6. mars 2018

Nr. 113/2018 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 6. mars 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 113/2018

í stjórnsýslumáli nr. KNU18020006

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 30. janúar 2018 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...], og sem kveðst vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 22. janúar 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Belgíu.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Til vara er gerð krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju, með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 23. gr. og 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 23. október 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunnin af yfirvöldum í Belgíu. Þann 31. október 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Belgíu, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 7. nóvember 2017 barst svar frá belgískum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 22. janúar 2018 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Belgíu. Kærandi kærði ákvörðunina þann 30. janúar 2018 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 14. febrúar 2018.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Belgíu. Lagt var til grundvallar að Belgía virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Belgíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun mat aðstæður kæranda slíkar að hann væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Belgíu, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi í viðtali hjá móttökuteymi Útlendingastofnunar greint frá því að hann væri við góða heilsu en ætti við andlega erfiðleika að stríða vegna þess að hann hafi gengið í gegnum erfiða tíma. Þá kvaðst kærandi í viðtali hjá Útlendingastofnun vera þreyttur, hræddur og vildi leita til sálfræðings. Aðspurður um þann atburð sem hafi haft áhrif á hann andlega kvaðst kærandi vera eina vitnið þegar maður hafi verið drepinn í úthverfi [...]og hafi honum í kjölfarið borist hótanir. Þá hafi kærandi tvívegis fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd í Belgíu en eftir síðari synjunina hafi hann átt að yfirgefa úrræði á vegum belgískra stjórnvalda og dvelja á götunni. Kærandi greinir einnig frá því að verði hann sendur aftur til Belgíu verði hann drepinn. Þar hafi kærandi gert samkomulag við smyglara um að hann ætti að fara til Kanada, vinna þar og greiða smyglaranum síðar til baka. Þegar það hafi ekki gengið eftir og smyglarinn hafi komist að því að hann hafi gefið fingraför á Íslandi hafi hann hótað kæranda. Kærandi hafi við meðferð málsins lagt fram textaskilaboð sem túlkur hafi þýtt þar sem fram komi hótanir í hans garð. Þá kveður kærandi lögreglu í Belgíu ekki geta verndað sig og þar sé hvergi öruggur staður fyrir hann.

Krafa kæranda er byggð á því að uppi séu sérstakar ástæður í máli hans í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til lögskýringargagna með ákvæðinu og nefnir að viðkvæm staða jafngildi sérstökum ástæðum og allir þeir sem teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu skuli fá efnismeðferð hér á landi. Kærandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi greint frá andlegum veikindum sínum ásamt því alvarlega andlegu ofbeldi sem hafi falist í hótunum um líkamlegt ofbeldi. Þá vísar kærandi til nýlegra úrskurða kærunefndar þar sem fjallað var um vægi þeirra sjónarmiða sem skipta máli við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi skv. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og hvort að viðkvæm staða kæranda verði talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki.

Í greinargerð kæranda er að finna almenna umfjöllun um hæliskerfið í Belgíu. Þar kemur fram að þeir sem hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd í Belgíu og sæki aftur um slíka vernd geti þurft að bíða í allt að fjóra mánuði áður en umsókn þeirra fæst afgreidd, en á meðan fái þeir enga aðstoð frá stjórnvöldum. Þá hafi belgísk stjórnvöld dregið úr lögfræðiaðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd og fækkað svo plássum á móttökumiðstöðvum að til vandræða horfi en á sama tíma hafi þau verið að beita varðhaldi í meira mæli en áður. Yfirvöld í Belgíu hafi jafnframt fengið á sig áfellisdóma frá Mannréttindadómstól Evrópu fyrir að halda umsækjendum um alþjóðlega vernd of lengi í varðhaldi. Þá sé erfitt að finna lögfræðinga með næga þekkingu til að rökstyðja kærur með fullnægjandi hætti en áfrýjunarstigið (Council for Alien Law Litigation (CALL)) snúi örsjaldan við fyrstu ákvörðunum og beiti ekki að fullu heimildum sínum. Þá fái umsækjendur um alþjóðlega vernd mismunandi meðferð eftir því undir hvaða deild innan áfrýjunarstigsins mál þeirra falli en það hafi þessu til viðbótar, fengið á sig áfellisdóm frá Mannréttindadómstólnum sökum rangrar málsmeðferðar.

