Nr. 562/2018 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 13. desember 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 562/2018
í stjórnsýslumálum nr. KNU18120003 og KNU18120004
Beiðni um frestun réttaráhrifa í málum […] og […]
Málsatvik
Þann 20. nóvember 2018 staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 2. júlí 2018, um að synja […], fd. […], ríkisborgara Kósóvó og Serbíu, (hér eftir nefndur A) og […], fd. […], ríkisborgara Svartfjallalands, (hér eftir nefnd B) um alþjóðlega vernd hér á landi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Úrskurðir kærunefndar voru birtir fyrir aðilum þann 26. nóvember 2018. Þann 3. desember 2018 barst kærunefnd beiðni aðila um frestun réttaráhrifa á úrskurðum nefndarinnar ásamt sameiginlegri greinargerð aðila.
Aðilar krefjast þess að réttaráhrifum úrskurðar kærunefndar útlendingamála verði frestað á meðan þau fara með mál sitt fyrir dómstóla, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Málsástæður aðila
Aðilar byggja beiðni um frestun réttaráhrifa í fyrsta lagi á því að þau telji að 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga stríði gegn 70. gr. stjórnarskrár Íslands en ákvæðinu sé ætlað að tryggja rétt einstaklinga til réttlátrar og opinberrar málsmeðferðar innan hæfilegs tíma fyrir sjálfstæðum og óvilhöllum dómstóli. Aðilar telji að það skjóti skökku við að kærunefnd útlendingamála hafi það vald til að ákveða sjálf hvort réttaráhrifum í úrskurðum nefndarinnar í máli þeirra skuli frestað. Það brjóti í bága við íslenska stjórn- og réttarskipun að þeim sem gegni stjórnsýslustörfum sé veitt lagaheimild til að koma í veg fyrir að ákvarðanir þeirra sæti endurskoðun æðra stjórnvalds eða dómstóla. Í öðru lagi byggja aðilar beiðni sína á því að Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að láta hjá líða að leggja til grundvallar upplýsingar sem lagðar hafi verið fram af hálfu aðila er varði öryggi þeirra í Kósóvó sem Bosníaka sem hafi tekið þátt í átökunum árin 1998 til 1999. Aðilar telji að nálgun kærunefndar við lausn viðfangsefnisins sé röng og ekki hafi verið unnið rétt úr upplýsingum um aðstæður aðila í Kósóvó. Þá gera aðilar athugasemdir við þær spurningar sem kærunefnd hafi lagt fyrir Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna. Aðilar telji að upplýsingar frá Flóttamannastofnun hafi stutt við málsástæðu þeirra er lúti að því að staða þeirra sé svo ótrygg við heimkomu til Kósóvó að þau teljist hafa ástæðuríkan ótta í merkingu laga um útlendinga. Þá hafi kærunefnd borið að láta kanna aðstæður í […], sem sé heimabær A, en þar búi faðir hans ennþá. Aðilar telji að samkvæmt framangreindu að kærunefndin hafi ekki aflað upplýsinga frá Flóttamannastofnun í þeim tilgangi til að hagnýta þær heldur hafi það verið gert til málamynda sem sé brot á 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi kærunefndin ekki kannað hvaða þýðingu stjórnmálaþátttaka A með […] flokknum hafi á öryggi hans snúi hann til baka. Í þriðja lagi telja aðilar að mikilvægt sé að dómstólar fjalli um það hvort þau eigi rétt á alþjóðlegri vernd; viðbótarvernd eða dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Aðilar telja að hætta sé á lögvarinn réttur þeirra til að fá úrlausn um réttindi sín fyrir dómstólum sem tryggður sé með 70. gr. stjórnarskrárinnar verði að engu hafður verði réttaráhrifum í málum þeirra ekki frestað. Að síðustu byggja aðilar á því að nauðsynlegar upplýsingar skorti um öryggi A og því ríki vafi á því hvort hinn kærði úrskurður sé efnislega réttur. Aðilar vekja athygli á því að þegar neikvæð ákvörðun stjórnvalds sé svo íþyngjandi að hún geti ráðið úrslitum um öryggi aðila máls þá séu muni ríkari kröfur gerðar til rannsóknar af hálfu stjórnvalds.
Þann 11. desember 2018 bárust frá aðilum frekari athugasemdir og viðbótargögn. Fram kom í athugasemdunum að aðilar telji að sú meðferð útlendingayfirvalda að leggja stöðu Bosníaka í Kósóvó að jöfnu við Kósóvó Serba sé út frá öryggissjónarmiðum röng. Aðilar telji með vísan til framangreinds að A eigi að njóta vafans varðandi það hvort lífi hans og öryggi verði stefnt í hættu við heimsendingu. Viðbótargögn sem lögð voru fram voru annars vegar skjáskot af frétt af […] frá 17. apríl 2004 og hins vegar skjáskot af bréfi undirrituðu af […], dags. 7. desember 2018. Í fréttinni kemur m.a. fram að A sem varaforseti […] flokksins hafi haldið tölu á íbúafundi í […] í […] árið 2004. Þar hafi hann m.a. fjallað um slæma stöðu Bosníaka í Kósóvó. Í bréfinu sem lagt var fram kemur fram að bréfritari telji að aðstæður Bosníaka í Kósóvo hafi versnað og að óvissa sé um öryggi þeirra í landinu. Þá greinir bréfritari frá því að þann 25. nóvember sl. hafi lögreglan í […] komið að heimili fjölskyldu A og fært föður hans til yfirheyrslu á lögreglustöðinni í þeim tilgangi að spyrjast fyrir um hvar A væri niðurkominn. Bréfritari segist telja að öryggi og mannréttindi A séu í hættu í Kósóvó.
Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í íslenskum rétti gildir sú meginregla að málskot til dómstóla frestar ekki réttaráhrifum endanlegra ákvarðana stjórnvalda, sjá til hliðsjónar 2. málsl. 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Reglan er áréttuð í 1. málsl. 6. mgr. 104. laga um útlendinga nr. 80/2016 en þar segir að málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun á stjórnsýslustigi um að útlendingur skuli yfirgefa landið fresti ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess, sbr. 2. málsl. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Frestun á réttaráhrifum skal bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að málið hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Niðurstaða um hvort ástæða sé til að fresta réttaráhrifum úrskurðar kærunefndar ræðst af heildstæðu mati á hagsmunum aðila af því að réttaráhrifum úrskurðarins verði frestað og sjónarmiðum sem mæla gegn slíkri frestun. Meðal þeirra sjónarmiða sem líta ber til við þetta mat er hvort framkvæmd úrskurðarins valdi aðila óafturkræfum skaða, hvort framkvæmdin feli í sér verulegar hindranir á aðgengi hans að dómstólum eða hvort aðstæður sem þýðingu geta haft fyrir málið hafi breyst verulega. Þá lítur kærunefnd til þess hlutverks stjórnvalda að tryggja skilvirka framkvæmd laga um útlendinga. Kærunefnd hefur jafnframt litið til þess að heimild til frestunar réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar er undantekning frá meginreglu sem aðeins sé ætlað að ná til tilvika þar sem ástæða er til þess að fresta framkvæmd. Réttaráhrifum úrskurðar verði því ekki frestað af þeirri ástæðu einni að úrskurðurinn verði borinn undir dómstóla heldur þurfi að liggja fyrir tilteknar ástæður í fyrirliggjandi máli svo kærunefnd fallist á slíka beiðni.
Í beiðni um frestun réttaráhrifa kemur fram sú afstaða aðila að framkvæmd úrskurða kærunefndar útlendingamála um að þau skuli yfirgefa landið takmarki möguleika þeirra til að fá endurskoðun úrskurðanna hjá dómstólum og njóta þar réttlátrar málsmeðferðar, sbr. 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar. Þá kemur þar fram að þau telji að 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga stríði gegn 70. gr. stjórnarskrár Íslands en ákvæðinu sé ætlað að tryggja rétt einstaklinga til réttlátrar og opinberrar málsmeðferðar innan hæfilegs tíma fyrir sjálfstæðum og óvilhöllum dómstóli.
Kærunefnd telur að vera aðila á landinu sé ekki forsenda fyrir því að mál sem höfðað er til ógildingar á úrskurðum kærunefndar sé tækt til meðferðar hjá dómstólum. Þá hafa aðilar möguleika á að gefa skýrslu fyrir dómi þótt þau séu ekki hér á landi, sbr. 2. mgr. 49. gr. og 3. og 4. mgr. 51. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991.
Samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar getur enginn komið sér hjá að hlýða yfirvaldsboði í bráð með því að skjóta máli til dóms. Ákvæði 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga eiga stoð í nefndu ákvæði stjórnarskrárinnar og takamarka hvorki aðgang að dómstólum né koma í veg fyrir réttláta málsmeðferð, sbr. m.a. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur frá 23. maí 2018 í máli nr. E-2434/2017.
Í því ljósi og með vísan til aðstæðna aðila að öðru leyti er það niðurstaða kærunefndar að ekki sé ástæða til að fresta réttaráhrifum úrskurða í máli aðila á þeim grundvelli að framkvæmd úrskurðanna valdi tjóni á málatilbúnaði þeirra fyrir dómstólum eða gangi gegn 70. gr. stjórnarskrárinnar.
Með úrskurðum kærunefndar útlendingamála, sem er sjálfstæð stjórnsýslunefnd, hefur verið tekin afstaða til málsástæðna aðila varðandi umsóknir um alþjóðlega vernd hér á landi og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og komist að niðurstöðu um að synja umsóknum þeirra. Þau gögn sem lögð hafa verið fram í tengslum við beiðni um frestun réttaráhrifa raska ekki þeirri niðurstöðu.
Kærunefnd telur þó að líta verði til þess að nefndin var ekki einhuga um þessi málalok, en efnisleg niðurstaða málsins varðandi rétt til alþjóðlegrar verndar skv. 1. mgr. 37. og 40. gr. laga um útlendinga réðist af meirihluta nefndarmanna, sbr. lokamálslið 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.
Af þessum sökum telur kærunefnd að ástæða sé til, eins og hér stendur sérstaklega á, að fresta réttaráhrifum úrskurða kærunefndar í málum beggja aðila, dags. 20. nóvember 2018, meðan aðilar reka mál sín fyrir dómstólum, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga, með þeim skilyrðum sem koma fram í ákvæðinu og áréttuð eru í úrskurðarorði.
Aðilum er leiðbeint um að uppfylli þau ekki nefnd skilyrði kunna úrskurðir kærunefndar í málum þeirra, dags. 20. nóvember 2018, að verða framkvæmdarhæfir.
ÚRSKURÐARORÐ
Réttaráhrifum úrskurða kærunefndar útlendingamála í málum aðila, dags. 20. nóvember 2018, er frestað á meðan aðilar reka mál sín fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegum ákvörðunum í málum sínum á stjórnsýslustigi. Frestun réttaráhrifa úrskurðanna er bundin því skilyrði að aðilar beri málin undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar þessarar og óski eftir flýtimeðferð. Sé beiðnum um flýtimeðferð synjað skal þá höfða mál innan sjö daga frá þeirri synjun.
The legal effects of the decisions of the appeals board in the cases of the applicants, dated 20 November 2018, are suspended during the time that the applicants’ legal proceedings for the annulment of the final administrative decisions in the applicants’ cases are under way. The suspension of legal effects is subject to the condition that the applicants bring the cases to court within five days of the date of the notification of this decision and request accelerated procedures. If the requests for accelerated procedures are denied the applicants shall initiate legal proceedings before a court within seven days of that denial.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir