Nr. 44/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 4. febrúar 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 44/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU20120032
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 15. desember 2020 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari Eþíópíu (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. nóvember 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að umsókn kæranda verði tekin til efnislegrar meðferðar á Íslandi, með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 28. júlí 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 5. ágúst 2020, kom í ljós að fingraför hans höfðu m.a. verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Ungverjalandi. Þann 7. október 2020 var beiðni um upplýsingar um stöðu kæranda beint til yfirvalda í Ungverjalandi. Í svari frá ungverskum yfirvöldum, dags. 3. nóvember 2020, kom fram að kæranda hefði verið veitt réttarstaða flóttamanns þann 13. september 2016. Við umsókn framvísaði kærandi ungversku persónuskilríki með gildistíma til 4. október 2022 og ungversku ferðaskilríki með gildistíma til 30. júní 2021. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 21. október 2020, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 30. nóvember 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 1. desember 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 15. desember 2020 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 5. janúar 2021, ásamt fylgigögnum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd í Ungverjalandi. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ungverjalands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Ungverjalands.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda vísar hann til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar varðandi málsatvik. Þar kemur m.a. fram að daginn eftir viðtal kæranda hjá Útlendingastofnun hafi kærandi greint talsmanni sínum frá því að hann hafi tekið inn sljóvgandi lyf fyrir viðtalið sökum streitu og því hafi svör hans verið að mestu leyti röng og því hafi verið óskað eftir nýju viðtali. Útlendingastofnun hafi fallist á að veita kæranda tækifæri til að skýra mál sitt og hafi hann verið boðaður í annað viðtal. Kærandi hafi m.a. greint frá því að hafa verið veitt alþjóðleg vernd í Ungverjalandi árið 2015. Kærandi hafi svo farið til Bretlands en snúið aftur til Ungverjalands, þar sem hann hafi verið handtekinn af lögreglunni, settur í læstan klefa í sólarhring og dreginn eftir gólfinu. Því næst hafi kærandi verið fluttur í lokaðar flóttamannabúðir sem hafi verið sem fangelsi. Kærandi hafi dvalist þar í um þrjá og hálfan mánuð þar sem hann hafi m.a. verið beittur líkamlegu ofbeldi. Kærandi hafi svo verið fluttur í brottflutningsmiðstöð þar sem hann hafi dvalið í þrjár vikur, verið handjárnaður og fylgt eftir af lögreglumönnum hvert fótmál. Þá hafi kærandi verið fluttur í aðrar flóttamannabúðir þar sem hann hafi orðið fyrir sama ofbeldi. Kærandi hafi þurft að standa í langri röð til að fá afhentan kvöldmat en einstaklingar sem hafi talað ungversku hafi verið í forgangi. Þegar kærandi hafi spurt út í fyrirkomulagið hafi hann verið tekinn af tveimur vörðum og fluttur á lögreglustöð þar sem hann hafi verið lokaður inni í þrjá daga, beittur líkamlegu ofbeldi og niðurlægður. Þá hafi kærandi greint frá því að hann hafi ekki fengið neina húsnæðis- eða fjárhagsaðstoð og erfitt væri fyrir útlendinga að leigja húsnæði. Kærandi hafi því þurft að sofa hjá vinum og stundum á götunni. Kærandi hafi dvalið í flóttamannabúðum í bænum Gyor, þar sem hann hafi fengið aðstoð við að fá svarta vinnu í verksmiðju en hann hafi verið rekinn eftir tvo mánuði. Kærandi hafi því ekki verið með neina fasta vinnu en unnið við þrif endrum og eins. Þá hafi kærandi í eitt sinn leitað á spítala til að fá tannlæknaaðstoð en honum hafi verið synjað um þjónustu og hann þurft að fjarlægja tönnina sjálfur. Kærandi hafi orðið fyrir fordómum og mismunun í Ungverjalandi og lífið hafi verið erfitt. Kærandi hafi reynt að fá eiginkonu sína til Ungverjalands með fjölskyldusameiningu en því hafi verið hafnað þar sem hann hafi ekki getað lagt fram ráðningarsamning.
Kærandi gerir þá kröfu að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnislegrar meðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá byggir kærandi jafnframt á 32. gr. a og b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, en þar komi fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varði umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá byggir kærandi einnig á 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga en þar komi fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda eigi umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnislegrar meðferðar.