Til stuðnings varakröfu kæranda, um að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju, vísar kærandi til þess að rannsókn málsins og rökstuðningur hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Þá hafi Útlendingastofnun ekki uppfyllt skyldur sínar í samræmi við 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga um að framkvæma einstaklingsbundna greiningu á stöðu kæranda og þurfi því stofnunin að leggja mat á upplýsingar um heilsufar hans, andlegt og líkamlegt. Það sé ljóst af úrskurðum kærunefndar að Útlendingastofnun ber að rannsaka nákvæmlega hvað felst í hinu einstaklingsbundna tilviki, m.a. með það fyrir augum hvort beita eigi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í málinu.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að belgísk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Belgíu er byggt á því að kærandi sé með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi við mat stjórnvalda. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirra reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferilsins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, sem samið var að frumkvæði þingmanna og lagt fram sem þáttur í samkomulagi um þinglok, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

„Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.“

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjenda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum sbr. 25. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi var metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans hjá Útlendingastofnun. Kærandi, sem kom einn hingað til lands, greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 15. nóvember 2017 að hann sé við góða líkamlega heilsu en að hann væri andlega þreyttur og hræddur. Í samskiptaseðli kæranda frá Göngudeild sóttvarna, dags. 30. nóvember 2017 – 30. janúar 2018, kemur fram m.a. að hann sofi ekki vel, fái martraðir og sé í viðtölum hjá sálfræðingi. Þá kemur fram undir fyrirsögninni greining í umræddum samskiptaseðli að kærandi sé með [...]. Kærunefnd telur ekki forsendur til að breyta mati Útlendingastofnunar og telst kærandi því vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð í Belgíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Belgíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Asylum Information Database, Country Report: Belgium (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2017),
Belgium 2016 Human Rights Report (United States Department of State, 3. mars 2017),
Freedom in the World 2017 – Belgium (Freedom House, 1. september 2017),
Amnesty International Report 2016/17 – Belgium (Amnesty International, 22. febrúar 2017) og
The organisation of Reception Facilities in Belgium (European Migration Network, ágúst 2013).

Í framangreindum gögnum kemur fram að einstaklingar geta sótt um alþjóðlega vernd á flugvellinum við komu til Belgíu eða hjá útlendingastofnun (b. Dienst Vreemdelingenzaken) þar í landi. Stofnun sem fer með umsóknir um alþjóðlega vernd (b. Commissariaat-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen (CGVS)) tekur ákvarðanir um umsóknir um alþjóðlega vernd á fyrsta stjórnsýslustigi. Ákvarðanir hennar eru kæranlegar til stjórnsýsludómstóls í útlendingamálum (b. Raad voor Vreemdelingenbetwistingen). Fái umsækjendur endanlega synjun á umsókn sinni eiga þeir möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn hjá útlendingastofnun. Liggi nýjar upplýsingar fyrir í málinu, sem auka möguleika viðkomandi umsækjanda á því að fá alþjóðlega vernd, sendir útlendingastofnun málið til CGVS sem svo metur innan átta virkra daga hvort umsóknin verði tekin til efnismeðferðar. Umsækjandi á rétt á félagslegri aðstoð sé samþykkt að taka viðbótarumsókn til efnismeðferðar. Þá geta umsækjendur borið mál sitt undir belgíska dómstóla sé viðbótarumsókn þeirra synjað. Jafnframt eiga umsækjendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, teljir þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Umsækjendur um alþjóðlega vernd í Belgíu eiga rétt á lögfræðiþjónustu án endurgjalds á öllum stigum málsins, þ. á m. við að leggja fram viðbótarumsókn. Að sama skapi er þeim tryggður aðgangur að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Þá kemur fram að rekin séu úrræði, m.a. miðstöðvar á vegum stjórnvalda vegna andlegra veikinda en jafnframt komi fram að langir biðlistar takmarki oft á tíðum aðgengi umsækjenda um alþjóðlega vernd að þeim. Af ofangreindum gögnum um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Belgíu má jafnframt ráða að þegar umsækjendur eru endursendir til Belgíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar er umsókn þeirra skoðuð sem viðbótarumsókn. Í þeim tilfellum þegar CGVS tekur viðbótarumsókn til skoðunar er umsækjendum veitt húsnæði, mataraðstoð og vasapeningar. Þeir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem settir eru í varðhald við komu til Belgíu eiga rétt á lögfræðiaðstoð án endurgjalds og eiga jafnframt rétt á því að skjóta ákvörðun um varðhaldsvist til dómstóla.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Belgíu hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending umsækjenda um alþjóðlega vernd til Belgíu brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Belgíu bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Belgíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Kærandi, sem er einhleypur karlmaður, hefur verið greindur með [...] hér á landi og m.a. lagt fram textaskilaboð þar sem fram koma hótanir í hans garð sem kærandi kvað vera frá smyglara í Belgíu.

Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Belgíu má ráða að umsækjendur eiga rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu sem þeir þurfa á að halda fram að brottflutningi þeirra frá landinu. Telur kærunefnd því ekki forsendur til annars, í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í landinu, en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti leitað sér heilbrigðisþjónustu við hæfi þar í landi. Að mati kærunefndar bera gögn málsins ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að framkvæmd vegna synjunar á að taka umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi hafi í för með sér verulegar eða óafturkræfar afleiðingar fyrir heilsufar hans. Þá er það mat kærunefndar að kærandi geti leitað sér verndar aðstoðar yfirvalda í Belgíu óttist hann að á honum verði brotið.

Í ljósi aðstæðna í Belgíu og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, þ.á m. andlegra veikinda hans, er það mat kærunefndar að ekkert bendi til þess að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki. Þá er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi slíkar sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 15. nóvember 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 13. október 2017.

Reglur stjórnsýsluréttar

Til stuðnings varakröfu kæranda vísar kærandi m.a. til þess að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Ekkert í málsgögnum bendi til þess að Útlendingastofnun hafi gefið sér tíma til þess að afla nauðsynlegra gagna og upplýsinga um ástand andlegrar heilsu hans.

Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga.

Af ákvörðun Útlendingastofnunar verður ráðið að við meðferð mál kæranda hjá stofnuninni lágu fyrir komunótur frá Göngudeild sóttvarna, dags. 30. nóvember 2017 – 16. janúar 2018. Auk þess var kærandi í viðtali hjá stofnuninni spurður um heilsufar sitt, um atburði sem áhrif hafi haft á heilsu hans, honum leiðbeint um þýðingu þess að leggja fram læknisfræðileg gögn og honum veittur frestur til þess að leggja fram slík gögn. Þá var bókað í framangreindu viðtali að starfsmaður Útlendingastofnunar muni útvega kæranda sálfræðitíma. Það er mat kærunefndar, í ljósi þeirra heilsufarsupplýsinga sem lágu fyrir við töku ákvörðunar í málinu og þeirra leiðbeininga sem kæranda voru veittar, að ekki hafi hvílt á stofnuninni frekari skylda til að leiðbeina kæranda um að leggja fram frekari gögn varðandi heilsufar hans. Þá bendir rökstuðningur í máli kæranda til þess að stofnunin hafi lagt mat á einstaklingsbundnar aðstæður kæranda út frá frásögn hans og þeim gögnum sem lágu fyrir í málinu. Jafnframt verður séð af rökstuðningnum að aðstæður í Belgíu hafi verið rannsakaðar. Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir öll gögn varðandi mál kæranda og komist að þeirri niðurstöðu að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Er það afstaða kærunefndar að ekkert bendi til þess að slíkur ágalli hafi verið á rökstuðningi niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar þannig að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi.

Samantekt

Í máli þessu hafa belgísk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Belgíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir