Nr. 158/2019 úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 8. apríl 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 158/2019
í stjórnsýslumálum nr. KNU19020051 og KNU19020052
Kæra […]
[…]
og barna þeirra
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 25. febrúar 2019 kærðu […], fd. […], ríkisborgari Moldóvu (hér eftir M) og […], fd. […], ríkisborgari Moldóvu (hér eftir K) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 7. febrúar 2019 um að synja kærendum og börnum þeirra, […], fd. […], ríkisborgara Moldóvu (hér eftir A) og […], fd. […], ríkisborgara Moldóvu (hér eftir B), um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærendur krefjast þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar út gildi og að þeim verði veitt alþjóðleg vernd hér á landi með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara krefjast kærendur þess að þeim verði veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefjast kærendur að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi hvað varðar brottvísun og endurkomubann, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Til þrautaþrautavara sé þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi með vísan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og Útlendingastofnun verði gert að taka málin til nýrrar meðferðar.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærendur sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi þann 6. febrúar 2019. Kærendur komu í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 7. febrúar 2019 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðunum, þann sama dag, synjaði Útlendingastofnun kærendum og börnum þeirra um alþjóðlega vernd ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærendum var jafnframt brottvísað frá landinu og þeim ákvarðað endurkomubann til tveggja ára. Að ósk kærenda var veittur frekari rökstuðningur fyrir ákvörðunum Útlendingastofnunar með bréfum stofnunarinnar, dags. 14. og 18. febrúar 2019. Voru ofangreindar ákvarðanir kærðar til kærunefndar útlendingamála þann 25. febrúar 2019. Kærunefnd barst greinargerð kærenda þann 5. mars 2019.
III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærendur byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að þau hafi upplifað mismunun, fordóma og áreiti í Moldóvu sökum rómauppruna síns. Þá hafi þau búið við bág efnahagsleg kjör í heimaríki.
Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærendur séu ekki flóttamenn og þeim skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kærendum var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum barna kærenda, kom fram að kærendur hefðu óskað eftir að ekki yrði tekið viðtal við A. Þá væri B svo ung að árum að ekki yrði talið tilefni til að taka viðtal við hana. Fram kom að umsóknir barna kærenda væru grundvallaðar á framburði foreldra þeirra og þeim hefði verið synjað um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðunum foreldra hefði jafnframt verið tekin afstaða til aðstæðna barnanna og hvernig þær aðstæður horfi við einstökum þáttum ákvörðunarinnar. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar með vísan til niðurstöðu í máli foreldra þeirra, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, útlendingalaga og barnaverndarlaga, að börnum kærenda væri ekki stefnt í hættu með því að fylgja foreldrum sínum til heimaríkis, börnum kærenda var vísað frá landinu.
Kærendum var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kærendum jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Kærendum var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laganna. Var kærendum ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kærenda
Í greinargerð kærenda kemur fram að þau hafi lýst ástæðum flótta síns í viðtali hjá Útlendingastofnun, en kærendur tilheyri minnihlutahópi rómafólks í Moldóvu og sæti þau ofsóknum af þeim sökum. Ofsóknirnar stafi frá stjórnvöldum og samborgurum þeirra. M greindi frá því að í heimaríki þeirra geri fólk gys að og niðurlægi rómafólk og hafi fjölskylda hans verið þolendur slíkrar hegðunar. Jafnframt kveður M mörg dæmi vera um tilefnislausar árásir á rómafólk og hafi hann orðið fyrir slíkri árás og beri ör eftir árásina. Þá sé þýðingarlaust að leita til lögreglu og kæra árásir þar sem lögreglan aðstoði ekki rómafólk. Þá viti hann um dæmi þar sem lögreglan hafi virt að vettugi útköll þar sem rómafólk hafi óskað eftir aðstoð og gildi slíkt hið sama um sjúkrabifreiðir. M hafi engar skýringar á því hvers vegna rómafólk mæti þessu viðhorfi en hann telji að fólk hati rómafólk þar sem það sé ekki menntað eða menningarlegt. Það gleymist þó að rómafólk fái ekki tækifæri til að mennta sig. A hafi hætt í skóla í 6. bekk þar sem hann hafi orðið fyrir háðsglósum, einelti og kennarar hafi ekki þóst sjá hann. Menntakerfið í heimaríki kærenda geri rómabörnum ekki kleift að mennta sig og fá tækifæri á góðum störfum og mannsæmandi lífi. Þá fái rómafólk í Moldóvu ekki atvinnu, læknistíma né félagslegan stuðning að sögn M. Börn geti ekki stundað skóla og sé einungis kennt að tala rússnesku og úkraínsku sem hamli þeim þar sem kennsla í skólum fari fram á moldóvsku. K greindi frá því að hún sé einnig af rómauppruna, fædd og uppalin í Moldóvu. Kveður hún stjórnvöld og samfélagið almennt útiloka rómafólk. K sé ólæs og hafi aldrei fengið tækifæri til að mennta sig og búa sér betra líf í Moldóvu. K hafi orðið fyrir áreiti úti á götu í heimaríki. Þá vilji B ekki fara í skóla þar sem hún hræðist að sama hendi hana og bróður hennar. K kveður aðgang rómafólks að heilbrigðiskerfinu aðeins vera í orði en ekki á borði, en M sé með skerta heyrn og noti heyrnatæki sér til aðstoðar. K og M kveðast ekki geta leitað hjálpar í öðrum landshlutum Moldóvu þar sem rómafólk verði allsstaðar fyrir víðtækri mismunun og aðkasti.
