Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 135/2020

Miðvikudaginn 8. júlí 2020

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Anna Rut Kristjánsdóttir lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 17. mars 2020, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 12. mars 2020 um að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um nöfn og menntun þeirra starfsmanna sem höfðu aðkomu að máli hennar.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Tryggingastofnun ríkisins synjaði kæranda um áframhaldandi greiðslu endurhæfingarlífeyris með bréfi, dags. 15. júlí 2019. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir ákvörðun stofnunarinnar og var hann veittur með bréfi, dags. 23. júlí 2019. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um endurhæfingarlífeyri var kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála, kærumál nr. 442/2019. Með tölvubréfi 24. júlí 2019 til Tryggingastofnunar ríkisins óskaði kærandi eftir tilteknum gögnum hjá stofnuninni með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, meðal annars afritum af fundargerðum stofnunarinnar þar sem tekin var ákvörðun, dags. 15. júlí 2019. Kærandi óskaði enn fremur eftir upplýsingum um nöfn og menntun þeirra starfsmanna sem sátu framangreinda fundi. Með bréfi, dags. 16. ágúst 2019, ítrekaði kærandi framangreinda beiðni og óskaði auk þess eftir upplýsingum um hver aðkoma lækna hafi verið að málinu. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 18. september 2019, var fallist að hluta á beiðni kæranda en var synjað um upplýsingar um nöfn tiltekinna starfsmanna og hún upplýst um að beiðni einstaklinga um rökstuðning fari alla jafna ekki fyrir fund og svo hafi ekki verið í hennar tilviki. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þessari ákvörðun með tölvubréfi 19. september 2019 og var hann veittur með bréfi, dags. 1. október 2019. Framangreind ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála, kærumál nr. 432/2019, sem úrskurðaði í málinu þann 12. febrúar 2020. Úrskurðarnefndin vísaði frá beiðni kæranda um afrit af fundargerð og frekari gögnum um aðkomu lækna. Þá felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins að synja kæranda um aðgang að upplýsingum um nöfn og menntun starfsmanna sem komu að máli hennar. Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 12. mars 2020, var mál kæranda endurupptekið og henni synjað á ný um upplýsingar um nöfn og menntun starfsmanna.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 17. mars 2020. Með bréfi, dags. 24. mars 2020, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 7. apríl 2020, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 8. apríl 2020. Með tölvubréfi 13. maí 2020 bárust athugasemdir frá kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 12. mars 2020. Kærandi fer fram á að fallist verði að fullu á beiðni hennar frá 27. ágúst 2019 um afhendingu tiltekinna gagna og upplýsinga.

Kærandi vísar til fyrri greinargerða og gagna í máli nr. 432/2019 og þá sérstaklega til álits umboðsmanns Alþingis sem vísað hafi verið til.

Tryggingastofnun beri að afhenda kæranda gögn samkvæmt 5., 7., 9. og 10. tölul. í beiðni kæranda frá 27. ágúst nú þegar.

Í fyrsta lagi krefst kærandi þess að fá afrit af fundargerð þar sem ákvörðun um synjun á endurhæfingarlífeyri hafi verið tekin, sbr. 5. tölul. í beiðni hennar.

Í öðru lagi krefst kærandi þess að fá upplýsingar um nöfn og menntun þeirra starfsmanna sem sátu fundi þar sem framangreind ákvörðun hafi verið tekin og upplýsingar um þá starfsmenn sem hafi setið fundi þegar ákvörðun um rökstuðning hafi verið tekin, sbr. 7. tölul. í beiðni hennar.

Í þriðja lagi krefst kærandi þess að fá upplýsingar um aðkomu lækna að málinu. Nánar tiltekið upplýsingar um nöfn viðkomandi lækna, upplýsingar um dagsetningar þegar þeir hafi komið að málinu auk álits þeirra í hvert skipti og að lokum upplýsinga um hver aðkoma þeirra hafi verið að málinu, þ.e. hvort það hafi verið gert á fundi, einstaklingsálit eða slíkt, sbr. 9. tölul. í beiðni hennar.

Í fjórða lagi krefst kærandi þess að fá upplýsingar um nöfn og menntun allra starfsmanna sem hafi setið fundi með læknum þar sem málið hafi verið til umræðu, sbr. 10. tölul. í beiðni hennar.

Í athugasemdum kæranda, dags. 11. maí 2020, kemur fram að í greinargerð Tryggingastofnunar sé vísað til ákvæða stjórnsýslulaga, upplýsingalaga og persónuverndarlaga. Þau ákvæði sem einkum reyni á í málinu séu réttur kæranda til aðgangs að gögnum á grundvelli 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og mögulegar takmarkanir á þeim rétti á grundvelli 17. gr. sömu laga. Tilvísanir og umfjöllun um önnur lagaákvæði án tengingar við framangreind ákvæði stjórnsýslulaga hafi því enga þýðingu.

Í greinargerð Tryggingastofnunar sé fjallað um reglur um sérstakt hæfi sem komi fram í 3. gr. stjórnsýslulaga og hvernig þær reglur fjalli ekki um mat á faglegri hæfni þeirra starfsmanna sem hafi komið að ákvörðun í máli kæranda. Hér megi í fyrsta lagi benda á að kærandi hafi ekki vísað til sjónarmiða um sérstakt hæfi í beiðni sinni um nöfn starfsmanna heldur eingöngu vísað til sjónarmiða um að henni beri að fá framangreindar upplýsingar svo að hún geti gengið úr skugga um að íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin af til þess bærum aðilum og byggst á fullnægjandi rannsókn. Sjónarmið um sérstakt hæfi sömu starfsmanna hafi þó vissulega vægi og leggi sömuleiðis til að nöfn viðkomandi starfsmanna verði gerð kæranda kunn svo að henni verði gert kleift að ganga úr skugga um að áskilnaði 3. gr. stjórnsýslulaga sé mætt.

Í greinargerð Tryggingastofnunar sé synjun stofnunarinnar á að veita kæranda umbeðnar upplýsingar studd þeim rökum að háttsemi og orðfæri kæranda í erindum til stofnunarinnar, bæði vegna þessa máls svo og annarra mála, hafi þótt þess eðlis að ekki þætti forsvaranlegt að verða við beiðninni, að engin gögn hafi bent til þess að hæfisreglur stjórnsýslulaga hafi verið brotnar og að enginn rökstuðningur hafi komið fram í erindum kæranda um að þær hæfisreglur hafi ekki verið uppfylltar.

Hvað varði háttsemi og orðfæri kæranda sé það mat Tryggingastofnunar að einkahagsmunir einstakra starfsmanna til öryggis- og persónuverndar, eins og atvikum sé háttað, séu mun ríkari en hagsmunir kæranda í málinu. Samkvæmt framangreindu sé álitaefnið hvort mun ríkari almanna- eða einkahagsmunir standi í vegi fyrir því að kærandi fái aðgang að umbeðnum gögnum. Niðurstaðan velti á hagsmunamati, annars vegar á hagsmunum kæranda að fá að njóta þeirra grundvallarréttinda aðila máls að fá fullnægjandi staðfestingu á því að íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun hafi byggst á fullnægjandi rannsókn og hins vegar hagsmuna starfsmanna Tryggingastofnunar af því að kæranda verði hvorki veittar upplýsingar um nöfn né menntun þeirra sem að ákvörðuninni hafi komið. Kærandi og Tryggingastofnun séu því sammála að álitaefni málsins lúti að framangreindu hagsmunamati. Því þurfi að bera saman þessa hagsmuni.

Í 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga komi fram að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varði. Gögn máls séu þær upplýsingar sem hafi tengsl við málið. Rétturinn sé ríkur og lagaákvæði um þagnarskyldu standi honum ekki í vegi heldur verði rétturinn eingöngu takmarkaður af ákvæðum 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga.

Í 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sé tilgreint að við meðferð mála þar sem taka skuli ákvörðun um rétt eða skyldu manna beri stjórnvöldum, og öðrum sem lögin taki til, að skrá upplýsingar um málsatvik, sem séu veittar munnlega eða viðkomandi fái vitneskju um með öðrum hætti, ef þær hafi þýðingu við úrlausn máls og sé ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama eigi við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fyrir í öðrum gögnum málsins.

Niðurstaða málsins sem gagnabeiðnin lúti að byggi á mati sérfræðinga á gögnum þess máls. Ítarlegar upplýsingar um þetta mat eigi því að vera skriflegar hjá Tryggingastofnun, sbr. áskilnað 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Slík gögn lúti að efnislegu mati, auk nafna og menntunar þeirra sem að matinu hafi staðið. Gögn af þessu tagi innihaldi upplýsingar sem hafi tengsl við málið og falli því innan 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

Í 17. gr. stjórnsýslulaga segi að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þyki eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.

Það sem liggi til grundvallar sé það mat Tryggingastofnunar að endurhæfingaráætlunin hafi hvorki verið nægilega umfangsmikil né markviss þannig að fullnægjandi yrði talið að verið væri að vinna með aukna starfshæfni að markmiði. Slíkt mat sé vandasamt og gera verði ríkar kröfur til þekkingar og reynslu þeirra sem matið framkvæmi svo að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga sé mætt.

Þegar stjórnvaldi sé falið að meta álitaefni sem krefjist sérfræðiþekkingar beri stjórnvaldið þá ábyrgð á grundvelli rannsóknarreglunnar að málið sé rannsakað af sérfræðingi á því sviði. Hafi þeir starfsmenn sem leysi úr málinu ekki nægilega þekkingu á úrlausnarefninu verði þeir að kalla til aðila sem hafi slíka þekkingu. Það sem hér sé til umfjöllunar sé sjúkdómurinn X og mat á því hvort nánar tilgreind úrræði séu til þess fallin að vinna á þeim sjúkdómi. Slíkt mat sé einungis á færi þeirra sem hafi sérfræðikunnáttu á sviðinu sem veiti þá innsýn í sjúkdóminn að þeim sé fært að spá fyrir um áhrif tiltekinna úrræða á þróun hans.

Svör Tryggingastofnunar hafi verið þess eðlis að kærandi hafi verulega ástæðu til að efast um að til þess bærir aðilar hafi metið gögn málsins. Birtist það meðal annars í því að ávallt hafi verið vísað til þess að almennt sitji læknar, félagsráðgjafar og lögfræðingar með þekkingu á sviðinu fundi þar sem ákvarðanir séu teknar í sams konar málum. Stofnunin hafi þó margsinnis vikið sér undan því að svara hvort slíkir aðilar hafi setið fund þar sem ákvörðun hafi verið tekin í máli kæranda. Kæranda hafi borist gagn með heitinu „afrit af fundargerð“ sem hafi borið sterklega með sér að ekki væri um slíkt afrit að ræða heldur gögn sem unnin hafi verið eftir á. Tölvubréf stofnunarinnar frá 26. júlí 2019 bendi til þess að þar til bærir fagaðilar hafi ekki komið að matinu þar sem segi meðal annars „ef læknir getur staðfest að fyrirliggjandi endurhæfingaráætlun sé fullnægjandi út frá heildarvanda verður málið tekið fyrir að nýju til efnislegrar skoðunar.“ Þessi tölvupóstur sé illskiljanlegur þar sem gefið sé til kynna að áætlunin sé hugsanlega fullnægjandi, þrátt fyrir stofnunin hafi þegar tekið þá afstöðu að svo sé ekki. Einnig gefi pósturinn til kynna að niðurstaðan hafi ekki byggst á faglegum grundvelli og að utanaðkomandi mat á efninu geti breytt niðurstöðunni. Sú staðreynd að þessar upplýsingar hafi fylgt svari við beiðni kæranda gefi sterklega til kynna að mat Tryggingastofnunar á gögnum, sem hafi legið til grundvallar synjun á erindi kæranda, hafi ekki verið framkvæmt af til þess bærum aðilum og stofnunin treysti sér ekki til að standa við matið.

Mál það, sem hafi legið að baki beiðni kæranda, sé þess eðlis að niðurstaðan hvíli á mjög krefjandi mati sem krefjist djúprar sérþekkingar. Hagsmunirnir liggi í þeim grundvallarréttindum að hún fái fullnægjandi staðfestingu á að íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun hafi byggst á fullnægjandi rannsókn. Það sé nauðsynlegt að kærandi fái yfirlit yfir nöfn og menntun þeirra starfsmanna sem hafi setið fund þar sem ákvörðun um synjun hafi verið tekin svo að henni megi vera ljóst að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið fullnægt og ekki hafi verið brotið gegn almennri efnisreglu stjórnsýsluréttar um bann við misbeitingu valds á leiðum til úrlausnar máls. Hagsmunir kæranda af því að fá umbeðnar upplýsingar séu því verulegir og varði rík grundvallarréttindi réttarríkisins.

Þeir hagsmunir, sem Tryggingastofnun styðji synjun um afhendingu gagnanna við, séu þeir að öryggis- og persónuverndarsjónarmið standi í vegi fyrir afhendingu. Þau rök sem stofnunin færi fram þessu til stuðnings séu að ótilgreind háttsemi kæranda og ótilgreint orðfæri í samskiptum við stofnunina sé þess eðlis að ekki sé forsvaranlegt að afhenda gögnin. Hér sé á ferðinni ólögmæt meingerð gagnvart persónu kæranda, sbr. b-lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993, án þess að nokkur rökstuðningur sé að baki. Skýringin á því að engar tilvísanir séu til háttsemi eða orðfæris, sem séu þess eðlis að starfsmenn megi telji sig í hættu, sé bersýnilega sú að engu slíku sé fyrir að fara. Skýringin á því að stofnunin setji engu að síður fram slík meiðyrði í tilraun til þess að viðhalda nafnleynd starfsmanna sinna sé því augljóslega ekki ótti um hagsmuni þeirra tilteknu starfsmanna heldur gróf tilraun til að viðhalda ólögmætri leynd sem stofnunin hafi viðhaft að undanförnu á grundvelli fastrar vinnureglu. Eins og atvikum sé háttað, og með hliðsjón af því að starfsmenn stofnunarinnar telji sig eiga hagsmuna að gæta af úrlausn málsins með því að viðhalda nafnleynd, geti starfsmönnum Tryggingastofnunar ríkisins ekki dulist að háttsemi þeirra feli í sér misnotkun starfsmanna stofnunarinnar á stöðu sinni sem sé til skerðingar á réttindum kæranda, sbr. 139., 140. og 141. gr. almennra hegningarlaga. Ásetningur starfsmanna Tryggingastofnunar að leita allra leiða til að komast hjá afhendingu gagnanna í stað þess að leitast við að komast að réttri niðurstöðu endurspeglist í tölvupósti sem hafi átt að fara á milli aðila innanhúss hjá Tryggingastofnunar en hafi fyrir mistök verið sendur á kæranda. Texti skeytisins „Hitt bréfið, ef við ákveðum að synja á almennri reglu“ og í viðhengi hafi verið grunnur að greinargerð þeirri sem stofnunin hafi skilað inn. Af tölvupóstinum megi augljóslega ráða að stofnunin vinni mál kæranda í aðleiðslu en ekki afleiðslu, þ.e. ekki sé stefnt að réttri niðurstöðu heldur heldur einungis leitast eftir að rökstyðja fyrir fram ákveðna niðurstöðu og það hugsanlega með almennri reglu, þrátt fyrir úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 432/2019 þar sem skýrlega komi fram að slíkt sé ekki heimilt. Niðurstaðan hafi verið ákveðin á grundvelli fastrar vinnureglu þess efnis að nöfn starfsmanna skuli ekki birt og málsmeðferðin miði einungis að því að styðja þá fyrir fram gefnu niðurstöðu með ótækum röksemdum við hagsmunamat á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga en lúti ekki að gildandi lögum og reglum sem málið varði.

Með hliðsjón af framangreindu sé bersýnilegt að hagsmunir kæranda séu mun ríkari en hagsmunir starfsmanna Tryggingastofnunar. Synjun á grundvelli hagsmunamats samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga komi því augljóslega ekki til greina. Ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja beiðni um gögn brjóti gegn upplýsingarétti aðila máls og sé því ógildanleg.

Þá styðji Tryggingastofnun í greinargerð sinni synjun meðal annars með þeim rökum að engin gögn bendi til að reglur 3. gr. stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi hafi verið brotnar. Kærandi hafi í fyrsta lagi ekki borið því við að brotið hafi verið gegn reglum um sérstakt hæfi. Í öðru lagi feli röksemdin í sér að ef stjórnvald haldi leyndu hver taki ákvörðun með þeim afleiðingum að borgaranum, sem ákvörðun beinist að, sé ekki kunnugt um hver hafi tekið hana, sé afleiðing leyndarinnar sú að ef ekkert bendi til sérstaks vanhæfis beri borgaranum ekki réttur til að staðreyna sjálfur hvort sérstakt vanhæfi hafi verið til staðar við ákvarðanatökuna.

Aðila máls beri ríkur réttur til að staðreyna hvort brotið hafi verið gegn reglum um sérstakt hæfi við ákvörðun í máli. Eina leiðin sem stjórnvöld hafi til að sinna þeim áskilnaði laganna sé sú að upplýsa aðila máls um hverjir hafi komið að ákvarðanatöku í viðkomandi máli. Afhending slíkra upplýsinga til aðila máls sé ekki undir því komin að aðili geti fært sönnur á að brotið hafi verið gegn viðkomandi reglum. Slík regla fæli bæði í sér að rétti aðila máls til aðgangs að upplýsingum og að bærir aðilar taki ákvarðanir í málum þeirra yrði útrýmt með öllu. Þetta geti starfsmönnum Tryggingastofnunar ekki dulist og því sé þessari röksemd bersýnilega haldið fram vegna misnotkunar starfsmanna stofnunarinnar á stöðu sinni þeim sjálfum til ávinnings og til skerðingar á réttindum kæranda, sbr. 139., 140. og 141. gr. almennra hegningalaga, til að vernda þá persónulegu hagsmuni sem viðkomandi starfsmenn telji að felist í að viðhalda nafnleynd þeirra.

Þá styðji Tryggingastofnun í greinargerð sinni synjun meðal annars á þeim rökum að enginn rökstuðningur hafi komið fram um að hæfisreglur hafi ekki verið uppfylltar. Hér vísi kærandi til framangreindrar umfjöllunar.

Í greinargerð Tryggingastofnunar séu kaflar sem fjalli um öryggis-, persónuverndar- og hæfissjónarmið sem og sjónarmið vegna hagsmuna stofnunarinnar. Hér sé stofnunin að tefla fram óbreyttum sömu röksemdum og hún hafi beitt til rökstuðnings almennri reglu þess efnis að veita ekki upplýsingar um nöfn starfsmanna sem komi að ákvörðunum í einstaka málum. Í þessum köflum sé almenn umfjöllun og vangaveltur sem hafi ekkert með það atviksbundna hagsmunamat að gera sem mál þetta lúti að og sé umfjöllunin til þess eins að draga fram að stofnunin telji almenna reglu um nafnleynd eiga að gilda, án tillits til atvika hvers máls fyrir sig.

Þá haldi Tryggingastofnun því fram að almannahagsmunir leggi til að neita beri aðilum stjórnsýslumála fyrir stofnuninni um réttinn til fullvissu um að áskilnaði hæfisreglna hafi verið mætt og að ákvarðanir hafi verið teknar af til þess bærum aðilum. Ef aðili máls telji á sér brotið geti hann síðan vísað máli sínu til úrskurðarnefndar velferðarmála og réttindi hans séu þar með að fullu tryggð. Þetta hefði þá þýðingu að stjórnsýslulög hefðu enga þýðingu á fyrsta stjórnsýslustigi að öðru leyti en því að kæruréttur væri til staðar. Starfsmenn stofnunarinnar haldi því röksemdinni bersýnilega fram í þeim tilgangi einum að misnota stöðu sína sjálfum sér til ávinnings og til skerðingar á réttindum kæranda, sbr. 139., 140. og 141. gr. almennra hegningarlaga, til að vernda þá persónulegu hagsmuni sem viðkomandi starfsmenn telji að felist í að viðhalda nafnleynd þeirra.

Frávísun komi hér ekki til greina þar sem málið eigi undir nefndina. Staðfesting sé ekki tæk þar sem ákvörðun Tryggingastofnunar samrýmist ekki lögum og ógilding eigi ekki við þar sem ekki sé um að ræða ákvörðun um boð eða bann. Nefndin standi því frammi fyrir tveimur kostum, annars vegar að heimvísa málinu til nýrrar efnislegrar meðferðar eða hins vegar að taka efnislega nýja ákvörðun sem samræmist lögum.

Heimvísun feli í sér að stjórnvald vísi málinu aftur til lægra setts stjórnvalds til nýrrar meðferðar. Heimvísun feli í sér verulegt óhagræði fyrir borgarann þar sem málsmeðferðartími innan stjórnsýslunnar lengist. Í vissum tilvikum kunni heimvísun að vera réttlætanleg til þess að mál fái fullnægjandi umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi.

Í niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 432/2019 komi fram að rökstuðningur Tryggingastofnunar fyrir synjun hafi verið á þann veg að það hafi verið mat stofnunarinnar að hagsmunir einstakra starfsmanna stofnunarinnar til öryggis- og persónuverndar væru mun ríkari einkahagsmunir en hagsmunir kæranda með vísun til 17. gr. stjórnsýslulaga. Í framhaldinu hafi úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu að Tryggingastofnun hafi ekki verið heimilt að synja beiðni kæranda á grundvelli almennrar reglu og því heimvísað málinu. Heimvísun í málinu hafi ekki stuðst við nein efnisleg rök. Hér spyrji kærandi því hvort nefndin hafi ekki lesið eigin reifun á sjónarmiðum Tryggingastofnunar. Þar komi skýrlega fram að synjun hafi verið byggð á hagsmunamati stofnunarinnar á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga. Tryggingastofnun hafi leyst úr málinu með rangri beitingu réttra réttarheimilda. Heimvísun á grundvelli þess að ekki hafi verið leyst úr málinu á réttum lagagrundvelli komi því ekki til greina. Að auki megi nefna að kærandi hafi ekki borið fyrir sig að brotið hafi verið gegn reglum um sérstakt hæfi og heimvísun af þeim sökum komi því heldur ekki til greina. Heimvísun í máli nr. 432/2019 hafi því ekki stuðst við nein efnisleg rök og orðið til þess eins að tálma kæranda að njóta lögbundinna réttinda sinna. Eins og atvikum hafi verið háttað hafi nefndinni bersýnilega borið að taka efnislega ákvörðun í málinu þess efnis veita bæri kæranda umbeðin gögn og beri nefndin sömu skyldu nú.

Nú sé sama málið komið aftur í hendur úrskurðarnefndar velferðarmála með sama rökstuðningi Tryggingastofnunar. Í máli nr. 432/2019 hafi kærandi bent á að nauðsynlegt væri að tekin yrði efnisleg afstaða í málinu þar sem ákvörðun um heimvísun yrði augljóslega til þess eins að hafa málið í kerfinu eins lengi og Tryggingastofnun væri unnt. Í þessu samhengi hafi kærandi vísað til álits umboðsmanns Alþingis nr. 9758/2018. Úrskurðarnefnd velferðarmála hafi verið komið á fót á grundvelli þeirra sjónarmiða að gæta jafnræðis og samræmis í lagaframkvæmd. Í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 85/2015 komi fram að markmiðið sé að tryggja að unnt verði að uppfylla ákvæði laga um endurskoðun stjórnvaldsákvarðana, jafnt hvað varði sjálfstæði, málshraða og vandaða málsmeðferð. Starfsemi úrskurðarnefndar velferðarmála sé kostnaðarsöm í eðli sínu og þurfi nefndarmenn að sýna ábyrgð í meðhöndlun opinbers fjár og ekki sóa fjármunum að óþörfi. Nefnd, sem kosti skattgreiðendur um 200 milljónir króna á hverju ári, þurfi að huga sérstaklega að því að heimvísa ekki málum að óþörfu til þess eins að fá málið aftur í hendurnar. Sérstaklega þurfi að horfa til þessa þegar stjórnvaldið sem eigi aðild að málinu hafi sýnt vanhæfi við túlkun lagaákvæða og viljaleysi til að lúta fyrri úrskurðum nefndarinnar.

Málshraðaregla stjórnsýsluréttar, sjónarmið um niðurstöðu kærumála og sjónarmið um ábyrga meðferð almannafjár leiði til þess að eina úrræði úrskurðarnefndar velferðarmála sé að taka nýja ákvörðun í málinu og gera Tryggingastofnun að afhenda kæranda umbeðin gögn. Önnur framkvæmd fæli í sér íþyngjandi ákvörðun sem ekki geti talist vægasta markhæfa úrræðið og bryti því gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.

Þar sem úrskurðarnefnd hafi verið stofnuð til þess að úrskurða í ákveðnum málaflokkum hafi úrskurðarvaldið verið fært frá ráðuneytinu til úrskurðarnefndarinnar. Það feli þó einnig í sér að úrskurðarnefnd hafi eftirlit með þeim stofnunum er undir hana heyri. Ef úrskurðarnefndin sinni ekki virku eftirliti og aðhaldi með stofnunum kunni að byggjast upp ríkur freistnivandi stjórnvaldsins til að leysa ekki úr málum borgaranna með réttum hætti þar sem litlar líkur séu á því að starfsmenn og forstöðumaður þurfi að svara fyrir það. Úrskurðarnefndin þurfi að gæta þess að draga ekki úr réttaröryggi borgaranna með því að halda aftur af upplýsingum um ranga stjórnsýsluframkvæmd stofnana sem undir þær heyri. Aðhald úrskurðarnefndar velferðarmála geti í þessu tilfelli verið að leysa sjálf úr málinu á lagalega réttan hátt, gefa Tryggingastofnun skýr og afdráttarlaus tilmæli um sambærileg mál í framtíðinni og tilkynna brot Tryggingastofnunar til ráðherra. Úrskurðarnefnd velferðarmála hafi aldrei látið ráðherra vita af brotum stofnunar eða stjórnsýsluframkvæmd sem þurfi að laga. Nú sé kominn tími til að brjóta þann múr og tilkynna Tryggingastofnun til ráðherra.

Hér virðist sem starfsmenn Tryggingastofnunar hafi gengið á lagið þar sem þeir telji sig augljóslega ekki þurfa að bera ábyrgð á lélegum eða röngum vinnubrögðum sínum. Starfsmenn stofnunarinnar virðast telja sig geta „gert bara eitthvað“ því að þeir komist að öllum líkindum upp með það vegna skorts á virku eftirliti með vinnubrögðum stofnunarinnar. Það megi bersýnilega ráða af öllum greinargerðum sem komi frá stofnuninni og þeim vinnubrögðum sem séu viðhöfð við töku stjórnvaldsákvarðana.

Í ljósi þess að Tryggingastofnun hafi ítrekað sýnt að stofnunin ætli ekki undir neinum kringumstæðum að veita skjólstæðingum sínum aðgang að gögnum um nöfn starfsmanna vilji kærandi árétta við nefndina að hún hafi upplýst ráðherra um þessa ólögmætu úrlausn mála hjá Tryggingastofnun. Umboðsmaður Alþingis hafi einnig vakið athygli á þessu við nefndina í máli umboðsmanns Alþingis nr. 9790/2018: „Þá virðist skorta á að nefndirnar telji sérstaka ástæðu til að vekja athygli viðkomandi ráðuneytis á atriðum sem komið hafa fram við meðferð þeirra á einstökum stjórnsýslukærum sem veita vísbendingar sem að huga þurfi að, og eftir atvikum bæta úr, tilteknum atriðum í málsmeðferð þess lægra setta stjórnvalds sem í hlut á...“.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar, dags. 12. mars 2020, þar sem stofnunin hafi hafnað því að veita kæranda upplýsingar um nöfn og menntun tiltekinna starfsmanna. Í texta um kröfuna séu hins vegar gerðar kröfur um ýmis önnur gögn samkvæmt bréfi kæranda, dags. 16. ágúst 2019, og að þær verði teknar til greina. Þær kröfur hafi verið til meðferðar og um þær úrskurðað í kærumáli nr. 432/2019 og því sé lokið. Kröfu um upplýsingar um nöfn hafi aftur á móti verið heimvísað til nýrrar meðferðar hjá Tryggingastofnun og stofnunin endurupptekið þann þátt málsins.

Tryggingastofnun líti því svo á að kæruefnið snúi eingöngu að ákvörðun stofnunarinnar, dags. 12. mars 2020, þar sem stofnunin hafni því að veita upplýsingar um nöfn og menntun starfsmanna sem hafi setið fund þann 15. júlí 2019 þar sem umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri hafi verið afgreidd.

Málavextir séu þeir að í kærumáli nr. 432/2019 hafi verið tekið á kröfu kæranda um tiltekin gögn og upplýsingar frá Tryggingastofnun. Tryggingastofnun hafi borist úrskurður í því máli þann 17. febrúar 2020. Niðurstaða úrskurðarnefndar hafi verið í tveimur hlutum. Annars vegar hafi beiðni kæranda um afrit af fundargerð og frekari gögnum um aðkomu lækna verið vísað frá nefndinni og hins vegar hafi beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um nöfn og menntun starfsmanna, sem hafi komið að ákvörðun um umsókn um áframhaldandi greiðslu endurhæfingarlífeyris, verið vísað aftur til Tryggingastofnunar til nýrrar meðferðar þar sem stofnunin hefði ekki heimild til að hafna því að veita umræddar upplýsingar á grundvelli almennrar reglu stofnunarinnar um að upplýsa ekki um nöfn. Í kjölfar úrskurðarins hafi stofnunin tekið þann hluta málsins upp á nýjan leik, farið aftur yfir öll gögn málsins og erindinu verið synjað með bréfi, dags. 12. mars 2020.

Samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi aðili máls rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varði. Í 17. gr. sömu laga komi fram að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þyki eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Í 3. og 4. gr. stjórnsýslulaga komi fram ástæður og áhrif vanhæfis einstakra starfsmanna samkvæmt þeim lögum.

Í 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 komi fram að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greini í 6.–10. gr. Sama gildi þegar óskað sé aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Í 4. og 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga komi fram að undanþegin upplýsingarétti séu gögn sem annars vegar tengist málefnum starfsmanna og hins vegar vinnugögn.

Í 4. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga komi fram sú meginregla að gögn sem tengist málefnum starfsmanna séu undanþegin upplýsingarétti. Í 8. gr. upplýsingalaga komi fram að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða aðrar lyktir máls. 

Þá vísi Tryggingastofnun til meginreglna samkvæmt lögum nr. 90/2018 um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.

Tryggingastofnun ríkisins hafi hafnað beiðni kæranda um upplýsingar um nöfn og menntun starfsmanna sem hafi setið fundinn þar sem umsókn hennar um endurhæfingarlífeyri hafi verið tekin fyrir þann 15. júlí 2019. Tryggingastofnun hafi hafnað kæranda um þær upplýsingar aftur og sú synjun sé á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þó að 15. gr. stjórnsýslulaga veiti aðilum máls mjög víðtæka heimild til aðgangs að gögnum máls, sé sú heimild ekki án takmarkana. Í 17. gr. stjórnsýslulaga komi fram að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þyki eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.

Kæranda hafi í upphafi verið synjað samkvæmt þeirri almennu reglu, sem stofnunin hafi fylgt, að veita ekki upplýsingar um nöfn tiltekinna starfsmanna. Í framhaldi af heimvísunarúrskurði úrskurðarnefndar hafi þessi þáttur málsins verið tekinn til nýrrar meðferðar og hann endurupptekinn. Aðgangur og upplýsingar um nöfn og starfsheiti starfsmanna hafi nú verið metið út frá málum kæranda hjá stofnuninni. Niðurstaðan hafi verið sú að háttsemi kæranda og orðfæri í erindum til stofnunarinnar, bæði vegna þessa máls svo og annarra mála, hafi þótt þess eðlis að ekki þyki forsvaranlegt að afhenda kæranda umbeðnar upplýsingar með tilliti til öryggis- og persónuverndarsjónarmiða starfsmanna stofnunarinnar sem séu mun ríkari einkahagsmunir en hagsmunir kæranda í máli þessu.

Einnig hafi verið horft til þess að engin gögn bendi til þess að hæfisreglur stjórnsýslulaga, sbr. 3. gr. laganna, hafi ekki verið uppfylltar í máli kæranda. Enginn rökstuðningur hafi heldur komið fram í erindum kæranda um að þær hæfisreglur hafi ekki verið uppfylltar.

Hvað varði öryggissjónarmið þá hafi starfsmönnum stofnunarinnar ítrekað verið hótað og þeir áreittir. Megi þar nefna sem dæmi að nýlega hafi verið dæmt í máli manns þar sem hent hafi verið bensínsprengju að heimili starfsmanns stofnunarinnar í framhaldi af því ákvörðun sem hafi verið tekin sem sneri að viðkomandi. Fleiri alvarleg mál hafi komið upp sem hafi falið í sér alvarlegar hótanir eða áreiti og hafi snúið að starfsmönnum stofnunarinnar og fjölskyldum þeirra. Í einhverjum málanna hafi verið leitað til lögreglu og/eða þau kærð.

Það sé ekki mögulegt fyrir stofnunina og einstaka starfsmenn að vita fyrir fram hvaða einstaklingar það séu sem séu líklegir til að reyna beita ofbeldi, beita áreiti eða svívirðingum til þess að hafa áhrif á ákvarðanir stofnunarinnar. Tryggingastofnun telji sig því þurfa gæta mikillar varúðar við meðferð slíkra upplýsinga og telji eftir mat á gögnum þessa máls ekki forsvaranlegt að afhenda kæranda þessar upplýsingar.

Að mati stofnunarinnar hafi hátterni kæranda og orðfæri í erindum til stofnunarinnar verið þess eðlis að Tryggingastofnun telji ekki forsvaranlegt út frá öryggi starfsmanna að veita kæranda þær upplýsingar um nöfn og menntun einstakra starfsmanna sem hafi komið að ákvörðun í máli kæranda. Í því samhengi sé vísað til þeirra gagna sem hafi verið lögð fram í þeim málum sem snúi að kæranda hjá úrskurðarnefnd velferðarmála á síðustu tveimur árum.

Hvað varði kröfu kæranda um að hún eigi rétt á þessum upplýsingum á grundvelli laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga nr. 90/2018 þá eigi þau lög einungis óbeint við í þessu máli þar sem þau lög fjalli um vinnslu persónuupplýsinga, almennar og viðkvæmar hjá stofnunum og fyrirtækjum. Þá skuli þess getið að lög um persónuvernd og vinnslu persónupplýsinga nr. 90/2018 séu ekki sérlög gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og upplýsingalaga nr. 140/2012. Sjá nánar í því samhengi 5. gr. laga nr. 90/2018 sem kveði á um að ákvæði annarra laga um vinnslu persónuupplýsinga gangi framar þeim lögum. Ekki sé um það deilt í máli þessu að Tryggingastofnun ríkisins sé falið með lögum hlutverk sitt í almannatryggingakerfinu og heimild hennar til vinnslu byggi því á 3. og 5. tölul. 9. gr. varðandi almenna vinnslu persónupplýsinga og 2. og 7. tölul. 11. gr. sömu laga varðandi vinnslu viðkvæmra persónupplýsinga.

Aftur á móti sé það þannig að starfsmenn Tryggingastofnunar njóti persónuverndar að íslenskum lögum, meðal annars samkvæmt meginreglum laga nr. 90/2018. Það sé því rétt að benda meðal annars á að samkvæmt III. kafla þeirra laga, sem fjalli um réttindi hins skráða og takmarkanir á þeim réttindum, sé hægt að takmarka réttindi þess sem upplýsingar séu unnar um ef brýnir hagsmunir annarra einstaklinga tengdum upplýsingunum vegi þyngra, sbr. 4. mgr. 17. gr. laganna. Jafnframt sé í 6. tölul. 4. mgr. 17. gr. sömu laga kveðið á um grundvallarréttindi annarra eins og starfsmanna Tryggingastofnunar með tilliti til þeirra öryggissjónarmiða. Þá sé fjallað um vinnuskjöl stjórnvalda við undirbúning ákvarðana í 5. mgr. 17. gr. þeirra laga.

Að mati stofnunarinnar hafi hátterni kæranda og orðfæri í erindum til stofnunarinnar verið þess eðlis að Tryggingastofnun telji ekki forsvaranlegt út frá persónuvernd starfsmanna að veita kæranda upplýsingar um nöfn og menntun einstakra starfsmanna sem hafi komið að ákvörðun í máli kæranda.

Kærandi hafi talið sig eiga rétt á upplýsingum um nöfn og menntun starfsmanna sem hafi komið að máli hennar til þess að geta gengið úr skugga um faglega hæfni þeirra starfsmanna. Í því samhengi skuli tekið fram að hæfisreglur stjórnsýslulaga fjalli um hæfi starfsmanna til þess að koma að afgreiðslu mála ef þeir séu tengdir aðilum stjórnsýslumálsins á einhvern hátt. Nánar tiltekið vegna skyldleika eða annars sem valdi vanhæfi þeirra til að fara með málið, sbr. 1. -6. tölul. 3. gr. þeirra laga. Áhrif vanhæfis af þeim ástæðum sé svo rakið í 4. gr. sömu laga og kveði á um að sá starfsmaður skuli segja sig frá meðferð málsins, undirbúningi og úrlausn þess.

Þær reglur fjalli hins vegar ekki um mat á faglegri hæfni þeirra faglærðu starfsmanna sem starfi hjá stofnuninni og hafi verið ráðnir til starfa á grundvelli þekkingar sinnar eins og virðist vera aðalástæða þess að kærandi þessa máls vilji fá upplýsingar um þá aðila sem hafi komið að ákvarðanatöku í málum hennar, en ekki vegna þess að kærandi telji starfsmenn vanhæfa af fyrrgreindum ástæðum. Mat á því hvort starfsmenn séu hæfir vegna þekkingar og menntunar sé lagt í hendur forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins sem sjái um daglegan rekstur stofnunarinnar, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Ef aðili sættir sig ekki við faglegt mat stofnunarinnar, séu ákvarðanir stofnunarinnar kæranlegar til úrskurðarnefndar velferðarmála sem tryggi faglegt eftirlit með einstaka málum.

Rétt sé að taka fram að slíka fundi sem kærandi vilji fá upplýsingar um sitji ætíð félagsráðgjafar, læknar og lögfræðingar. Á þeim fundi sem að hér um ræði hafi verið viðstaddir fjórir félagsráðgjafar, fjórir læknar og einn lögfræðingur.

Flest þau atriði, sem rakin hafi verið hér að framan, snúi að einkahagsmunum starfsmanna stofnunarinnar. Tryggingastofnun vilji þó taka fram að stofnunin sem slík hafi verulega hagsmuni af því að geta boðið starfsmönnum sínum upp á öruggt umhverfi þar sem grunnþáttum öryggis- og persónuverndar sé sinnt. Erfitt sé að sjá að stofnunin geti gert það á fullnægjandi hátt ef stofnunin geti ekki varið starfsmenn sína fyrir áreiti og ofbeldi. Þessir hagsmunir stofnunarinnar séu augljóslega almenningshagsmunir þar sem stofnunin þurfi að geta ráðið hæft starfsfólk til þess að geta þjónustað skjólstæðinga sína á fullnægjandi hátt og á sama tíma gætt hagsmuna skattgreiðenda.

Það beri að líta til þess að einstaka starfsmönnum sé ekki í sjálfsvald sett hvaða mál þeir afgreiði hverju sinni. Dreifing verkefna fari eftir tilteknu verklagi sem sé ákveðið af yfirmönnum. Það sé því algjörlega tilviljunum háð hvaða mál hver fái. Ef viðkomandi starfsmaður telji sig vanhæfan, til dæmis vegna fyrri kynna eða skyldleika við umsækjanda, sé málið sent til annars starfsmanns til afgreiðslu. Ákvarðanir séu byggðar á tilteknum lögum og reglugerðum og séu studdar verklagi sem eigi að tryggja að allir í sambærilegri stöðu fái sambærilega afgreiðslu. Við afgreiðslu mála sem krefjist ríkara mats sé verklag sniðið að hverjum málaflokki fyrir sig, til dæmis við ákvörðun endurhæfingarlífeyris í tilfelli kæranda sem hafi verið tekin á fundi innanhús með teymi sérfræðinga, þ.e. lækna, lögfræðinga og félagsráðgjafa sem hafi farið yfir og metið mál kæranda. Telji viðkomandi umsækjandi að hann fái ekki rétta afgreiðslu, hafi hann heimild til að vísa máli sínu til úrskurðarnefndar velferðarmála til endurskoðunar. Viðkomandi sé með því tryggður réttur til endurskoðunar á afgreiðslunni.

Tryggingastofnun hafi farið yfir kæru og önnur gögn málsins að nýju í samræmi við heimvísun, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 432/2020, og komist að því við endurupptöku málsins að afhending upplýsinga til kæranda um nöfn og menntun starfsmanna þyki ekki forsvaranleg. Samkvæmt því sé ekki talin ástæða til þess að breyta fyrri ákvörðun.

IV.  Niðurstaða

Í kærumáli nr. 432/2019 var fjallað um afgreiðslu Tryggingastofnunar ríkisins á beiðni kæranda um ýmis gögn. Úrskurðarnefnd velferðarmála felldi úr gildi ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja kæranda um aðgang að upplýsingum um nöfn og menntun starfsmanna sem komu að máli hennar og vísaði þeim hluta málsins aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar. Í kjölfarið tók Tryggingastofnun málið til nýrrar skoðunar og synjaði kæranda að nýju um aðgang að upplýsingum um nöfn og menntun þeirra starfsmanna sem höfðu aðkomu að máli hennar með bréfi, dags. 12. mars 2020. Kærumál þetta varðar einungis þá ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins. Því verður hvorki fjallað um aðrar beiðnir kæranda um gögn í máli þessu né  athugasemdir kæranda við úrskurð nr. 432/2019.

Um upplýsingarétt aðila máls er fjallað í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, en þar segir í 1. máls 1. mgr. ákvæðisins að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál hans varði. Í 16. og 17. gr. laganna er fjallað um gögn sem undanþegin eru upplýsingarétti og takmörkun á upplýsingarétti. Í 17. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Kærandi krefst þess að fá upplýsingar um nöfn lækna sem höfðu aðkomu að máli hennar, nöfn og menntun allra starfsmanna sem sátu fund þar sem ákvörðun um synjun um endurhæfingarlífeyri var tekin og nöfn og menntun allra starfsmanna sem setið hafi fundi með læknum þar sem mál hennar hafi verið til umræðu.

Úrskurðarnefndin telur ljóst að meginreglan sé sú að aðili máls eigi rétt á gögnum sem mál hans varðar, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Í því felst meðal annars að aðili máls á almennt rétt á því að vita nöfn þeirra starfsmanna sem komið hafa að úrlausn máls til þess að ganga úr skugga um að hæfir starfsmenn hafi farið með mál hans, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2548/1998. Þá telur úrskurðarnefndin að aðili máls eigi almennt lögvarða hagsmuni af því að fá upplýsingar um starfssvið starfsmannanna, sbr. til hliðsjónar 2. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og sjónarmið sem koma fram í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 3427/2002 þess efnis að aðilar máls kunni að hafa hagsmuni af því að vita hverjir standa að afgreiðslu máls, meðal annars til að geta tekið afstöðu til álitaefna um hæfi. Til þess að undantekningarákvæði 17. gr. geti átt við þarf stjórnvald að meta hvert tilvik fyrir sig.

Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í kærumáli nr. 432/2019 var greint frá því mati úrskurðarnefndarinnar að sú almenna regla Tryggingastofnunar að veita ekki upplýsingar um nöfn einstakra starfsmanna, sem komi að ákvörðunum í einstaka málum, væri ekki í samræmi við ákvæði 15. gr., sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga. Því hafi Tryggingastofnun ekki verið heimilt að synja kæranda um upplýsingar um nöfn starfsmanna sem komu að máli hennar á grundvelli almennrar reglu stofnunarinnar um að upplýsa ekki um nöfn. Var ákvörðun Tryggingastofnunar því felld úr gildi og málinu vísað til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

Með bréfi, dags. 12. mars 2020, endurupptók Tryggingastofnun ríkisins þann þátt málsins og synjaði kæranda um framangreind gögn að nýju. Ákvörðun Tryggingastofnunar var byggð á 17. gr. stjórnsýslulaga og rökstudd með vísan til þess að háttsemi kæranda og orðfæri í erindum til stofnunarinnar hafi þótt þess eðlis að ekki þætti forsvaranlegt að afhenda kæranda umbeðnar upplýsingar með tilliti til öryggis- og persónuverndarsjónarmiða starfsmanna stofnunarinnar. Þá hafi engin gögn bent til þess að hæfisreglur stjórnsýslulaga hafi ekki verið uppfylltar í máli kæranda. Þá kemur fram í greinargerð Tryggingastofnunar, dags. 7. apríl 2020, að það sé mat stofnunarinnar að einkahagsmunir einstakra starfsmanna stofnunarinnar séu mun ríkari en hagsmunir kæranda í þessu máli.

Ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga er undantekning frá meginreglu um upplýsingarétt aðila máls sem birtist í 15. gr. sömu laga. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum segir að það beri að leggja ríka áherslu á að líta beri á þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“. Þar er jafnframt lögð áhersla á að við mat á því hvort heimildinni skuli beitt þurfi að vega og meta hvort hagsmunir málsaðila af því að fá aðgang að gögnunum séu ríkari en þeir almanna- eða einkahagsmunir sem kalli á að takmarka þann aðgang.

Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur yfirfarið öll gögn málsins og er það mat úrskurðarnefndar að ekki séu fyrir hendi svo ríkir almanna- eða einkahagsmunir í skilningi 17. gr. stjórnsýslulaga að réttlætanlegt sé að víkja frá meginreglu 15. gr. laganna. Tryggingastofnun ríkisins hefur að mati úrskurðarnefndarinnar ekki sýnt fram á að almanna- og einkahagsmunir stofnunarinnar og starfsmanna hennar séu ríkari en hagsmunir kæranda að notfæra sér vitneskju úr þeim. Því er ekki fallist á að Tryggingastofnun hafi verið heimilt að synja kæranda um upplýsingar um nöfn starfsmanna stofnunarinnar og menntun þeirra sem komu að máli hennar á grundvelli öryggis- og persónuverndarsjónarmiða starfsmanna stofnunarinnar.

Með vísan til framangreinds er felld úr gildi ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um upplýsingar um nöfn og menntun starfsmanna sem komu að máli hennar. Tryggingastofnun ber því að veita kæranda aðgang að upplýsingum um nöfn og menntun starfsmanna.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 12. mars 2020 um að synja A, um aðgang að upplýsingum um nöfn og menntun starfsmanna, sem komu að máli hennar, er felld úr gildi. Kæranda skal veittur aðgangur að upplýsingum um nöfn og menntun starfsmanna sem komu að máli hennar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

                                                                                                                                                                                            Rakel Þorsteinsdóttir