Kærandi fjallar um aðstæður flóttafólks í Ungverjalandi. Nýjar heimildir beri með sér að aðstæður flóttafólks í Ungverjalandi hafi ekki breyst til batnaðar síðastliðin ár m.a. vegna lagabreytinga sem miði að því að skerða réttindi flóttafólks. Þá kyndi stjórnvöld undir hatursorðræðu og kynþáttafordóma meðal almennings með stefnu sinni auk þess sem lagaumhverfi grafi undan móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd og aðlögun viðurkenndra flóttamanna. Árið 2016 hafi verið gerðar breytingar á löggjöf í Ungverjalandi og réttindi handhafa alþjóðlegrar verndar skert verulega, en þeim sé nú einungis veitt vernd til þriggja ára í senn og hún skuli endurskoðuð að þeim tíma liðnum. Handhafar alþjóðlegrar verndar fái ekki dvalarleyfi heldur ungversk persónuskilríki sem gefin séu út til sex ára í senn en tryggi þó ekki rétt til að dvelja í landinu í sex ár. Þá séu ferðaskilríki fyrir flóttafólk aðeins gefin út til eins árs í senn og greiða þurfi fyrir þau. Til að sækja um ríkisborgararétt í Ungverjalandi þurfi flóttafólk að uppfylla tiltekin skilyrði en flóttafólki sé gert erfitt að uppfylla skilyrðin vegna skorts á viðunandi aðstoð við að aðlagast ungversku samfélagi. Kærandi vísar til þess að samkvæmt ungverskum lögum hafi aðlögunarsamningar sem kváðu á um stuðning til handa flóttafólki verið lagðir af. Ríkið hafi ákveðið að stöðva fjárhagsstuðning til einstaklinga og ákvörðun um fjárhagsstuðning verið sett í hendur bæjaryfirvalda á hverjum stað. Takmarkaður fjöldi leiguíbúða sé í boði og leigusalar kjósi að leigja ungverskum ríkisborgurum fremur en flóttafólki. Þá sé pláss takmarkað í þeim húsnæðisúrræðum sem hjálparstofnanir og kirkjur bjóði upp á. Þá vísar kærandi til þess að heimildir beri með sér að aðgangur að atvinnu sé háður ýmsum hindrunum m.a. vegna skorts á tungumálakunnáttu og menningarmun. Sú atvinna sem sé í boði sé oftast takmörkuð við verkamannavinnu. Frá árinu 2016 hafi aðgangur einstaklinga með alþjóðlega vernd að gjaldfrjálsri heilbrigðisþjónustu verið minnkaður úr einu ári frá veitingu niður í sex mánuði. Flóttafólk og umsækjendur um alþjóðlega vernd standi frammi fyrir ýmsum hindrunum þegar það leiti eftir heilbrigðisaðstoð, s.s. tungumálaerfiðleikum, takmörkuðum aðgangi að túlkum og lélegri enskukunnáttu lækna. Þá sé það skilyrði samkvæmt ungverskum lögum að vera með varanlegt heimilisfang þegar sótt sé um aðgangskort að félagsþjónustunni. Kærandi fjallar um opinber viðhorf stjórnvalda til flóttamanna og innflytjenda en íhaldssamur þjóðernisflokkur hafi verið ráðandi í Ungverjalandi frá árinu 2010. Algengt sé að flóttafólk í Ungverjalandi verði fyrir mismunun, kynþáttahatri og áreiti, bæði líkamlegu og munnlegu.