Kærendur fjalla í greinargerð sinni almennt um aðstæður í Moldóvu, þ.m.t. um aðstæður rómafólks í ríkinu. Kærendur vísa m.a. til alþjóðlegra skýrslna máli sínu til stuðnings.
Kærendur krefjast þess aðallega að þeim verði veitt alþjóðleg vernd sem flóttamönnum hér á landi, skv. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga þar sem þau eigi á hættu ofsóknir vegna þjóðernis og aðildar sinnar að tilteknum þjóðfélagshópi, sbr. c- og d-lið 3. mgr. 38. gr. Jafnframt vísa kærendur til 2. mgr. 38. gr. þar sem fram komi í hverju ofsóknir geti falist. Þá hafi kærendur orðið fyrir ofsóknum af hálfu ríksins sem og annarra aðila ótengdum ríkinu, sbr. a- og c-lið 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Kærendur vísa til athugasemda með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016 og leiðbeininga Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, sbr. lið 53 í handbók um réttarstöðu flóttamanna máli sínu til stuðnings. Þar komi m.a. fram að með samsafni ástæðna sé m.a. átt við margvíslega mismunun sem sé samtvinnuð öðru mótlæti. Enn fremur segi um mismunun að hópar sem fái lakari meðferð í ríkjum sökum mismununar séu ekki endilega fórnarlömb ofsókna en svo geti verið hafi meðferðin verulega skaðlegar afleiðingar í för með sér, t.d. alvarlegar takmarkanir á rétti til að framfleyta sér og aðgangi að menntastofnunum. Kærendur hafi orðið fyrir ofsóknum þar sem þau hafi þurft að þola ólögmæta mismunun í Moldóvu allt sitt líf í ljósi uppruna síns. Í ljósi trúverðugra frásagna kærenda sem fái stoð í landaupplýsingum og með vísan til þess að þau hafi orðið fyrir ofsóknum sé ótti þeirra við ofsóknir ástæðuríkur.
Til vara krefjast kærendur þess að þeim verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Ákvæðið heimili veitingu slíks leyfis ef einstaklingur geti sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki. Kærendur vísa til athugasemda við 74. gr. laga um útlendinga í frumvarpi því er varð að útlendingalögum máli sínu til stuðnings. Þar kemur m.a. fram að með almennum aðstæðum sé m.a. vísað til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og sé oft um að ræða viðvarandi mannréttindabrot eða þá aðstöðu að yfirvöld veiti þegnum sínum ekki vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Þá beri að taka sérstakt tillit til barna og til greina komi að minni kröfur séu gerðar til að börn njóti verndar og fái dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga. Meginástæða flótta kærenda sé langvarandi ofbeldi og áreiti gagnvart þeim af hendi stjórnvalda og samborgara. Þau geti ekki leitað verndar yfirvalda og fengið aðstoð. Kærendur árétta það viðhorf sem rómafólk fái almennt þegar það leiti til lögreglu eftir aðstoð. Með hliðsjón af framangreindu sé augljóst að kærendur uppfylli skilyrði 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga um dvalarleyfi af mannúðarástæðum.
Kærendur fjalla í greinargerð sinni um hagsmuni barna sinna sem teljist til sérstaklega viðkvæms hóps. Þess sé óskað fyrir hönd A og B að tillit verði tekið til þeirrar verndar sem þau eigi rétt á samkvæmt barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, íslenskum lögum og öðrum reglum sem íslensk stjórnvöld séu bundin af þjóðarrétti til að virða. Kærendur vísa til ákvæða stjórnarskrárinnar, barnalaga, barnasáttmálans, laga um útlendinga og tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2011/95/ESB máli sínu til stuðnings. Í framangreindum lögum komi m.a. fram að ávallt skuli hafa það sem barni sé fyrir bestu að leiðarljósi þegar teknar séu ákvarðanir um málefni þeirra og þeim skuli tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefjist. Með hliðsjón af framangreindu sé ljóst að A og B hafi búið í umhverfi þar sem gróft ofbeldi, niðurlæging og óöryggi hafi verið viðvarandi. Á þeim tíma hafi hvorki lögregluyfirvöld né önnur stjórnvöld veitt þeim og foreldrum þeirra vernd. A hafi hætt skólagöngu sökum ofbeldis og sé B heltekin af kvíða vegna skólagöngu sinnar sökum reynslu A. Kærendur telji ljóst að þau fái aldrei raunverulegt tækifæri til mannsæmandi lífs í heimaríki sökum uppruna þeirra.
Til þrautavara krefjast kærendur þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi hvað varðar brottvísun og endurkomubann M og K. Það sé mat kærenda í ljósi upplýsinga um stöðu rómafólks í Moldóvu að umsókn þeirra geti ekki talist bersýnilega tilhæfulaus. Þá halda kærendur því fram að vegna ákvæðis 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga hafi Útlendingastofnun verið óheimilt að ákvarða kærendum brottvísun. Enn fremur telji kærendur að brottvísun og endurkomubann þeirra sé í andstöðu við 1. mgr. 31. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu flóttamanna. Þá brjóti ákvörðunin að mati kærenda gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.
Kærendur gera athugasemdir við nokkur atriði í rökstuðningi ákvarðana Útlendingastofnunar þar sem þau telji að þar komi fram margar mótsagnir sem sýni ekki raunverulega mynd af ástandi rómafólks í Moldóvu. Kærendur nefni sem dæmi að stofnunin hafi fjallað um bága stöðu rómafólks í Moldóvu, m.a. fordóma af hálfu lögreglumanna en telji engu að síður að kærendur geti fengið aðstoð yfirvalda. Útlendingastofnun virðist því að mati kærenda gera ráð fyrir að þau geti leitað aðstoðar þeirra sem hafi mismunað þeim og ofsótt. Þá fjalli Útlendingastofnun um sérstaka aðgerðaráætlun moldóvskra stjórnvalda, til stuðnings rómafólks í landinu, sem hafi hlotið samþykki árið 2011. Kærendur benda á að samkvæmt úttekt nefndar Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi hafi framkvæmdin mistekist á öllum sviðum og hafi nefndin lýst yfir áhyggjum af þeim sökum. Þá fjalla kærendur um mat Útlendingastofnunar á möguleikum rómabarna á skólagöngu en kærendur telji að stofnunin kenni rómafólki um að börn þeirra hætti í námi með margvíslegum hætti. Þó fjalli Útlendingastofn um að rómabörn mæti fordómum í menntakerfinu en virðist telja slíka mismunun í lagi þar sem stofnunin geri engar athugasemdir við það. Þá telji kærendur að umfjöllun Útlendingastofnunar um aðgengi rómafólks að heilbrigðiskerfinu beri með sér að moldóvsk stjórnvöld taki ekki tillit til þarfa rómafólks við uppbyggingu innviða í samfélaginu. Þá mæti rómafólk einnig neikvæðu viðhorfi og fordómum er það sæki sér læknisaðstoð. Útlendingastofnun mæri framfarir í heilbrigðiskerfi ríkisins þrátt fyrir að rómafólk hafi ekki fullt aðgengi að því. Að lokum benda kærendur á að við úrlausn málsins hafi verið byggt á því að kærendur séu moldóvskir ríkisborgarar af rómauppruna sem kunni að hafa búið við mismunun og bág kjör sökum uppruna síns. Hins vegar hafi ekki verið byggt á því að börn kærenda geti ekki menntað sig né því að kærendur hafi ekki aðgengi að heilbrigðiskerfi landsins. Þá hafi stofnunin byggt á því að þeim stæði vernd lögreglu og yfirvalda til boða. Með tilliti til framangreinds telji kærendur að Útlendingastofnun ætlist til að ríki gefi út vottorð um að fólki hafi verið mismunað til að geta lagt fram ásamt umsókn um alþjóðlega vernd. Með þessari afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd rómafólks og með tilliti til fyrirliggjandi landaupplýsinga sé stofnunin með beinum hætti að staðfesta að leyfilegt sé að mismuna rómafólki og það sé að miklu leyti því sjálfu að kenna að þau hafi takmarkaðan aðgang að atvinnumarkaði, mennta- og heilbrigðiskerfinu.
Kærendur krefjast þess til þrautaþrautavara að ákvörðun Útlendingastofnunar verði ógilt á grundvelli stjórnsýslulaga. Kærendur telji að Útlendingastofnun hafi með ákvörðun sinni brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi upplýsinga sem hafi komið fram í viðtali við kærendur og annarra gagna málsins hafi stofnuninni borið að hlutast til um að aflað yrði frekari gagna og upplýsinga um stöðu rómafólks í Moldóvu og áhrif aðgerðarleysis stjórnvalda á líf kærenda metið. Nauðsynlegt sé að rannsaka einstaklingsbundna stöðu kærenda en ekki aðeins að fjalla almennt um ástandið í heimaríki þeirra og vitna í aðgerðir stjórnvalda sem hafi verið taldar misheppnaðar af alþjóðastofnun. Kærunefnd beri því, verði ekki fallist á að veita kærendum dvalarleyfi á öðrum grundvelli, að fella úr gildi hinar kærðu ákvarðanir og gera Útlendingastofnun að taka málin til nýrrar meðferðar með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga, 2. mgr. 23. gr. og 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærendur framvísað moldóvskum vegabréfum fyrir sig og börn sín. Telur kærunefndin því ljóst að kærendur og börn þeirra séu moldóvskir ríkisborgarar.
Réttarstaða barna kærenda
Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, segir í fyrsta lagi að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið sé flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga, fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum.
Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og tekið tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni.
Sérstaklega er fjallað um mat stjórnvalda á umsóknum barna um alþjóðlega vernd í 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Þar segir að við mat á því hvort barn teljist flóttamaður samkvæmt lögunum skuli það sem barninu sé fyrir bestu haft að leiðarljósi. Við mat á því hvað barni sé fyrir bestu skuli stjórnvöld líta til möguleika barns á fjölskyldusameiningu, öryggis þess, velferðar og félagslegs þroska auk þess sem taka skuli tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Við ákvörðun í máli er varðar hagsmuni barns skuli stjórnvöld taka skriflega afstöðu til þessara atriða.
Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að fara með málin í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Ljóst er að börn þau sem hér um ræðir eru í fylgd með foreldrum sínum og haldast úrskurðir fjölskyldunnar því í hendur.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Moldóvu m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
· Moldova 2018 Human Rights Report (U.S. Department of state, 13. mars 2019);
· Moldova 2017 Human Rights Report (U.S. Department of state, 25. apríl 2018);
· From Words to Deeds: Addressing Discrimination and Inequality in Moldova (Equal Rights Trust, júní 2016);
· Nations in Transit – 2018 – Moldova (Freedom House, 11. apríl 2018);
· Country Policy and Information Note. Moldova: Human Rights in Transnistria. (U.K. Home Office, 20. júní 2017);
· Human Rights in Moldova (Civil Rights Defenders, 17. janúar 2017);
· Freedom in the World 2018 – Moldova (Freedom House, 1. ágúst 2018);
· World Directory of Minorities and Indigenous Peoples – Moldova (Minority Rights Group International, janúar 2018);
· World Directory of Minorities and Indigenous Peoples – Moldova: Russians and Russian-speakers (Minority Rights Group International, janúar 2018);
· World Directory of Minorities and Indigenous Peoples – Moldova: Roma (Minority Rights Group International, janúar 2018);
· Concluding observations to the third periodic report of the Republic of Moldova. E/C.12/MDA/CO/3. (UN Economic and Social Council, 6. október 2017);
· ECRI Report on the Republic of Moldova (fifth monitoring cycle) (Council of Europe, 2. október 2018).
Moldóva er lýðræðisríki með þingbundinni stjórn með u.þ.b. 3,5 milljónir íbúa. Moldóva er aðili að ýmsum alþjóðlegum mannréttindasamningum m.a. samningi Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, samningi Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð eða refsingu ásamt flóttamannasamningnum. Moldóva er jafnframt aðili að Evrópuráðinu og hefur fullgilt mannréttindasáttmála Evrópu.
Samkvæmt skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2018 eru helstu vandamál tengd mannréttindum í Moldóvu, pyndingar og slæmar aðstæður í fangelsum og geðsjúkrahúsum ríkisins, handahófskenndar handtökur og varðhald, spilling hjá háttsettum embættismönnum, takmarkað frelsi fjölmiðla og ofbeldi gegn einstaklingum með fötlun á vistheimilum. Moldóvsk stjórnvöld hafi rannsakað tilkynningar um brot á mannréttindum en hafi í fáum tilfellum tekist að saksækja og refsa opinberum starfsmönnum vegna slíkra brota. Þá hafi færst í aukana að embættismenn séu sóttir til saka með valkvæðum hætti og refsileysi sé enn vandamál. Stjórnarandstaðan hafi tilkynnt aukinn þrýsting og dæmi um að einstaklingar séu settir í varðhald af pólitískum ástæðum. Árið 2018 hafi saksóknari hafið 71 sakamál gegn starfsmönnum löggæslustofnana ríkisins og hafi verið ákært í 27 málum gegn 46 lögreglumönnum. Samkvæmt moldóvskum lögum geti almennir borgarar sótt um skaðabætur vegna mannréttindabrota. Stjórnarskrá ríkisins kveði á um ábyrgð ríkisins þegar stjórnvöld brjóti á réttindum einstaklinga m.a. með þeim hætti að svara ekki umsóknum tímanlega eða vegna misferlis ríkisins í sakamálum. Dómar í slíkum málum séu oft vægir jafnframt sem þeim sé ekki framfylgt. Hafi einstaklingur tæmt allar dómstólaleiðir innanlands geti hann áfrýjað máli sínu um brot af hálfu ríkisins til mannréttindadómstóls Evrópu eða skriflegri kvörtun til mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna. Moldóvsk stjórnvöld hafi yfirleitt brugðist strax við niðurstöðum mannréttindadómstólsins. Þá séu starfandi bæði umboðsmaður mannréttinda og barna í ríkinu.
Í skýrslu alþjóðasamtaka um minnihlutahópa (Minority Rights Group International) kemur fram að u.þ.b. 22 % þjóðarinnar tilheyri minnihlutahópum, þar af séu 7 % Rúmenar, 6,6 % Úkraínumenn, 4,1 % af Gagauz uppruna, 4,1 % Rússar, 1,9 % Búlgarar, 0,5 % rómafólk og 0,3 % tilheyri öðrum hópum. Þar kemur fram að rómafólk sé einn viðkvæmasti minnihlutahópurinn í Moldóvu. Fjöldi rómafólks í ríkinu sé opinberlega talinn vera um 9.000 en leiðtogar rómasamfélaga telji að rauntölur séu nær 250.000. Rómafólk verði fyrir mismunun á mörgum sviðum daglegs lífs, m.a. varðandi atvinnu, heilbrigðisþjónustu og menntun. Þá sé mansal, heimilisofbeldi, barnaþrælkun og barnahjónabönd algengari hjá þessum hópi en öðrum. Í ofangreindum gögnum kemur fram að Moldóva hafi tekið mikilvæg skref í baráttunni gegn mismunun á grundvelli þjóðernis með innleiðingu laga um bann við mismunun og setningu aðgerðaráætlunar um mannréttindi þjóðernishópa. Samkvæmt skýrslu Freedom House frá árinu 2018 sé minnihlutahópum ekki mismunað í moldóvskri löggjöf en sumir hópanna eigi þó fáa fulltrúa í stjórnmálum. Mikilvægum áfanga hafi verið náð í kosningum í júní 2015 þar sem tvær rómakonur hafi verið kosnar í sveitastjórn sem hafi verið mikilvægt skref í ljósi þeirrar mismununar sem rómafólk, sérstaklega konur, standi frammi fyrir í stjórnkerfi ríkisins.
