Mál nr. 57/2012.

Miðvikudaginn 19. júní 2013 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir mál nr. 57/2012:

Kæra A

á ákvörðun

Kópavogsbæjar

og kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R:

B hefur f.h. A, hér eftir nefndur kærandi, með kæru, dags. 1. júní 2012, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála synjun Kópavogsbæjar, dags. 5. mars 2012, á beiðni hans um ferðaþjónustu.

I. Málavextir og málsmeðferð

Kærandi í máli þessu er 83 ára gamall maður og býr á hjúkrunarheimili. Hann er bundinn við hjólastól en hann hryggbrotnaði og lamaðist á fótum árið 2010. Kærandi sótti um ferðaþjónustu hjá Kópavogsbæ með umsókn, dags. 20. desember 2011. Umsókn kæranda var synjað með bréfi Félagsþjónustu Kópavogs, dags. 31. janúar 2012, þar sem fram kom að deildarfundur Félagsþjónustu Kópavogs hafi tekið fyrir umsókn kæranda þann 24. janúar 2012 og samþykkt svohljóðandi bókun:

„Bókun: Umsókn um ferðaþjónustu synjað þar sem umsækjandi býr á hjúkrunarheimili.“

Í bréfinu kom einnig fram að í reglum um ferðaþjónustu fatlaðra í Kópavogi væri kveðið á um að í sérstökum tilvikum væri heimilt að veita öldruðum ferðaþjónustu þrátt fyrir að ekki lægju fyrir lögboðnar skyldur bæjarfélagsins til slíkrar þjónustu, sbr. 6. gr. Þar væri kveðið á um hámarksferðaþjónustu auk ferða vegna tímabundinnar læknismeðferðar eða endurhæfingar í allt að þrjá mánuði á ári; einnig í dagvist aldraðra utan Kópavogs og í skipulagt félagsstarf á vegum bæjarins. Kærandi áfrýjaði synjuninni til félagsmálaráðs Kópavogs með bréfi, dags. 13. febrúar 2012. Félagsmálaráð tók málið fyrir á fundi sínum þann 2. mars 2012 og samþykkti svohljóðandi bókun:

„Félagsmálaráð staðfestir synjun deildarstjórafundar í þjónustudeild fatlaðra“

Niðurstaða félagsmálaráðs var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 5. mars 2012. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála með bréfi, dags. 1. júní 2012. Með bréfi, dags. 5. júní 2012, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir greinargerð Kópavogsbæjar vegna kærunnar þar sem meðal annars kæmi fram rökstuðningur fyrir synjun um beiðni kæranda um ferðaþjónustu. Greinargerð Kópavogsbæjar barst með bréfi, dags. 18. júní 2012. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 19. júní 2012, var bréf Kópavogsbæjar sent kæranda til kynningar. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 29. júní 2012. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 5. desember 2012, var kæranda tilkynnt um tafir á afgreiðslu málsins sem orsökuðust af miklum málafjölda hjá úrskurðarnefndinni en að vonir stæðu til þess að ljúka málinu sem fyrst.

II. Málsástæður kæranda

Í kæru kemur fram að kærandi hafi notið ferðaþjónustu fatlaðra allt frá því að hann hryggbrotnaði og lamaðist á fótum í febrúar 2010. Af því leiði að hann eigi rétt á lögboðinni ferðaþjónustu, sbr. lög um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992. Kærandi telur ljóst að hann þarfnist sannanlega sértækrar akstursþjónustu til að komast á milli staða, sbr. reglur um ferðaþjónustu í Kópavogi, samþykktar í bæjarstjórn 10. janúar 2012. Á árinu 2012 hafi honum endurtekið verið synjað um endurnýjun ferðaþjónustu og sú skýring gefin að hann búi á hjúkrunarheimili. Hvorki lög né reglur gefi þó til kynna að heimilt sé að hafna erindi á þessum grundvelli. Kærandi bendir á að ákvarðanir Félagsþjónustu Kópavogs og félagsmálaráðs Kópavogs séu afar illa rökstuddar og uppfylli ekki skilyrði stjórnsýslulaga um synjanir, til dæmis varðandi tilvísun til laga og reglna. Kópavogsbær hafi í reynd lögboðnar skyldur gagnvart kæranda eins og áður. Reglur um rétt þeirra, sem þarfnist sértækrar akstursþjónustu, mæli fyrir um forgang tiltekinna aðila (vinna/skóli) en í því felist að aðrir eigi þennan rétt. Kærandi telji aðfinnsluvert að Kópavogsbær hafi ekki átt frumkvæði að því að koma til móts við hann í ljósi breyttra aðstæðna þegar hann hafi þurft að flytja á hjúkrunarheimili. Það að hafna alfarið beiðni hans gangi því of langt, jafnvel miðað við þau sjónarmið sem ákvörðunin byggi á. Ekki verði við unað að honum sé neitað um þessa þjónustu sem hann þurfi á að halda og eigi rétt á skv. 35. gr. laga um málefni fatlaðs fólks. Kærandi telur að í synjun sveitarfélagsins felist ámælisverð, niðurlægjandi og ólögmæt framkoma. Að öðru leyti vísist til sjónarmiða sem áður hafi komið fram af hálfu kæranda. Kærandi gerir kröfu um að honum verið á ný heimilað að nýta sér ferðaþjónustu til þeirra fábrotnu tómstunda og ferða til ættingja og vina sem hann geti notið.

Í bréfi kæranda til Kópavogsbæjar, dags. 13. febrúar 2012, kemur fram að hann sé með undirliggjandi hrygggigt og hafi ekki getað hreyft bakið í áratugi og bak hans hafi því verið mjög brothætt. Einnig hafi liðagigtin valdið því að hann hafi nú gervilið í báðum hnjám og aðrir liðir, svo sem axlarliðir, séu illa farnir. Eftir að kærandi hafi lamast í febrúar 2010 hafi hann unnið stöðugt í að aðlagast þeim gífurlegu breytingum sem lömun í fótum hafði í för með sér. Aðlögun að svo mikilli skerðingu á hreyfigetu sé ávallt erfið. Aldur hans geri aðlögunina ekki auðveldari eða önnur fötlun sem hann búi við. Hann notist nú við rafmagnshjólastól og geti farið nokkuð um í honum en stóllinn geri honum kleift að halda nokkru sjálfstæði. Eftir hryggbrotið hafi kæranda og konu hans verið gert ókleift að búa saman. Hún búi nú í íbúð í nágrenni hjúkrunarheimilisins en fari til hans á hverjum degi. Kærandi sé fullkomlega áttaður og hafi ekki elliglöp. Sama gildi um eiginkonu hans. Kærandi búi hins vegar á hjúkrunarheimili innan um fólk sem allflest hafi elliglöp. Forsenda þess að hann og kona hans geti haft einhverja ánægju af síðustu elliárunum sé að hann geti farið út af hjúkrunarheimilinu, tekið þátt í fjölskyldumótum og hitt vini. Þá þurfi hann stundum að fara í læknisheimsóknir. Farið sé fram á að kærandi njóti áfram ferðaþjónustu eins og hingað til. Hann hafi notað þjónustuna af hógværð og ekki misnotað hana. Þjónustan sé mikilvæg forsenda þess að hafa einhverja ánægju af lífinu. Synjun á beiðni um ferðaþjónustu vegna þess að viðkomandi búi á hjúkrunarheimili gefi í skyn að þegar einstaklingur búi á hjúkrunarheimili sé lífinu lokið.

III. Sjónarmið Kópavogsbæjar

Í athugasemdum Kópavogsbæjar vegna kærunnar kemur fram að í málinu eigi lög um málefni aldraðra, nr. 125/1999, við um umsækjanda, sbr. 14. gr., og geti hann sótt rétt sinn samkvæmt þeim, sbr. lög um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Þar segi í 41. gr. að aldraðir eigi rétt á almennri þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum en að öðru leyti fari um málefni þeirra eftir sérlögum um málefni aldraðra.

Í bréfi deildarstjóra í þjónustudeild fatlaðra til félagsmálaráðs, dags. 27. febrúar 2012, sem sent var í tilefni áfrýjunar kæranda til félagsmálaráðs, kemur fram að í Kópavogi séu samtals 127 pláss á hjúkrunarheimilum. Á árinu 2011 hafi borist innan við fimm umsóknir um ferðaþjónustu frá íbúum þessara heimila þar sem umsóknum hafi verið synjað á grundvelli þess að umsækjandi hafi dvalið á hjúkrunarheimili. Væri miðað við að þeir einstaklingar sem dveldu á hjúkrunarheimili gætu sótt um allt að fjórar ferðir í mánuði þá gæti kostnaður Kópavogsbæjar numið allt að hálfri milljón á ári miðað við núverandi forsendur. Samkvæmt upplýsingum frá Reykjavíkurborg þá bjóði borgin ekki upp á ferðaþjónustu fyrir þá sem dvelji á hjúkrunarheimili. Hins vegar geti verið dæmi um að einstaklingar sem flytjist á hjúkrunarheimili haldi áfram að nota þjónustuna meðan á gildistíma hennar standi, sem sé eitt ár, þó það sé ekki í samræmi við reglur. Í Hafnarfirði hafi ferðaþjónusta fyrir þá sem dvelji á hjúkrunarheimili verið afnumin fyrir nokkrum árum þar sem þjónustan hafi ekki verið talin á ábyrgð sveitarfélagsins.

IV. Niðurstaða

Málskotsheimild kæranda er reist á 5. gr. a laga um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, með síðari breytingum, en í 1. mgr. greinarinnar kemur fram að fötluðum einstaklingi sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir um þjónustu sem teknar eru á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, sbr. XVII. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í máli þessu er ágreiningur um það hvort Kópavogsbæ hafi borið að samþykkja umsókn kæranda, dags. 20. desember 2011, um ferðaþjónustu á grundvelli 35. gr. laga um málefni fatlaðs fólks.

Kærandi gerir athugasemdir við að synjun á umsókn hans um ferðaþjónustu hafi ekki verið rökstudd. Úrskurðarnefndin tekur fram að í 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að aðili máls geti krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún hafi verið tilkynnt. Meginreglan í stjórnsýslulögum er því eftirfarandi rökstuðningur. Um málsmeðferð mála er varða beiðni um þjónustu á grundvelli laga um málefni fatlaðs fólks fer skv. XVII. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Kemur þar fram í 3. mgr. 58. gr. að niðurstöðu máls skuli kynna eins fljótt og unnt er. Ef niðurstaða er umsækjanda óhagstæð skal hún skýrð og rökstudd og tilkynnt honum tryggilega. Í slíku tilfelli getur umsækjandi eða talsmaður hans krafist skriflegs rökstuðnings. Sé um skerðingu á réttindum skjólstæðings að ræða skal niðurstaða ávallt rökstudd skriflega og tilkynnt með sérstökum tryggilegum hætti. Meginreglan um eftirfarandi rökstuðning á því einnig við um stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laga um málefni fatlaðs fólks. Í máli þessu var um að ræða synjun á beiðni um ferðaþjónustu og verður því ekki talið að um hafi verið að ræða skerðingu á réttindum kæranda í skilningi 4. málsl. 3. mgr. 58. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Ekkert hefur komið fram í málinu um að kærandi eða talsmaður hans hafi óskað eftir skriflegum rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar og telur úrskurðarnefndin því ekki ástæðu til að gera athugasemd við rökstuðning ákvörðunarinnar.