Kærandi gerir nokkrar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar. Kærandi bendir á að hann hafi greint frá því í viðtölum hjá Útlendingastofnun að hann hafi verið boðaður í viðtal hjá útlendingayfirvöldum í Ungverjalandi þar sem honum hafi verið tjáð að réttarstaða hans væri í endurskoðun og hann hafi fengið þær upplýsingar að hann ætti á hættu að verða settur í brottflutningsmiðstöð og sendur til Sádi Arabíu eða Eþíópíu, yrði hann sviptur stöðu sinni. Í svari frá ungverskum yfirvöldum komi fram að vernd kæranda sé til endurskoðunar og við lok endurskoðunar kynni sú staða að vera uppi að kærandi njóti ekki lengur verndar. Í kjölfarið hafi kærandi farið fram á að Útlendingastofnun tæki afstöðu til þessara upplýsinga og hvaða áhrif þær hefðu á ferli umsóknar hans. Hafi kærandi vísað til rannsóknarskyldu stofnunarinnar og þeirra sjónarmiða sem fram komi í úrskurði kærunefndar nr. KNU17070041 og farið fram á að umsókn hans yrði tekin til efnislegrar meðferðar. Útlendingastofnun hafi hafnað þeirri beiðni og talið að málsatvik í úrskurði kærunefndar og í máli kæranda væru ekki sambærileg. Kærandi gerir athugasemd við túlkun Útlendingastofnunar á merkingu svars ungverskra yfirvalda. Kærandi telur að þar sem um verulega íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sé að ræða séu strangar kröfur gerðar til rannsóknar, til þess að tryggja að rétt niðurstaða fáist. Kærandi telur að gera verði þá kröfu til Útlendingastofnunar að aflað sé upplýsinga um efnislega þýðingu svars ungverskra stjórnvalda er varði réttarstöðu kæranda, þ.e. hver framkvæmdin sé hjá ungverskum stjórnvöldum þegar alþjóðleg vernd hjá einstaklingi sæti endurskoðun, fyrirspurn um hvenær niðurstöðu sé að vænta í máli kæranda, hvort það hafi áhrif á málsmeðferð kæranda að hann hafi farið af landi brott á meðan endurskoðun sé í ferli og þá hvort kærandi eigi á hættu að verða færður í varðhald við endursendingu. Þá beri svar ungverskra stjórnvalda með sér að fyrirvari sé gerður við móttöku kæranda ef íslensk stjórnvöld hyggjast endursenda hann vegna mögulegrar afturköllunar verndar hans. Slíkur fyrirvari hljóti að kalla á frekari rannsókn af hálfu Útlendingastofnunar. Kærandi vísar til svars sem hann hafi fengið frá Hungarian Helsinki Committee þar sem fram komi að reynsla þeirra hafi sýnt að sæti vernd einstaklinga endurskoðun og þeir mæti ekki í viðtöl leiði það oft til afturköllunar á vernd. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi gefið málshraða forgang í máli hans en áhersla stjórnvalda á að hraða málsmeðferð megi aldrei koma niður á rannsókn málsins. Kærandi mótmælir því afstöðu Útlendingastofnunar enda byggist synjunin eingöngu á því að ungversk stjórnvöld endurnýi vernd hans þar í landi, sem sé alls óvíst að verði gert. Kærandi vísar þá til úrskurða kærunefndar í málum nr. KNU16050037 frá 10. nóvember 2016 og nr. KNU17070041 frá 24. október 2017, máli sínu til stuðnings. Með vísan í rannsóknarreglu og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og hagsmuna kæranda sé farið þess á leit við kærunefnd útlendingamála að réttarstaða kæranda í Ungverjalandi verði endurmetin.
Kærandi byggir á því að ekki sé tilefni til að víkja frá þeirri framkvæmd að mál þeirra sem komi hingað til lands eftir að hafa hlotið alþjóðlega vernd í Ungverjalandi hljóti efnislega meðferð. Sú framkvæmd byggi á úrskurðum kærunefndar útlendingamála, en haustið 2017 hafi nefndin fellt úr gildi þrjár ákvarðanir Útlendingastofnunar er vörðuðu endursendingar einstaklinga sem hlotið höfðu alþjóðlega vernd í Ungverjalandi og lagt fyrir stofnunina að taka umsóknir þeirra til efnismeðferðar. Niðurstaða kærunefndar í áðurnefndum úrskurðum hafi verið sú að kærendur teldust ekki einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu en í ljósi uppruna þeirra og með hliðsjón af upplýsingum um þær aðstæður sem biðu þeirra í Ungverjalandi væri það mat nefndarinnar að þeir myndu eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki sökum mismununar vegna kynþáttar og aðstæðna þeirra sem einstaklinga með alþjóðlega vernd. Í kjölfarið hafi Útlendingastofnun tekið umsóknir fólks með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi til efnismeðferðar, almennt og óháð einstaklingsbundnum atvikum í málinu. Þá hafi Útlendingastofnun synjað þremur umsækjendum með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi um efnismeðferð vorið 2018 en kærunefnd hafi talið að skort hafi á rökstuðning er varði ástæður þess að stofnunin vék frá fyrri fordæmum nefndarinnar. Kærandi vísar til þess að úrskurðir kærunefndar séu bindandi sem fordæmi fyrir stofnunina. Í hinni kærðu ákvörðun fjalli Útlendingastofnun um framkvæmd stofnunarinnar undanfarin ár og vísar til þess að einstaklingsbundið mat hafi ráðið því að eldri umsóknir einstaklinga sem hlotið höfðu alþjóðlega vernd í Ungverjalandi hafi verið sendar í efnislega meðferð. Kærandi telur að hér gæti þversagnar í skýringum stofnunarinnar þar sem að í eldri málum hafi umsækjendur ekki verið boðaðir í viðtöl og spurðir ítarlega út í aðstæður sínar í Ungverjaland. Kærandi vísar til þess að engar breytingar hafi verið gerðar á lögum eða reglum sem við eigi, frá úrskurðum kærunefndar haustið 2018. Þá hafi engar slíkar breytingar orðið á aðstæðum flóttafólks í Ungverjalandi sem gefi tilefni til endurskoðunar á þeirri framkvæmd sem mótuð hafi verið með úrskurðunum. Þá beri skýrslur, fréttaflutningur og aðrar heimildir með sér að aðstæður flóttafólks í Ungverjalandi hafi einungis versnað, viðhorf gagnvart flóttafólki í landinu fari stöðugt versnandi og mismunun aukist dag frá degi.
Þá gerir kærandi athugasemd við það að í hinni kærðu ákvörðun hafi frásögn kæranda í síðari viðtölum hans hjá stofnuninni verið dregin í efa eða metin ótrúverðug. Þannig líti stofnunin fremur til frásagnar hans í fyrsta viðtali þegar kærandi hafi verið undir áhrifum lyfja. Kærandi vísar til þess að í móttökuviðtali sé kærandi án talsmanns og tilgangur þess sé að meta þjónustuþörf hans en ekki leggja grundvöll að vinnslu málsmeðferðar hans vegna umsóknar um alþjóðlega vernd. Kærandi gerir jafnframt athugasemd við afstöðu Útlendingastofnunar til framlagðra gagna í málinu en líkt og fram kemur í hinni kærðu ákvörðun telur stofnunin að gögn er varði málsmeðferð hans í Ungverjalandi hafi takmarkaða þýðingu. Kærandi leggur áherslu á að framlögð gögn staðfesti frásögn hans um að hann hafi verið frelsissviptur í varðhaldi svo mánuðum skipti og upplifað mikið harðræði á meðan málsmeðferð hans stóð. Þá gerir kærandi athugasemd við afstöðu Útlendingastofnunar til skjáskots af viðtali ungverskra útlendingayfirvalda við kæranda frá júlí sl. vegna endurskoðunar á vernd hans þar í landi. Kærandi mótmælir því að framlagt gagn hafi takmarkaða þýðingu en umrætt gagn sé staðfesting á því að vernd hans sæti endurskoðun þar í landi og hann hafi þurft að mæta til viðtals um réttarstöðu hans. Þá hafi kærandi aldrei verið beðinn um að afla frumrits eða verið upplýstur um að stofnunin teldi gagnið óljóst vegna blaðsíðutals.
Kærandi gerir þá athugasemd við það að Útlendingastofnun hafi komist að þeirri niðurstöðu að aðstæður hans beri ekki með sér að 32. gr. a og b reglugerðar um útlendinga eigi við í máli hans. Hvað varði þá fordóma og kynþátthatur sem kærandi hafi orðið fyrir telur Útlendingastofnun hann hafa breytt frásögn sinni og að hann hafi ekki lagt fram nein gögn sem staðfesti breytta frásögn hans. Þá er gerð athugasemd við að í hinni kærðu ákvörðun sé hvergi að finna umfjöllun um þá frásögn kæranda að hann hafi verið frelsissviptur svo mánuðum skipti í varðhaldi og hann hafi upplifað mikið harðræði. Kærandi telur því að mat á einstaklingsbundnum aðstæðum hans sé ábótavant og þeim atriðum sem Útlendingastofnun beri skylda til að meta og fjalla efnislega um séu gerð lítil skil.
Kærandi gerir einnig athugasemdir við umfjöllun Útlendingastofnunar hvað varðar möguleika flóttafólks til að fá ungverskan ríkisborgarrétt, aðgengi hans að húsnæði, aðgengi að heilbrigðisþjónustu, rétt hans á félagslegri aðstoð, frásögn hans um aðgang að atvinnu og aðlögun hans að ungversku samfélagi. Kærandi telur að mat Útlendingastofnunar á aðstæðum flóttafólks í Ungverjalandi sé í engu samræmi við fyrirliggjandi heimildir, umfjöllun stofnunarinnar sjálfrar og úrskurði kærunefndar útlendingamála. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að þrátt fyrir að kærandi hafi orðið fyrir fordómum verði ekki séð að hann hafi verið útilokaður frá þeim réttindum sem felist í vernd hans né að uppi séu aðrar einstaklingsbundnar aðstæður í málinu sem séu þess eðlis að fyrirséð sé að staða hans verði verulega síðri en annarra íbúa Ungverjalands með vísan til 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Kærandi vísar til þess að ekki verði séð að yfirvöld í Ungverjalandi hafi gripið til aðgerða til að reyna draga úr hindrunum sem flóttafólk mæti heldur þvert á móti sé unnið að því að takmarka möguleika viðurkennds flóttafólks til aðlögunar. Kærandi vísar þá til þess að hvergi sé að finna jafn beinskeytta og harða mismunun af hálfu stjórnvalda í öðrum Evrópuríkjum líkt og ungversk stjórnvöld hafi staðið að síðastliðin ár. Því muni kærandi eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar á grundvelli kynþáttar og hann geti vænst þess að staða hans verði verulega síðri en almennings í viðtökuríki, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar kemur m.a. fram að kærandi hafi haft alþjóðlega vernd í Ungverjalandi í rúm fjögur ár, og verði ekki framhjá því litið að á þeim tíma hafi hann haft tækifæri, umfram þá sem styttri tíma hafi verið í landinu, til að aðlagast ungversku samfélagi ásamt því að nýta sér tækifæri til atvinnu og menntunar hvort heldur sem er í tungumáli Ungverja eða til að bæta stöðu sína á vinnumarkaði. Það hafi því verið mat stofnunarinnar að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda að ekki væru til staðar sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Á síðustu árum hefur kærunefnd útlendingamála úrskurðað í nokkrum fjölda mála einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Ungverjalandi. Með úrskurði kærunefndar í máli nr. KNU17030060, dags. 19. apríl 2017, staðfesti kærunefnd ákvörðun Útlendingastofnunar um að mál einstaklings sem hafði verið með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi í tíu ár skyldi ekki tekið til efnismeðferðar hér á landi. Í niðurstöðu kærunefndar er m.a. vísað til þess að á þeim tíu árum sem kærandi hafði haft vernd í Ungverjalandi hafi hann haft tök á að aðlagast samfélaginu umfram þá sem þar hafi dvalið í styttri tíma. Með úrskurðum kærunefndar í málum nr. KNU17070049, KNU17080006, KNU17070050 og KNU17070041, dags. 10. og 24. október 2017, komst kærunefnd hins vegar að þeirri niðurstöðu að taka yrði mál kærenda til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun. Kemur m.a. fram í niðurstöðum þeirra úrskurða að í ljósi uppruna kærenda og með hliðsjón af upplýsingum um þær aðstæður sem biðu þeirra í Ungverjalandi hafi það verið mat kærunefndar að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í Ungverjalandi sökum mismununar vegna kynþáttar og aðstæðna þeirra sem einstaklinga með alþjóðlega vernd. Þá hafi einn kærenda verið töluvert veikur og óvíst með virka vernd annars kæranda. Þeir einstaklingar sem um ræðir í framangreindum málum höfðu verið með vernd í Ungverjalandi í mismunandi langan tíma, eða frá níu mánuðum og upp í fimm ár.
Árið 2018 tók Útlendingastofnun að nýju ákvarðanir um að taka mál einstaklinga sem hlotið höfðu alþjóðlega vernd í Ungverjalandi ekki til efnismeðferðar þrátt fyrir fyrri fordæmi kærunefndar. Með úrskurðum í málum nr. KNU18070005, KNU18070022 og KNU18100003 frá 27. september og 6. nóvember 2018 komst kærunefnd að sömu niðurstöðu og áður, þ.e. að mál kærenda skyldu tekin til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun. Í framangreindum úrskurðum kærunefndar er m.a. tekið fram að niðurstaða í málunum sé byggð á heildstæðu mati á aðstæðum kærenda og fyrirliggjandi gögnum um stöðu einstaklinga sem hlotið hafi alþjóðlega vernd í Ungverjalandi. Í niðurstöðu máls nr. KNU18070005, kemur m.a. fram að samverkandi þættir leiði til þess að líta verði svo á að staða einstaklinga sem hlotið hafi alþjóðlega vernd í Ungverjalandi, sem séu af öðrum kynþætti en almenningur í landinu og hafi ekki aðlagast þar, sé verulega síðri en staða almennings þar í landi.
Í framangreindum úrskurðum kærunefndar frá árinu 2018 er jafnframt vísað til þess að af stöðu og hlutverki kærunefndar útlendingamála gagnvart Útlendingastofnun leiði að úrskurðir nefndarinnar séu bindandi sem fordæmi fyrir stofnunina. Kærunefnd telur þó rétt að líta til þess að nefndin er fjölskipað stjórnvald og að breytt skipan og túlkun nefndarinnar getur haft þær afleiðingar að aðstæður sem áður leiddu til þess að mál yrðu tekin til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hafi ekki slíka þýðingu lengur. Þá telur kærunefnd einnig rétt að líta til þess að þegar kærunefnd kvað upp tilvísaða úrskurði sína á árinu 2017 í málum einstaklinga sem voru handhafar alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi hafði reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga ekki tekið gildi. Sú reglugerð setti fram tiltekin viðmið um hvenær sérstakar ástæður séu til að taka umsóknir þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Fyrir gildistöku þeirrar reglugerðar byggði kærunefnd viðmið sín á lögskýringarsjónarmiðum sem m.a. tengdust markmiðum og tilgangi ákvæðisins og tilteknum ummælum sem komu fram á Alþingi við meðferð frumvarps um breytingu á lögum um útlendinga sem urðu að lögum nr. 81/2017. Við gildistöku reglugerðar nr. 276/2018 breyttust þessi viðmið og verulega dró úr þýðingu þeirra lögskýringarsjónarmiða sem kærunefnd hafði áður byggt viðmið sín á. Úrskurðir nefndarinnar sem kveðnir voru upp eftir gildistöku þessarar reglugerðar kunna því að hafa gefið úrskurðum nefndarinnar frá 2017 í málum þeirra sem fengið höfðu alþjóðlega vernd í Ungverjalandi of mikið vægi. Með vísan til ofangreinds telur kærunefnd að þrátt fyrir að úrskurðir nefndarinnar séu bindandi fyrir Útlendingastofnun sé ekki óeðlilegt að stofnunin hafi nú, rúmum tveimur árum eftir að kærunefnd fékk slík mál síðast til meðferðar, aftur látið reyna á hvort túlkun nefndarinnar á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hafi breyst, sérstaklega ef stofnunin telur og færir rök fyrir að þær aðstæður sem kærunefnd taldi hafa áhrif á beitingu ákvæðisins, hafi breyst.
Í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þau mál sem komið hafa inn á borð stofnunarinnar undanfarið, þar sem einstaklingar eru með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi, hafi verið metin með þeim hætti að málin hafa farið í efnismeðferð hjá stofnuninni en ekki í málsmeðferð á grundvelli a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Við meðferð sambærilegs máls og hér er til umfjöllunar sem kærunefnd úrskurðaði í þann 7. janúar sl. óskaði nefndin eftir þremur fyrri ákvörðunum Útlendingastofnunar þar sem sú var raunin. Auk ákvarðana í málunum óskaði kærunefnd eftir gögnum málanna sem sýndu fram á hvenær þeir einstaklingar hafi hlotið vernd í Ungverjalandi til að geta metið lengd dvalar þeirra þar í landi samanborið við dvöl kærenda í öðrum málum til meðferðar hjá kærunefnd. Samkvæmt þeim gögnum höfðu þeir einstaklingar sem um ræðir í ákvörðununum haft vernd í Ungverjalandi í um sex, átta og tíu ár. Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli nr. 2019-19057 frá 15. nóvember 2019, var um að ræða einstæðan karlmann sem dvalið hafði í Ungverjalandi í um tíu ár.