Samkvæmt skýrslu nefndar Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi frá árinu 2017 hafi Moldóva tekið upp aðgerðaráætlun til að styðja réttindi rómafólks fyrir árin 2016 til 2020. Í skýrslunni kemur þó fram að nefndin harmi takmarkaðan árangur af fyrri aðgerðaráætlun fyrir árin 2011 til 2015 þar sem fjárveiting til verkefnisins hafi verið ófullnægjandi. Þá lýsi nefndin yfir áhyggjum af því að rómafólk verði enn fyrir mismunun í daglegu lífi. Árangur hafi þó náðst með tilkomu fulltrúa rómasamfélagsins (e. Roma Community Mediators) á sviði félagsmála, heilbrigðis og menntunar. Þó hafi ekki allar stöður verið fylltar sökum skorts á fjármagni og takmörkuðum pólitískum vilja svæðisbundinna stjórnvalda. Þá hvetji nefndin moldóvsk stjórnvöld til að styðja betur við rómafólk með því að bæta aðgengi þeirra sem búi á dreifbýlum svæðum að félagslegum bótum og útgáfu nauðsynlegra persónuskilríkja. Skortur á skilríkjum leiði einnig til takmarkaðs aðgengis rómafólks að heilbrigðiskerfinu. Að lokum hafi nefndin gert athugasemd við lágt skráningarhlutfall og hátt brottfall nemenda af rómauppruna úr skólakerfinu og hvatt moldóvsk stjórnvöld til að bregðast við. Í skýrslu Evrópuráðs útgefinni 2018 kemur fram að of snemmt sé að meta árangur nýrrar aðgerðaráætlunar en 37 % aðgerðanna úr áætlun áranna 2011-2015 hafi verið framfylgt. Það sé þó vandkvæðum bundið að fylgjast með árangri aðgerðanna þar sem tölur um fjölda rómafólks séu á reiki auk þess sem skortur sé á tölfræði frá moldóvskum stjórnvöldum.
Í skýrslu alþjóðasamtaka um minnihlutahópa kemur fram að mismunandi tungumál íbúa Moldóvu hafi valdið aðgreiningu hópa í ríkinu en algengustu tungumálin séu moldóvska og rússneska. Einstaklingar í framangreindum tungumálahópum tilheyri sitthvoru samfélaginu og séu sérstakir fjölmiðlar og menntakerfi fyrir hvorn tungumálahóp um sig. Þá fari tungumálakennsla fyrir minnihlutahópa einungis fram í skólum þar sem rússneska sé aðaltungumálið. Afleiðing þessarar skiptingu menntakerfisins sé sú að einstaklingar sem tilheyri þjóðernisminnihluta læri opinbera tungumál ríkisins sem þriðja mál og tali málið því ekki reiprennandi. Þá sé menntun á rússnesku í boði í Moldóvu allt frá leikskólastigi til menntaskólastigs og séu fleiri nemendur í rússneskum skólum heldur en tilheyri rússneska þjóðernisminnihlutanum. Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins kemur fram að grunnmenntun sé endurgjaldslaus og skólaskylda sé út níunda bekk. Menntun barna af rómauppruna hafi verið vandamál og aðeins helmingur rómabarna gangi í skóla og eitt af hverju fimm börnum fari í leikskóla. Samkvæmt fulltrúum rómasamfélagsins sé fjarvera rómabarna úr skóla og brottfall þeirra vegna fátæktar og ótta við mismunun. Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins kemur fram að stjórnvöld hafi skort fullnægjandi kerfi til að takast á við vanda fjölskyldna í viðkvæmri stöðu þar sem börnin fari ekki í skóla.
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Orðasambandið „ástæðuríkur ótti við að vera ofsóttur“ í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn með rökstuddum hætti að leiða líkur að því að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kærenda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).
Kærendur byggja ástæðu flótta síns á því að þau verði fyrir mismunun í heimaríki sökum þess að þau tilheyri minnihlutahópi rómafólks. Mismununin birtist m.a. í skertu aðgengi að heilbrigðisþjónustu og menntun. Kærendur verði fyrir aðkasti af hálfu samborgara sinna í Moldóvu. Þá vilji lögreglan í heimaríki kærenda ekki aðstoða rómafólk.
Kærendur bera fyrir sig áreiti vegna þess að þau tilheyri minnihlutahópi rómafólks í Moldóvu. Nefna kærendur m.a. að M hafi orðið fyrir árás fyrir u.þ.b. sex til sjö árum síðan. Þá nefni kærendur að aðgengi þeirra að t.d. mennta- og heilbrigðiskerfinu sé skert. Þá standi uppruni þeirra í vegi fyrir því að þau fái góð störf. Samkvæmt þeim gögnum sem kærunefnd hefur tekið til skoðunar hafi einstaklingar af rómauppruna staðið frammi fyrir mismunun í ríkinu en hins vegar séu stjórnvöld, í samstarfi við alþjóðastofnanir, að reyna að sporna gegn slíkri mismunun. Í lögum ríkisins sé fólki sem tilheyri minnihlutahópum ekki mismunað og hafi aðgerðaráætlun verið innleidd sem miði að því að draga úr mismunun gegn einstaklingum sem tilheyri þjóðernisminnihluta. Þá hafi ríkið gripið til aðgerða til að bæta stöðu rómafólks og þrátt fyrir að aðgerðaráætlunum hafi ekki verið framfylgt að fullu hafi einhver árangur náðst og sé slík vinna enn í gangi. Af framangreindum gögnum má jafnframt ráða að sum þau vandamál rómafólks sem tengjast menntun og heilbrigðisþjónustu stafi af skorti á persónuskilríkjum sem hamli aðgengi þeirra að ýmissi opinberri þjónustu. Kærendur hafa hins vegar lagt fram moldóvsk vegabréf. Það er því mat kærunefndar að kærendum og börnum þeirra standi almennt til boða opinber þjónusta í heimaríki þó svo að þau kunni að verða fyrir mismunum þegar þau leita sér slíkrar þjónustu.
Kærunefnd telur ljóst að af framangreindum gögnum megi ráða að rómafólk í Moldóvu verði fyrir mismunun og sú mismunun nái einnig til þeirrar verndar sem lögregla veitir. Þá má leiða að því líkur að skólaganga barna kærenda sé meiri erfiðleikum háð en önnur börn í Moldóvu megi almennt búast við, m.a. vegna mismununar og neikvæðrar afstöðu almennings gegn rómafólki. Börn kærenda hafa engu að síður, eins og ráða má af skýrslum og framburði kærenda, rétt til menntunar og raunhæfan möguleika til að sækja sér sér menntun. Þá hefur kærunefnd litið til þess að aðgerðir yfirvalda hafa sérstaklega beinst að því að draga úr brottfalli rómabarna úr skóla og að þær hafi borið árangur í heimabæ kærenda.
Kærendur hafa borið fyrir sig fátækt og ekki er ástæða til að draga þá frásögn í efa. Engu að síður telur kærunefnd ljóst að börn kærenda njóti stuðnings foreldra sinna, umönnunar þeirra og framfærslu.
Þrátt fyrir þá erfiðleika sem kærendur og börn þeirra búa við í heimaríki verður ekki ráðið af framburði þeirra þau hafi orðið fyrir eða hafi ástæðu til að óttast ofsóknir sem ná þeim alvarleikastigi sem 1. mgr. 38. gr. tekur til. Þá benda skýrslur um heimaríki kærenda ekki til þess að aðstaða þeirra sé slík að þau teljast eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum í skilningi 1. mgr. 38. gr. laganna.
Kærendur hafa ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að þau óttist ofsóknir af hálfu moldóvskra yfirvalda sem hafa eða gætu náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um. Þá benda önnur gögn málsins ekki til þess að slíkar ofsóknir hafi átt sér stað eða að kærendur eigi þær á hættu. Kærendur hafa ekki lagt fram eða vísað til gagna sem leiða að því líkur að staða þeirra sé önnur og verri en ofangreindar skýrslur benda til.
Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er það mat kærunefndar að þeir ríkisborgarar Moldóvu sem telji að á réttindum sínum sé brotið geti leitað aðstoðar og verndar yfirvalda þar í landi og fengið lausn sinna mála. Þá sé til staðar kerfi í Moldóvu sem þeir geti leitað til sem telji sig hafa verið beitta órétti af lögreglu. Hægt sé m.a. að leita til stofnunar sem heyri undir innanríkisráðuneyti landsins sem og embættis umboðsmanns í ríkinu. Af þeim gögnum sem kærunefndin hefur tekið til skoðunar má ráða að þessi úrræði séu almennt raunhæf og árangursrík en þó má ráða af þeim að rómafólk verði fyrir einhverri mismunun. Engu að síður er það mat kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að aðstæður kærenda séu með þeim hætti að stjórnvöld í heimaríki þeirra skorti vilja eða getu til að veita kærendum viðeigandi vernd gegn athöfnum sem feli í sér hótanir, áreiti eða ofbeldi, m.a. með því að ákæra og refsa fyrir þær athafnir.
Með vísan til ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærendur hafi ekki með rökstuddum hætti leitt líkur að því að þau hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 38. gr. laganna.
Við þetta mat hefur kærunefnd, í samræmi við 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, litið sérstaklega til hagsmuna barna kærenda, öryggis þeirra, velferðar og félagslegs þroska.
Telur kærunefndin því ljóst að kærendur og börn þeirra uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamenn hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og verður frásögn kæranda að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008 og H.L.R. gegn Frakklandi (mál nr. 24573/94) frá 29. apríl 1997).
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kærenda telur kærunefndin að aðstæður kærenda og barna þeirra þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærendur og börn þeirra uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamenn hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærendur og börn þeirra uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga eiga þau ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi sem staddur er hér á landi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þrátt fyrir að skilyrði 37. gr. séu ekki uppfyllt, ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Í athugasemdum við 74. gr. frumvarps til laga um útlendinga kemur fram að í samræmi við ákvæði alþjóðlegra skuldbindinga og almennra laga sé lagt til að tekið sé sérstakt tillit til barna, hvort sem um er að ræða fylgdarlaus börn eða önnur börn. Í því ljósi og með hliðsjón af meginreglunni um að það sem barni er fyrir bestu skuli hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess, sbr. jafnframt 2. mgr. 10. gr. og 3. mgr. 25. gr. laga nr. 80/2016, telur kærunefnd að við mat á því hvort skilyrði 1. mgr. 74. gr. laganna séu fyrir hendi skuli taka sérstakt tillit til þess ef um barn er að ræða og skuli það sem er barni fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild. Þá kemur fram í athugasemdum með framangreindu frumvarpi að ákvæðið um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði að jafnaði ekki talið ná til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts.
Kærendur hafa borið því fyrir sig að þau búi við erfiðar félagslegar aðstæður í heimaríki sökum uppruna síns, m.a. skertu aðgengi að heilbrigðiskerfi og góðum störfum. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun lýstu K og M aðkasti af hálfu samborgara sinna. Í viðtali Útlendingastofnunar við K greindi hún frá því að kærendur hafi aðgengi að menntakerfinu sem og heilbrigðiskerfinu í Moldóvu en að þau fái verri meðferð en aðrir íbúar ríkisins. Þá greindi M frá því að hann sé með takmarkaða heyrn en hafi fengið viðeigandi hjálpartæki í heimaríki.
Svo sem fram hefur komið metur kærunefnd það svo, á grundvelli fyrirliggjandi gagna, að yfirvöld í heimaríki kærenda vinni að bættri stöðu rómafólks í ríkinu og eigi kærendur þess kost að leita aðstoðar yfirvalda í Moldóvu vegna stöðu sinnar og þess áreitis sem þau hafa lýst.
Kærendur hafa greint frá því að A hafi fengið aðgengi að menntun en skólaganga hans hafi verið erfið þar sem hann hafi orðið fyrir aðkasti. Þá hafi B ekki verið í leikskóla í heimaríki þar sem slíkt sé ekki lögbundið. Kærendur hafa greint frá því að B óttist að hefja skólagöngu sökum slæmrar reynslu bróður hennar. Í greinargerð kærenda kemur fram að þá sé einnig erfitt fyrir börn að stunda skóla þar sem þau læri einungis rússnesku og úkraínsku en í skólum landsins sé töluð moldóvska. Samkvæmt gögnum um heimaríki kærenda sé lögbundin skólaskylda fram í níunda bekk og sé sú menntun fólki að kostnaðarlausu. Þá séu bæði starfandi skólar þar sem kennt sé á moldóvsku og rússnesku. Moldóva er aðili að barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og Umboðsmaður barna er starfandi í ríkinu. Í þeim aðgerðaráætlunum sem ríkið hafi innleitt sé sérstök áhersla á að bregðast við brottfalli rómabarna úr skólum. Það er því mat kærunefndar að þó að börn kærenda kunni að verða fyrir mismunun í menntakerfinu hafi þau engu að síður aðgang að menntun. Þá hefur kærunefnd litið til þess að stjórnvöld í heimaríki kærenda hafi gripið til aðgerða til að bregðast við þeirri mismunun sem rómabörn hafi staðið frammi fyrir í menntakerfinu og þær aðgerðir hafi náð nokkrum árangri í heimabæ kærenda.
Þá hefur ekki komið annað fram í viðtölum við kærendur en að þau og börn þeirra séu við góða heilsu að undanskildu vandamáli M varðandi heyrn sína. Þegar upplýsingar um heimaríki kærenda og gögn málsins eru virt í heild, með hliðsjón af aðstæðum kærenda og barna þeirra í heimaríki, er það niðurstaða kærunefndar að kærendur hafi ekki sýnt fram á aðstæður sem ná því alvarleikastigi að þau og börn þeirra hafi ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Við þetta mat hefur kærunefnd litið til hagsmuna barna kærenda í samræmi við 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga og 3. mgr. 25. sömu laga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kærenda og barna þeirra í heimaríki séu ekki með þeim hætti að veita beri kærendum og börnum þeirra dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar
Kærendur gera athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar í máli þeirra, einkum mat Útlendingastofnunar á stöðu einstaklinga af rómauppruna. Kærendur telji Útlendingastofnun hafa brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, 2. mgr. 23. gr. og 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.
Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga.
Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir um ástandið í heimaríki kærenda við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Í því sambandi er tekið fram að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun um flesta þætti málsins. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kærenda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, 2. mgr. 23. gr. og 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaríki kærenda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til eigi ekki við í máli kærenda og barna þeirra. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kærenda og barna þeirra þangað.
Frávísun, brottvísun og endurkomubann
Með vísan til atvika málsins tekur kærunefnd undir forsendur Útlendingastofnunar varðandi frávísun kærenda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. til hliðsjónar 2. málsl. 3. mgr. 42. gr. reglugerðar nr. 540/2017.