Kærandi í máli þessu er 83 ára gamall maður og býr á hjúkrunarheimili. Hann er bundinn við hjólastól en hann hryggbrotnaði og lamaðist á fótum árið 2010. Kópavogsbær byggir á því að lög um málefni fatlaðs fólks eigi ekki við um málefni kæranda heldur lög um málefni aldraðra, nr. 125/1999, og þar sem kærandi búi á hjúkrunarheimili beri sveitarfélaginu ekki að veita honum ferðaþjónustu. Kærandi byggir á því að hann þarfnist sannanlega sértækrar akstursþjónustu til að komast á milli staða, sbr. 1. mgr. 1. gr. reglna um ferðaþjónustu í Kópavogi. Kærandi gerir kröfu um að honum verði veitt ferðaþjónusta svo hann geti sinnt tómstundum sínum, heimsótt ættingja og vini, tekið þátt í fjölskyldumótum og farið í læknisheimsóknir. Líkt og að framan greinir snýst ágreiningur í málinu því um hvort kærandi eigi rétt á ferðaþjónustu á grundvelli 35. gr. laga um málefni fatlaðs fólks. Í ljósi þess sem fram hefur komið í málinu er það mat úrskurðarnefndarinnar að ferðaþjónusta sú er kærandi óskar eftir sé til að gera honum kleift að njóta tómstunda og sækja sér læknishjálp.

Kærandi er eldri en 67 ára og telst því aldraður í skilningi laga um málefni aldraðra, sbr. 2. tölul. 2. gr., en hann er einnig með líkamlega fötlun í skilningi laga um málefni fatlaðs fólks, sbr. 2. gr. laganna. Úrskurðarnefndin tekur fram að í lögum um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, eru engin ákvæði er útiloka þá sem eru eldri en 67 ára og með fötlun, til að njóta þeirrar þjónustu sem lög kveða á um, svo sem ferðaþjónustu. Aldur hefur því ekki úrslitaáhrif einn og sér á rétt kæranda til þjónustu ætlaðri fötluðu fólki. Lög um málefni fatlaðs fólks og lög um málefni aldraðra skarast því að einhverju leyti þar sem fatlað fólk getur verið eldra en 67 ára.

Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, eru rammalög sem gilda við hlið sérlaga, svo sem laga um málefni aldraðra og laga um málefni fatlaðs fólks, auk þess sem sveitarfélög setja sér sjálf reglur á þessu sviði. Í 41. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga kemur fram að aldraðir eiga rétt á almennri þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum en að öðru leyti fer um málefni þeirra eftir sérlögum um málefni aldraðra. Í 1. mgr. 44. gr. laganna kemur fram að fatlað fólk á rétt á almennri þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og skal þeim veitt þjónusta á almennum stofnunum eftir því sem unnt er og við á. Að öðru leyti fer um málefni þeirra eftir sérlögum um málefni fatlaðs fólks, sbr. 2. mgr. 44. gr. Í lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga er hvorki kveðið sérstaklega á um ferðaþjónustu né ferlimál íbúa sveitarfélags. Þarf því að líta til sérlaga um málefni aldraðra og fatlaðs fólks hvað það varðar.

Fjallað er um réttindi aldraðra í lögum nr. 125/1999, með síðari breytingum. Markmið laganna er að aldraðir eigi völ á þeirri heilbrigðis- og félagsþjónustu sem þeir þurfa á að halda og að hún sé veitt á því þjónustustigi sem er eðlilegast miðað við þörf og ástand hins aldraða. Kærandi í máli þessu býr í þjónustu- og öryggisíbúð í C í Kópavogi. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að kærandi búi í íbúð í skilningi 1. tölul. 1. mgr. 14. gr. laga um málefni aldraðra, sem kveður á um dvalarheimili, sambýli og íbúðir, sérhannað fyrir þarfir aldraðra sem ekki eru færir um að annast heimilishald þrátt fyrir heimaþjónustu. Í framangreindu ákvæði kemur fram að á stofnunum þessum skal vera varsla allan sólarhringinn, öryggiskerfi í hverri íbúð og völ á fjölbreyttri þjónustu, svo sem mat, þvotti, þrifum og félags- og tómstundastarfi. Aðstaða skal vera fyrir hjúkrun, læknishjálp og endurhæfingu. Þjónusta skal byggð á einstaklingsbundnu mati á þörfum hins aldraða og skal byggjast á hjálp til sjálfshjálpar. Hvorki liggur fyrir um að slíkt einstaklingsbundið mat á þörfum kæranda hafi farið fram né hvort og hvaða þjónustu hún eigi rétt á grundvelli slíks mats. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að við afgreiðslu umsóknar kæranda hafi sveitarfélaginu borið að afla upplýsinga um framangreind atriði og telst málið því ekki nægilega upplýst að þessu leyti.

Fjallað er um réttindi fatlaðs fólks í lögum nr. 59/1992, með síðari breytingum. Markmið laganna er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Samkvæmt 7. gr. laga um málefni fatlaðs fólks skal það eiga rétt á allri almennri þjónustu ríkis og sveitarfélaga. Ávallt skal leitast við að veita fötluðu fólki þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði menntunar, heilbrigðis- og félagsþjónustu. Reynist þjónustuþörf fatlaðs einstaklings meiri en svo að henni verði fullnægt innan almennrar þjónustu skal hann fá þjónustu samkvæmt lögunum.

Það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að sveitarfélaginu hafi borið að meta heildstætt þörf kæranda fyrir þjónustu og hvernig koma mætti til móts við óskir hans, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna. Í framhaldinu hafi borið að kanna hvort hin almenna þjónusta sem veitt er íbúum þjónustu- og öryggisíbúða fullnægði þjónustuþörf kæranda. Hafi sú ekki verið raunin hafi borið að kanna hvort kærandi uppfyllti skilyrði 1. mgr. 35. gr. laga um málefni fatlaðs fólks og hafi átt rétt á ferðaþjónustu. Tekið skal fram að hvorki í ákvæðinu né lögskýringargögnum með því kemur fram að það hafi verið ætlun löggjafans að undanskilja sérstaklega fatlað fólk sem býr á hjúkrunarheimili eða í þjónustu- og öryggisíbúð frá því að njóta ferðaþjónustu.

Ákvæði 1. mgr. 35. gr. laganna um að sveitarfélög skulu gefa fötluðum kost á ferðaþjónustu vegna atvinnu, náms og tómstunda felur ekki í sér fortakslausa skyldu sveitarfélags til að fullnægja þörfum einstaklings til ferðaþjónustu. Sú niðurstaða skýrist bæði af orðalagi ákvæðisins, „gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu“, en einnig af samanburðarskýringu við 2. mgr. 35. gr. um ferðir vegna nauðsynlegrar þjónustu, en samkvæmt því er lögð ríkari skylda á herðar sveitarfélögum til að fullnægja ýtrustu þörfum fatlaðs fólks. Hér er því í lögunum gerður greinarmunur á skyldum sveitarfélaga til að veita ferðaþjónustu vegna atvinnu og náms annars vegar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laganna, og nauðsynlega þjónustu fötluðu fólki til handa hins vegar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laganna. Sveitarfélag hefur því skv. 1. mgr. 35. gr. laganna umtalsvert svigrúm til að ákvarða í hve miklum mæli ferðaþjónusta vegna atvinnu, náms og tómstunda skuli vera.

Sveitarfélög hafa almennt ákveðið svigrúm og forræði til að meta sjálf miðað við aðstæður hvers konar aðgerðir eða þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er framkvæmir aðgerðir eða veitir þjónustu, þ.e. atriði sem byggjast á frjálsu mati sveitarstjórnar á viðkomandi málefni. Verður ekki við því mati hróflað ef matið byggist á lögmætum sjónarmiðum og er í samræmi við stjórnsýslulög, nr. 37/1993, og önnur lög.

Í samræmi við framangreint verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi og lagt fyrir sveitarfélagið að taka umsókn kæranda til löglegrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Kópavogsbæjar, dags. 5. mars 2012, um synjun á umsókn A, um ferðaþjónustu er felld úr gildi og málinu vísað heim til löglegrar meðferðar.

Bergþóra Ingólfsdóttir,

formaður

Margrét Gunnlaugsdóttir                                Gunnar Eydal