Nr. 311/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 1. júlí 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 311/2021
Í stjórnsýslumáli nr. KNU21040046
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 23. apríl 2021 kærði kona er kveðst heita [...], fædd [...], ríkisborgari Nígeríu (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. mars 2021, um að synja umsókn hennar og barns hennar, [...], fd. [...], um vegabréf fyrir útlending.
Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taki málið til nýrrar meðferðar.
Fyrrgreind ákvörðun Útlendingastofnunar er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi hinn 19. febrúar 2019. Kæranda var veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga, hinn 26. ágúst 2020. Kærandi lagði fram umsókn um vegabréf fyrir sig og barn sitt hinn 10. desember 2020. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. mars 2021, synjaði stofnunin umsóknum kæranda og barns hennar. Hinn 23. apríl 2021 kærði kærandi ákvarðanir Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst hinn 7. maí 2021.
III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að umsóknum kæranda og barns hennar um útgáfu vegabréfa fyrir útlendinga hafi verið synjað. Ástæða umsóknanna hafi verið að fá vegabréf til að gera kæranda kleift að sækja um rafræn skilríki en slík staða heimili ekki útgáfu vegabréfs fyrir útlendinga á grundvelli 16. gr. reglugerðar nr. 560/2009 um íslensk vegabréf. Þá hafi kærandi einnig sótt um að fá vegabréf þar sem henni hafi verið ómögulegt að fá útgefið vegabréf heimaríkis. Kærandi hafi þó hvorki sýnt fram á hver hún sé, sbr. e-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga, né að hún geti ekki aflað sér vegabréfs eða annars ferðaskírteinis frá heimaríki, sbr. fyrrnefnt reglugerðarákvæði.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda til kærunefndar kemur fram að hún hafi gert tilraun til að afla vegabréfs í gegnum sendiráð Nígeríu á Ítalíu en þeirri beiðni hafi verið hafnað. Kærandi hafi því sannarlega reynt að verða sér út um vegabréf eða önnur ferðaskilríki, sbr. 16. gr. reglugerðar um íslensk vegabréf, og muni hún afla gagna er sýni fram á það. Kærandi veki athygli á því að hún hafi verið á valdi manseljanda sinna á Ítalíu og hafi hún haft lítil forráð á því hvernig skjala hafi verið aflað í hennar nafni á þeim tíma. Upplýsingar um kæranda sem stafi frá manseljendum hennar séu rangar en réttur fæðingardagur hennar sé 22. nóvember 1991. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni þar sem ljóst sé að henni sé ekki mögulegt að fá vegabréf útgefið með póstsendingu. Hún hafi þörf fyrir það að fá útgefin ferðaskilríki svo að hún geti ferðast til Evrópuríkja er hafi nígerískt sendiráð og endurnýjað vegabréf sitt. Kærandi telur að heimilt sé að veita henni vegabréf eða önnur ferðaskilríki á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 46. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, enda sé hún fórnarlamb mansals. Kærandi hafi ítrekað leitað til Útlendingastofnunar til að fá leiðbeiningar og aðstoð við að verða sér út um skilríki svo að hún geti sannað auðkenni sitt, án árangurs.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 80/2016 og lög um vegabréf nr. 136/1998.
Ferðafrelsi einstaklinga telst til stjórnarskrárvarinna grundvallarmannréttinda sem kveðið er á um í 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944. Í 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að engum verði meinað að hverfa úr landi nema með ákvörðun dómara en stöðva megi þó brottför manns úr landi með lögmætri handtöku. Með vísan til tilgangs ákvæðisins eins og honum er lýst í athugasemdum við frumvarp sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, og tengsla ákvæðisins við 2. mgr. 2. gr. 4. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, um rétt til brottfarar úr landi, er ljóst að ákvæðinu er ekki ætlað að vera án undantekninga og að þær undantekningar sem útlistaðar eru í 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar eru ekki tæmandi taldar. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpinu er m.a. vakin athygli á því að ekki sé ætlast til þess að orðalagið í ákvæði 3. mgr. 66. gr. verði skilið á þann hátt að ákvæðið útiloki að sett verði, í samræmi við alþjóðlega viðurkenndar reglur, skilyrði í lögum fyrir brottför úr landi, svo sem um að framvísað sé gildu vegabréfi. Þá segir í 3. mgr. 2. gr. 4. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu að eigi megi leggja hömlur á vernd réttar til ferðafrelsis, umfram það sem lög standi til og nauðsyn beri til í lýðræðislegu þjóðfélagi, m.a. í þágu allsherjarreglu.
Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laga um vegabréf gefur Útlendingastofnun út vegabréf fyrir útlendinga og ferðaskilríki fyrir flóttamenn. Samkvæmt 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga skal að fenginni umsókn veita þeim sem nýtur alþjóðlegrar verndar eða dvelst löglega í landinu, ferðaskilríki fyrir flóttamenn til ferða til útlanda. Ákvæðið er í samræmi við 28. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna.
Í stafliðum a-f í 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga eru þær ástæður sem liggja þurfa til grundvallar synjun slíkrar umsóknar tíundaðar. Í stafliðum ákvæðisins er því að finna undantekningar frá þeirri meginreglu að öllum sem dvelji löglega hér á landi skuli veitt ferðaskilríki. Í e-lið ákvæðisins segir að heimilt sé að synja um útgáfu ferðaskírteinis þegar ekki sé staðfest hver útlendingurinn sé eða vafi leiki á um hver útlendingurinn sé.
Í 16. gr. reglugerðar um íslensk vegabréf nr. 560/2009 kemur fram að Útlendingastofnun sé heimilt að gefa út vegabréf fyrir útlendinga, sem ekki geta með öðrum hætti aflað sér vegabréfs eða annars ferðaskilríkis. Vegabréf fyrir útlending verði aðeins gefið út sé umsækjandi löglega búsettur hér á landi og geti sýnt fram á að hann geti ekki fengið ferðaskilríki frá heimaríki, eða að hann sé ríkisfangslaus.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar vegna umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd, dags. 26. ágúst 2020, kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi lagt fram ítalskt vegabréf fyrir útlendinga og nígerískt fæðingarvottorð. Í ítalska vegabréfinu komi fram að kærandi sé fædd [...] í [...] í Delta fylki í Nígeríu. Í nígeríska fæðingarvottorðinu komi hins vegar fram að kærandi sé fædd 22. [...] í [...] í [...] í Edo fylki í Nígeríu. Að virtum gögnum málsins og að teknu tilliti til mats á trúverðugleika frásagnar kæranda hafi það verið mat Útlendingastofnunar að kærandi hafi ekki fært sönnur á auðkenni sitt.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar vegna umsóknar kæranda, dags. 29. mars 2021, kemur fram að byggt hafi verið á því að kærandi sé með nígerískt ríkisfang. Að öðru leyti hafi kærandi ekki sannað á sér deili sem útlendingur hér á landi. Kærandi hafi fengið leiðbeiningar þess efnis við meðferð þessa máls og hafi hún lagt fram mynd af fæðingarvottorði, dags. 24. mars 2020, sem stofnunin hafði, við málsmeðferð hennar vegna umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd, metið að væri ekki til þess fallið að sýna fram á auðkenni hennar. Að mati Útlendingastofnunar hafi þær ástæður sem lágu að baki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd ekki verið með þeim hætti að hættulegt væri fyrir hana að hafa samband við heimaríki. Þá gæti það ekki talist ósanngjarnt að ætlast til þess að kærandi staðfesti að henni sé ekki unnt að afla vegabréfs frá heimaríki. Í ljósi framangreinds hafi það verið mat Útlendingastofnunar að kærandi uppfylli ekki skilyrði fyrir útgáfu vegabréfa fyrir útlending. Umsókn barns kæranda var synjað á sama grundvelli.
Kærunefnd bárust svör frá Útlendingastofnun vegna fyrirspurnar um umsóknir kæranda og barns hennar hinn 31. maí og 2. júní 2021. Fram kom að í þeim tilfellum sem útlendingi er veitt mannúðarleyfi sé honum leiðbeint af fulltrúa Útlendingastofnunar um möguleika á að fá útgefið vegabréf fyrir útlending. Þær leiðbeiningar séu gefnar að vegabréf fyrir útlending sé aðeins útgefið ef útlendingurinn getur ekki aflað sér vegabréf heimaríkis og fái hann þær upplýsingar að koma með slíka skriflega staðfestingu til stofnunarinnar. Útlendingastofnun hafi gefið út vegabréf útlendings fyrir þá útlendinga sem telji sig þurfa að ferðast erlendis til að útvega vegabréf heimaríkis með skemmri gildistíma, sbr. 3. mgr. 16. gr. reglugerðar um íslensk vegabréf. Telji útlendingur að honum sé með öllu ómögulegt að afla vegabréfs heimaríkis eða annarra ferðaskírteina þurfi hann að sýna fram á það, en það hafi m.a. verið gert með framlögðum samskiptum við sendiráðsfulltrúa heimaríkis. Í tilfelli kæranda hafi hún ekki lagt neitt fram um að henni standi ekki til boða að notfæra sér þá þjónustu heimaríkis sem feli í sér útgáfu vegabréfs eða að leitast hafi verið eftir því. Þá hafi ákvarðanir Útlendingastofnunar verið byggðar á því að auðkenni kæranda hafi ekki verið staðfest og að misræmi hafi verið í framlögðum gögnum um fæðingardag hennar. Samkvæmt upplýsingum Útlendingastofnunar hafi nígeríska sendiráðið í Dublin sent sendiráðsfulltrúa til Íslands til að gefa út vegabréf en sú þjónusta hafi legið niðri vegna Covid-19 faraldursins.
Líkt og að framan er rakið kemur fram í greinargerð kæranda til kærunefndar að kærandi muni afla gagna til að sýna fram á að hún hafi reynt að verða sér út um vegabréf eða önnur ferðaskilríki, sbr. 16. gr. reglugerðar um íslensk vegabréf. Engin slík gögn hafa borist kærunefnd. Þá verður af gögnum málsins ráðið að Útlendingastofnun hafi leiðbeint kæranda um hvernig hún gæti sýnt fram á auðkenni sitt.
Kærunefnd hefur ekki forsendur til að hnekkja mati Útlendingastofnunar á auðkenni kæranda. Þá hefur ekkert komið fram í málinu sem gefur til kynna að kærandi hafi reynt að afla sér vegabréfs eða annars ferðaskírteinis frá heimaríki. Með vísan til framangreinds fellst kærunefnd á það með Útlendingastofnun að vafi leiki á því hver kærandi sé, sbr. e-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga, og að kærandi hafi ekki sýnt fram á að hún geti ekki aflað sér vegabréfs eða annars ferðaskírteinis frá heimaríki. Útlendingastofnun hafi því verið heimilt að synja kæranda og barni hennar um útgáfu ferðaskírteinis. Þá telur kærunefnd skýringar kæranda á ósamræmi tengdu auðkenni sínu ekki vera til þess fallnar að niðurstaða Útlendingastofnunar verði dregin í efa.
Kærunefnd telur ekki unnt að ætlast til þess að íslenska ríkið gefi út skjal sem opinberlega staðfesti auðkenni kæranda gagnvart öðrum ríkjum á meðan óljóst sé hver hún sé í raun og fyrir liggi ósamræmi um fæðingardag hennar.
Sem fyrr segir hefur kærandi ekki lagt fram gögn sem sýna fram á að henni sé ómögulegt að útvega sér og barni sínu vegabréf frá heimaríki. Þá hefur hún ekki lagt fram umsókn hjá Útlendingastofnun um tímabundið vegabréf svo að hún geti ferðast til annars Evrópuríkis og leitað aðstoðar nígerísks sendiráðs við útgáfu vegabréfa. Þrátt fyrir að víðtækar ferðatakmarkanir vegna Covid-19 faraldursins hafi verið uppi að undanförnu verða þær ekki taldar hafa haft slík áhrif að kæranda hafi verið ómögulegt að ferðast í þessum erindagjörðum né að ferðafrelsi hennar teljist hafa verið takmarkað í skilningi 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar. Með vísan til framangreinds telur kærunefnd að synjanir stofnunarinnar gangi ekki gegn ákvæðum 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar eða 2. mgr. 2. gr. 4. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.Ákvarðanir Útlendingastofnunar verða því staðfestar.
Úrskurðarorð:
Ákvarðanir Útlendingastofnunar er staðfestar.
The decisions of the Directorate of Immigration are confirmed.
Tómas Hrafn Sveinsson
Bjarnveig Eiríksdóttir Þorbjörg I. Jónsdóttir