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar var kærendum brottvísað og ákvarðað endurkomubann, sbr. b-lið 2. tölul. 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Ástæða þess er að Útlendingastofnun mat umsóknir kærenda bersýnilega tilhæfulausa í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga en ákvæðið veitir stjórnvöldum heimild til að fella niður frest sem að jafnaði er veittur útlendingi til að yfirgefa landið sjálfviljugur í kjölfar ákvörðunar um að yfirgefa landið í þeim tilvikum þegar umsókn útlendings um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd telst bersýnilega tilhæfulaus eða hann hefur vísvitandi gefið misvísandi eða rangar upplýsingar við umsókn.
Lög um útlendinga skilgreina ekki hvað felist í orðalaginu „bersýnilega tilhæfulaus“ í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Við túlkun ákvæðisins telur kærunefnd að líta verði til þess að orðið tilhæfulaus lýsir einhverju sem byggir ekki á staðreyndum eða á ekki við rök að styðjast. Þá leiðir af orðalagi ákvæðisins að tilhæfuleysi umsóknar þarf að vera bersýnilegt, þ.e. blasa við stjórnvaldi við skoðun málsins. Með vísan til orðalags ákvæðisins og til samræmis við ákvæði tilskipunar 2008/115/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl telur kærunefnd að umsókn um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd sé bersýnilega tilhæfulaus í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna ef eftirfarandi tilvik eiga einkum við þegar:
a) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda varða ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til,
b) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda séu ekki þess eðlis eða nái ekki því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita umsækjenda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, og
c) frekara mat og gagnaöflun, þar með talið viðtal við umsækjanda, hafi ekki breytt ofangreindu upphaflegu mati.
Kærendur byggja umsóknir sínar um alþjóðlega vernd á því að þau verði fyrir mismunun í heimaríki vegna rómauppruna síns. Framangreind mismunun birtist að sögn kærenda aðallega í lakari aðgengi þeirra að mennta- og heilbrigðiskerfinu og aðkasti frá samborgurum. Kærendur báru ekki fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða óttast ofsóknir af hálfu moldóvskra yfirvalda. Kærendur hafa ekki lagt fram gögn sem styðja við staðhæfingar þeirra um að þau geti ekki notið aðstoðar yfirvalda þurfi þau á slíkri aðstoð að halda. Þá hafa moldóvsk stjórnvöld líkt og áður segir gripið til lagasetningar og annarra aðgerða til að tryggja réttindi þjóðernisminnihluta. Það er mat kærunefndar, að teknu tilliti til gagna um heimaríki kærenda og aðstæður þeirra þar, að það hafi frá upphafi málsmeðferðarinnar verið bersýnilegt að málsástæður kærenda vörðuðu ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til.
Þrátt fyrir framangreint fær frásögn kærenda um mismunun og erfiðar aðstæður að nokkru leyti stuðning í þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað. Þar kemur einnig fram að mismunun í aðgengi rómafólks að menntun og heilbrigðisþjónustu er nokkur. Kærunefnd telur að þrátt fyrir að nefndin telji að ekki sé grundvöllur til veitingar dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða verði ekki komist að þeirri niðurstöðu að sá þáttur umsóknar kærenda hafi verið bersýnlega tilhæfulaus. Er þá fyrst og fremst litið til hagsmuna barna þeirra, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga.
Af þessu leiðir að heimild til að fella niður frest til kærenda til að yfirgefa landið sjálfviljug er ekki fyrir hendi, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða kærunefndar að ekki sé grundvöllur fyrir ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun kærenda og um tveggja ára endurkomubann og verður sá þáttur ákvörðunar Útlendingastofnunar því felldur úr gildi.
Frávísun og frestur til að yfirgefa landið
Kærendur og börn þeirra komu hingað til lands þann 6. febrúar 2019 og sóttu um alþjóðlega vernd þann sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsóknum þeirra um vernd og dvalarleyfi hér á landi verið synjað og hafa þau því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Verður kærendum því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. laganna, enda höfðu þau verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferðir umsókna þeirra hófust hjá Útlendingastofnun.
Að undanskildu heyrnarvandamáli M þá verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að kærendur og börn þeirra séu við ágæta heilsu. Þau koma frá öruggu upprunaríki. Kærendur og börn þeirra skulu yfirgefa landið innan þess tímamarks sem kveðið er á um í úrskurðarorði.
Athygli kærenda er vakin á því að ef þau yfirgefa ekki landið innan frests kann að vera heimilt að brottvísa þeim. Brottvísun felur í sér bann við komu til landsins síðar og skal endurkomubann að jafnaði ekki gilda skemur en tvö ár, sbr. a-lið 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinna kærðu ákvarðana þykir rétt að staðfesta ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kærenda og barna þeirra um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd, dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og frávísun, en fella úr gildi þá hluta ákvarðanna stofnunarinnar sem varða brottvísun og endurkomubann.
Úrskurðarorð
Ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kærenda og barna þeirra að því er varðar umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd, dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og frávísanir eru staðfestar. Felldar eru úr gildi ákvarðanir um brottvísanir og endurkomubönn.
Kærendur og börn þeirra skulu yfirgefa landið innan 15 daga.
The decisions of the Directorate of Immigration regarding the applications for international protection, residence permit on humanitarian grounds and refusals of entry is affirmed. The Directorate’s decisions on expulsion and re-entry ban are vacated. The appellants and their children shall leave the country within 15 days.
F.h. kærunefndar útlendingamála
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður