilteknum tímafrestum, sbr. m.a. 1. og 2. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar sem fjallar um fyrirkomulag og fresti. Í því ákvæði felst m.a. að flutningur á umsækjanda skal fara fram innan sex mánaða frá því að lokaákvörðun var tekin um kæru eða endurskoðun. Þó er heimilt í undantekningartilvikum að framlengja frest til flutnings í að hámarki 18 mánuði ef hlutaðeigandi einstaklingur hleypst á brott (e. abscond). Ef umræddir frestir líða leiðir það til þess að ábyrgð á viðkomandi umsókn um alþjóðlega vernd færist sjálfkrafa yfir til þess aðildarríkis sem leggur fram beiðni, sbr. til hliðsjónar dómur Evrópudómstólsins í máli Shiri, C-201/16, frá 25. október 2017 (26.-34. mgr. dómsins). Ef frestir samkvæmt 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar líða er íslenskum stjórnvöldum því ekki lengur heimilt að krefja viðkomandi ríki um viðtöku einstaklings í skilningi c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í úrskurði kærunefndar nr. 237/2019 frá 9. maí 2019 ákvað kærunefnd að þegar mál hefur verið kært til kærunefndar og réttaráhrifum frestað yrði upphafstími þessa frests miðaður við dagsetningu birtingar úrskurðar kærunefndar. Eins og að framan greinir samþykktu ítölsk stjórnvöld endurviðtökubeiðni íslenskra stjórnvalda 2. desember 2021. Þá var endanleg niðurstaða á stjórnsýslustigi birt fyrir kæranda 28. febrúar 2022. Rann því upphaflegur sex mánaða frestur til þess að flytja kærendur úr landi út 28. ágúst 2022.
Hinn 21. október 2022 óskaði kærunefnd eftir upplýsingum frá Útlendingastofnun og stoðdeild um flutning kærenda til viðtökuríkis, s.s. hvort frestur til flutnings hafi verið framlengdur úr sex mánuðum í 18 mánuði, sbr. 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Svar Útlendingastofnunar barst þann sama dag en þar kemur fram að frestur til flutnings hafi verið framlengdur úr 6 í 18 mánuði, sbr. síðari málsliður 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og hafi tilkynning þess efnis verið send til stjórnvalda á Ítalíu. Þá kemur fram að kærendur hafi farið fylgdarlaust úr landi 19. október 2022.
Í svari stoðdeildar sem barst kærunefnd 17. nóvember 2022, kemur m.a. fram að stoðdeild hafi 29. júní 2022 haft samband við M símleiðis og upplýst hann um að þau þyrftu að fara til viðtökuríkis. M hafi greint frá því að þau gætu ekki farið þar sem hann væri í vandræðum þar og benti á lögmann sinn. M hafi verið bent á að hafa samband við lögmann sinn vegna fyrirhugaðs flutnings og að starfsmaður stoðdeildar myndi hitta á hann og ræða málin frekar. Hinn 29. júní 2022 hafi starfsmaður stoðdeildar hringt í M og óskað eftir að hitta kærendur og ræða fyrirhugaðan flutning. M hafi bent starfsmanni stoðdeildar á að hafa samband við K, þar sem hún talaði betri ensku. Enska M hafi verið mjög góð. Starfsmaður stoðdeildar hafi hringt 8-10 sinnum í M til að reyna að mæla sér mót við K. Starfsmaður stoðdeildar hafi svo hitt á K fyrir utan Landsbankann í Mjódd, en hún hafi talað litla sem enga ensku. Samtalið hafi því farið fram með M í símanum og túlkaði hann fyrir hana. Útskýrt hafi verið fyrir kærendum að þau ættu flug til Ítalíu 6. júlí 2022 og að þau færu fylgdarlaust með beinu flugi. Kærendur hafi greint frá því að K væri komin sex mánuði á leið og gæti því ekki farið. Þeim hafi verið greint frá því að læknir myndi meta hvort hún væri fær til þess að fara í flug. Þau ættu bókaðan tíma hjá lækni 4. júlí 2022. Hinn 30. júní 2022 hafi starfsmaður stoðdeildar hringt í M og reynt að mæla sér mót við kærendur. M hafi greint frá því að þau væru upptekin en gætu hitt hann daginn eftir klukkan 10:00. Hinn 1. júlí 2022 hafi starfsmaður stoðdeildar reynt að hringja í M en hann hafi ekki svarað. M hafi sent smáskilaboð stuttu seinna og greint frá því að vera heima. Starfsmenn stoðdeildar hafi farið að dvalarstað kærenda og ítrekað að þau ættu flug 6. júlí 2022. Kærendur hafi greint frá því að þau vildu eignast barnið hér á landi og fara svo til viðtökuríkis. Útskýrt hafi verið fyrir kærendum að það væri ekki hægt og að læknir myndi skoða K og meta hvort hún væri fær til þess að fara í flug. Eftir nokkuð spjall hafi M greint frá því að skilja ekki ensku og vilja túlk. Kæranda hafi verið bent á að allt væri komið fram sem starfsmenn stoðdeildar vildu koma á framfæri. Auk þess væru þeir búnir að eiga samskipti á ensku í nokkra daga og enskukunnátta M hafi verið góð fram að þessu. Þá hafi kærendur verið upplýst um að lagt yrði upp með að senda þau til Ítalíu án lögreglufylgdar en ef það gengi ekki yrði þeim fylgt af lögreglu. Hinn 4. júlí 2022 hafi starfsmaður stoðdeildar haft samband við heilsugæsluna til að kanna hvort K ætti tíma vegna þungunar. Kærendur hafi verið hjá ljósmóður þegar starfsmaður stoðdeildar hafi hringt og óskaði hann eftir að fá vottorð um hvort K væri fær til þess að fara í flug. Ljósmóðir kærenda hafi haft samband síðar sama dag og greint frá því að kærendur væru með vottorð um að K væri þunguð. Starfsmaður stoðdeildar hafi þá bókað tíma 9:30 daginn eftir til þess að meta hvort K væri fær til þess að fara í flug. Síðar sama dag hafi starfsmaður stoðdeildar haft samband við heilsugæsluna til að fá upplýsingar um hvort þau myndu styðjast við túlk við skoðun K vegna fyrirhugaðs flutnings. Heilsugæslan hafi greint frá því að enginn túlkur væri laus á þessum tíma daginn eftir en stuðst verði við símatúlk ef sú staða kæmi upp. Hinn 5. júlí 2022 hafi starfsmenn stoðdeildar lagt af stað til að fara með K í skoðun á heilsugæsluna. Kærendur hafi ekki svarað símhringingum eða textaskilaboðum og þegar starfsmenn stoðdeildar hafi komið á dvalarstað þeirra hafi einstaklingur svarað og greint frá því að þau væru farin. Hann hafi sýnt þeim inn í herbergið þeirra sem hafi verið tómt. Ítrekað hafi verið haft samband við kærendur símleiðis en slökkt hafi verið á farsímum þeirra. Þá hafi verið farið aftur að dvalarstað þeirra en þau hafi ekki verið þar. Reynt hafi verið að hringja í M úr öðru númeri og þá hafi einstaklingur svarað sem hafi greint frá því að þau væru farin í felur og hann vissi ekki hvert. Þau yrðu í felum þar til lögreglan myndi finna þau. Kærendur hafi verið skráð eftirlýst í kerfum lögreglu. Hinn 6. júlí 2022 hafi aftur verið hringt í farsíma kærenda en slökkt hafi verið á þeim. Hinn 14. september 2022 hafi mál þeirra verið sett aftur í vinnslu þar sem þau væru fundin. Hinn 26. september 2022 hafi starfsmenn stoðdeildar farið á […] og rætt við kærendur og þeim tilkynnt að bókað yrði flug fyrir þau á næstu dögum til viðtökuríkis. Hinn 3 október 2022 hafi starfsmaður heilsugæslunnar hringt í stoðdeild og greint frá því að kærendur hefðu óskað eftir því að hún hefði samband. Starfsmaður stoðdeildar hafi upplýst hana um að þessi tími væri í raun ótengdur stoðdeild, en K yrði send í skoðun til að meta hvort hún væri fær til að fljúga stuttu fyrir brottför. Hinn 6. október 2022 hafi starfsmenn stoðdeildar farið að dvalarstað kærenda. Kærendur hafi látið vin sinn túlka fyrir þau. Þau hafi greint frá því að þau vildu fara og það sem fyrst. Þeim hafi verið greint frá því að bókað yrði flug fyrir þau og þau látin vita þegar allt væri tilbúið. Flugmiðar hafi verið bókaðir 19. október 2022 og smáskilaboð hafi verið send á kærendur um dagsetningu ferðarinnar. Starfsmenn stoðdeildar hafi farið að dvalarstað kærenda eftir símtal frá þeim. Þar sem þau hafi ekki verið þar hafi verið haft samband við þau símleiðis. M hafi greint frá því að K hefði orðið veik og þau hafi þurft að leita á spítala. M hafi greint frá því að K væri orðin betri og að þau yrðu tilbúinn í flug 19. október 2022. Hinn 18. október 2022 hafi M hringt og óskað eftir upplýsingum um hvenær þau yrðu sótt. Starfsmenn stoðdeildar hafi farið að dvalarstað kærenda og rætt við þau um ferðina. Hinn 19. október 2022 hafi kærendur verið sótt og þeim skutlað á flugvöllinn en þau hafi flogið fylgdarlaust til Rómar.
Með tölvubréfi kærunefndar, dags. 17. október 2022, var talsmanni kæranda kynntar framangreindar upplýsingar og veittur frestur til andmæla í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Engin andmæli bárust.
Kærunefnd tekur fram að samkvæmt 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar er almennt lagt til grundvallar að flutningur hlutaðeigandi einstaklings til ábyrgs aðildarríkis skuli fara fram innan 6 mánaða frá þar tilgreindum tímamörkum, þ.e. til dæmis eftir að lokaákvörðun hefur verið tekin um kæru, hafi réttaráhrifum verið frestað. Framlenging á þeim tímafresti í 18 mánuði, sbr. 2. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar, felur í sér undantekningu frá þeirri almennu reglu. Í því ljósi og með hliðsjón af því að sex mánaða tímafrestinum er ætlað að tryggja að flutningur fari fram eins skjótt og hægt er í þágu umsækjanda telur nefndin að stjórnvöld þurfi að sýna fram á í hverju tilviki fyrir sig og með fullnægjandi hætti að hlutaðeigandi einstaklingur hafi hlaupist á brott svo komið geti til beitingar 18 mánaða frests 2. mgr. 29. gr.
Í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins hefur hugtakið að hlaupast á brott (e. abscond) í skilningi 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar verið skýrt sem svo að það geti gefið til kynna ásetning hlutaðeigandi einstaklings um að komast undan einhverju eða flýja einhvern, í þessu tilviki yfirvöld eða fyrirhugaðan flutning á viðkomandi, sbr. til hliðsjónar dóm Evrópudómstálsins í máli Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019. Samkvæmt þeim dómi, sem kærunefnd telur að hafa megi nokkra hliðsjón af, verða þær kröfur þó ekki gerðar til stjórnvalda að þurfa að færa fram sönnur um ásetning hlutaðeigandi einstaklings um að hlaupast á brott. Samkvæmt dómi Evrópudómstólsins í máli Jawo taldi dómstóllinn að yfirgefi aðili búsetuúrræði sitt án þess að upplýsa stjórnvöld um fjarveru sína geti stjórnvöld metið það svo að honum hefði staðið ásetningur til að hlaupast á brott, með þeim fyrirvara þó að honum hafi verið gerð grein fyrir þessari tilkynningarskyldu sinni og afleiðingum þess að henni sé ekki sinnt.
Í því máli sem hér er til meðferðar voru kærendur skráð horfin og eftirlýst 5. júlí 2022 auk þess sem tilkynning þess efnis hafi verið send á ítölsk stjórnvöld. Þegar starfsmenn stoðdeildar komu að dvalarstað kærenda 5. júlí 2022 hafi herbergi þeirra verið tómt og einstaklingur sem hafi opnað fyrir þeim hafi greint frá því að þau væru farin. Ítrekað hafi verið reynt að ná í kærendur án árangurs. Einu símtali hafi verið svarað og sá sem hafi svarað hafi greint frá því að þau væru farin í felur og myndu ekki gefa sig fram fyrr en lögregla fyndi þau. Af gögnum málsins verður séð að kærendum hafi, við upphaf málsmeðferðar, m.a. verið leiðbeint um að þeim væri skylt að gefa sig fram við Útlendingastofnun. Þá var kærendum kynnt að ef þau gætu ekki gefið lögmæta ástæðu fyrir fjarveru sinni þá gæti það orðið til þess að þau yrðu skráð horfinn. Af framangreindu er ljóst að kærendum hafi með formlegum hætti verið leiðbeint um skyldur þeirra gagnvart stjórnvöldum við upphaf málsmeðferðar. Framangreindur dómur í máli Jawo ber með sér að upplýsingagjöf og leiðbeiningar til umsækjenda um alþjóðlega vernd hafi vægi við mat á því hvort talið verði að viðkomandi einstaklingur hafi hlaupist á brott. Af gögnum málsins verður ráðið að kærendum hafi verið leiðbeint með fullnægjandi hætti við meðferð málsins um skyldur sínar gagnvart stjórnvöldum og hvaða afleiðingar það hefði í för með sér ef þau sinntu ekki umræddum skyldum sínum. Verður ekki annað ráðið af gögnum málsins og viðbrögðum kærenda en að þau hafi gert sér fulla grein fyrir því hvaða áhrif það hefði að þau kæmu sér undan framkvæmd. Það er því mat kærunefndar að kærendur hafi hlaupist á brott í skilningi 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar með því að yfirgefa dvalarstað sinn fyrirvaralaust daginn fyrir flutning og gefa ekki upp dvalarstað sinn, enda var kærendum fullkunnugt um fyrirhugaðan flutning til Ítalíu.
Í ljósi framangreinds er því ljóst að frestur til að flytja kærendur til viðtökuríkis er ekki liðinn og ber Ítalía enn ábyrgð á umsóknum kærenda um alþjóðlega vernd. Af því leiðir að skilyrði 1. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar fyrir því að Ísland beri ábyrgð á umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd eru ekki uppfyllt. Er beiðni kærenda um endurupptöku á þeim grundvelli því hafnað.
Samkvæmt gögnum málsins fundust kærendur 14. september 2022 og hóf stoðdeild þá undirbúning flutnings að öðru sinni. Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Af orðalagi 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga leiðir að umrætt 12 mánaða tímabil hefst þegar umsækjandi leggur fyrst fram umsókn um alþjóðlega vernd hjá stjórnvöldum. Þá hefur í úrskurðum kærunefndar verið lagt til grundvallar að tímabilinu ljúki þegar endanleg niðurstaða stjórnvalda er framkvæmd með flutningi umsækjanda til viðtökuríkis eða þegar kærandi fer úr landi sjálfviljugur eftir að ákvörðun í máli hans hefur verið tekin.
Kærunefnd telur að túlka beri 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga á þann hátt að þó að 12 mánaða fresturinn sé liðinn verði umsókn ekki tekin til efnismeðferðar af þeim sökum ef tafir á málsmeðferð eða flutningi verði fyrst og fremst raktar til athafna eða athafnaleysis umsækjanda sem hann ber sjálfur ábyrgð á, nema þær tafir hafi verið óverulegar og ljóst er að hægt hefði verið að flytja kæranda áður en 12 mánaða fresturinn var liðinn.
Kærendur sóttu um alþjóðlega vernd á Íslandi 18. september 2021 og rann því umræddur 12 mánaða frestur út á miðnætti 18. september 2022. Kemur því til skoðunar hvort tafir á afgreiðslu umsókna kærenda séu á ábyrgð þeirra, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Eins og að framan greinir voru kærendur skráð horfin og eftirlýst 5. júlí 2022. Kærendur fundust svo 14. september 2022 og hóf stoðdeild þá undirbúning flutnings að nýju. Samkvæmt framangreindu hafði stoðdeild aðeins fjóra daga til að framkvæma flutning kærenda til viðtökuríkis áður en 12 mánaða fresturinn sem er áskilinn í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga rann út. Að mati kærunefndar er ljóst að það sem komið hafi í veg fyrir framkvæmd á flutningi kærenda til viðtökuríkis innan tilskilins frests, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, hafi verið að kærendur hafi látið sig hverfa daginn fyrir fyrirhugaðan flutning og þannig komið í veg fyrir að unnt væri að flytja þau til viðtökuríkis. Með háttsemi sinni töfðu kærendur málið og gerðu framkvæmd endanlegrar ákvörðunar á stjórnsýslustigi ómögulega innan tilgreindra tímamarka. Auk þess liggur fyrir að 6. október 2022, eftir að umræddur 12 mánaða frestur rann út, höfðu kærendur samband við stoðdeild og óskuðu eftir að vera flutt úr landi sem fyrst. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum fóru kærendur úr landi 19. október 2022, án fylgdar.
Með hliðsjón af framangreindu telur kærunefnd að tafir á afgreiðslu umsókna kærenda hafi verið á þeirra ábyrgð, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Af framangreindu leiðir að skilyrði 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er ekki uppfyllt.
Í ljósi framangreinds er því ekki fallist á að atvik hafi breyst verulega í máli kærenda á þann hátt að þau eigi rétt á endurupptöku á máli sínu, sbr. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Endurupptöku á máli þeirra er þar með hafnað.
Úrskurðarorð
Kröfu kærenda um endurupptöku er hafnað.
The appellants’ request to re-examine the case is denied.
Þorsteinn Gunnarsson
Bjarnveig Eiríksdóttir Gunnar Páll Baldvinsson