Í því máli sem hér er til meðferðar greindi kærandi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hafa dvalið í Ungverjalandi í tæp 5 ár, unnið fyrir sér þar í landi, haft aðgengi að heilbrigðisþjónustu, þó með takmörkunum, og leigt herbergi. Líkt og fram kemur í hinni kærðu ákvörðun fer fram einstaklingsbundið mat á aðstæðum einstaklinga í hverju máli og kærunefnd tekur undir það sjónarmið Útlendingastofnunar að með lengri dvalartíma einstaklinga í landinu megi ætla að þeir hafi haft tækifæri til að aðlagast samfélaginu umfram þá sem dvalið hafi í landinu í skemmri tíma, sbr. t.d. fyrrnefnda úrskurði kærunefndar í málum nr. KNU17030060 frá 17. apríl 2017 og umfjöllun kærunefndar í máli nr. KNU18100003.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum nokkuð ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á því hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Þetta svigrúm takmarkast þó nú af ákvæðum reglugerðar nr. 276/2018 sem áður var vísað til enda eru þar sett fram í dæmaskyni tiltekin viðmið sem kærunefnd og Útlendingastofnun eru bundin af. Kærunefnd telur ljóst að þó að ákveðin sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar við úrlausn mála á tilteknu sviði, þýðir það ekki að stjórnvöld séu bundin við það að leggja ávallt sömu sjónarmið til grundvallar við ákvörðun slíkra mála. Stjórnvöld eru þó bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að öll mál séu skoðuð sérstaklega og búa ólíkar aðstæður að baki hverri umsókn. Stofnunin vísar til þess að þrátt fyrir að umsóknir einstaklinga með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi hafi verið teknar til efnislegrar meðferðar undanfarið sé ekki þar með sagt að um breytta stjórnsýsluframkvæmd sé að ræða heldur ráði einstaklingsbundið mat þeirri ákvörðun stofnunarinnar. Þar sem aðstæður og aðbúnaður fólks í ríkjum heimsins taki sífelldum breytingum verði ekki hjá því komist að endurmeta stöðuna reglulega og bera saman ástandið þá og nú og leggja mat á hvort aðstæður og aðbúnaður þeirra sem sækja um eða hlotið hafa vernd í landinu, hafi breyst. Rík áhersla sé lögð á það að hver og ein umsókn sé ávallt metin á einstaklingsbundinn hátt og með tilliti til aðstæðna í því ríki sem einstaklingur hefur heimild til dvalar, sama hvaða ríki sé verið að meta.
Kærunefnd tekur undir framgreind sjónarmið stofnunarinnar, þ. á m. að dvalartími kæranda og aðlögun hans að samfélaginu í viðtökuríki geti haft áhrif á niðurstöðu máls og að nauðsynlegt sé að endurmeta aðstæður í viðtökuríki á reglubundinn hátt. Aftur á móti telur kærunefnd ekki ljóst af lestri ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda hvaða breytingar hafi orðið á aðstæðum þeirra sem hlotið hafi vernd í Ungverjalandi frá því ákvarðanir voru teknar í, að því er virðist, sambærilegum málum fyrir um ári síðan í málum einstaklinga sem höfðu haft vernd í Ungverjalandi í nokkurn fjölda ára og því haft tækifæri til að aðlagast samfélaginu líkt og kærandi í fyrirliggjandi máli. Kærunefnd barst bréf frá Útlendingastofnun, dags. 29. janúar 2021, þar sem frekari skýringar voru settar fram á ákvörðun Útlendingastofnunar. Kærunefnd telur það skjal lýsa afstöðu stofnunarinnar til úrskurðar kærunefndar en ekki hafa aðra þýðingu fyrir þetta mál.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra gagna og upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Með vísan til framangreinds telur kærunefnd að ítarlegri rannsókn hefði þurft að fara fram á því hvað hefði breyst til batnaðar í Ungverjalandi og að greina hefði átt frá þeim meginsjónarmiðum sem lágu til grundvallar þess að þær breyttu aðstæður leiddu til annarrar niðurstöðu nú í því máli sem hér er til umfjöllunar. Kærunefnd telur því að rökstuðningi í hinni kærðu ákvörðun sé ábótavant, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga, hvað varðar breytta framkvæmd stofnunarinnar frá því að stofnunin tók mál sem virðast í veigamiklum atriðum sambærileg til efnismeðferðar fyrir um ári síðan.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda og rökstuðningi fyrir breyttri framkvæmd. Kærunefnd telur jafnframt í ljósi aðstæðna að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi og því rétt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda, þ. á m. málsástæðu kæranda um réttarstöðu hans í viðtökuríki.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Þorbjörg I. Jónsdóttir Bjarnveig Eiríksdóttir