Mál nr. 217/2021 - Úrskurður
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 217/2021
Fimmtudaginn 19. ágúst 2021
A
gegn
Húsnæðis- og mannvirkjastofnun
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 26. apríl 2021, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 12. mars 2021, um að synja umsókn fyrirtækisins um samþykki stofnunarinnar fyrir því að íbúðir að B, uppfylltu skilyrði um veitingu hlutdeildarlána.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Með umsókn, dags. 10. nóvember 2020, sótti kærandi um samþykki Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar (HMS) fyrir því að íbúðir í fjölbýlishúsinu að B, uppfylltu skilyrði um veitingu hlutdeildarlána samkvæmt reglugerð nr. 1084/2020 um hlutdeildarlán. Umsókn kæranda var synjað 12. mars 2021 á þeirri forsendu að skilyrði 2. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar væri ekki uppfyllt. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 26. mars 2021.
Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 26. apríl 2021. Með bréfi, dags. 29. apríl 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð stofnunarinnar barst með bréfi, dags. 18. maí 2021, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. maí 2021. Athugasemdir bárust frá kæranda 31. maí 2021 og voru þær sendar Húsnæðis- og mannvirkjastofnun til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 1. júní 2021. Athugasemdir bárust frá stofnuninni 11. júní 2021 og voru þær sendar kærendum til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. júní 2021. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi krefst þess að ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um synjun umsóknar verði úrskurðuð ógild og lagt verði fyrir stofnunina að taka nýja ákvörðun.
Kærandi telji afgreiðslu HMS haldna margvíslegum annmörkum og nokkrar meginreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotnar í málsmeðferðinni. Kærandi telji að HMS gangi of langt í túlkun sinni á ákvæði 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 um hlutdeildarlán. Túlkun HMS sé í andstöðu við grein 5.3. í samningi aðila um samvinnu vegna hlutdeildarlána sem gerður hafi verið í upphafi málsins. Kærandi hafi átt að geta treyst að téð samningsákvæði hafi markað þau skilyrði sem sett hafi verið af hálfu HMS til samþykkis varðandi túlkun á ástandi íbúða. Samninga beri að halda og ekki gangi að stjórnvald komi með strangari og meira íþyngjandi kröfur við afgreiðslu málsins.
Verði niðurstaða ákvörðunar HMS staðfest liggi fyrir að erfitt sé fyrir seljendur „eldra húsnæðis” að uppfylla skilyrði/viðmið HMS um hvenær megi jafna ástandi notaðrar íbúðar til nýrrar. Íþyngjandi túlkun HMS á 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 leiði til óþarfa viðhalds- og endurbótakostnaðar seljanda „eldra íbúðarhúsnæðis” og til hærra söluverðs. Slík túlkun og niðurstaða gangi þvert gegn tilgangi lagaákvæða um hlutdeildarlán, sbr. IV. kafla laga nr. 44/1998. Í máli þessu liggi fyrir að sú matsgerð sem hafi grundvallað synjun HMS sé ónákvæm og ófullnægjandi. Hefði rannsóknarskyldu HMS verið sinnt og andmælaréttur kæranda verið virtur hefði niðurstaða málsins átt að verða önnur.
Um miðjan nóvember 2020 hafi kærandi sótt um að fá samþykki HMS fyrir því að uppfylla skilyrði um veitingu hlutdeildarlána samkvæmt reglugerð nr. 1084/2020 vegna íbúða í eigu kæranda í fjölbýlishúsinu B. Eyðublað og ýmis fylgigögn hafi verið fyllt út og send með umsókninni, svo sem upplýsingar um stærðir íbúða, númer þeirra, herbergjafjölda og verðlagningu. Samkvæmt skoðun kæranda hafi legið fyrir að verð og stærðir íbúða hafi uppfyllt skilyrði lagaákvæðis um hagkvæmar íbúðir. HMS hafi sent kæranda til útfyllingar samning um samstarf vegna hlutdeildarlána og samþykki íbúða. Sá samningur og fylgigögn hafi verið undirrituð af kæranda og sent til HMS í tölvupósti 19. nóvember 2020.
Næstu vikur þar á eftir hafi átt sér stað samskipti á milli fulltrúa HMS, starfsmanns kæranda og lögfræðings kæranda. Þann 25. nóvember 2020 hafi fulltrúi HMS óskað eftir fundi með kæranda. Af hálfu fulltrúa HMS hafi verið uppi misskilningur um að kærandi hafi jafnframt ætlað að sækja um hlutdeildarlán til bygginga íbúða. Sá misskilningur hafi verið leiðréttur í framhaldinu, þ.e. að umsókn kæranda snerist aðeins um sölu íbúða. Þess hafi þó verið getið að möguleg byggingaáform félagsins héldust í hendur við sölu íbúða til að losa um eigið fé vegna fjármögnunar byggingaframkvæmda í framtíðinni.
Í samtali við fulltrúa HMS þann 1. desember 2020 hafi komið skýrt fram að fulltrúinn hafi talið tormerki á því að umsókn kæranda yrði samþykkt. Fulltrúi HMS hafi nefnt að ekki væri um nýjar íbúðir að ræða í skilningi 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 þar sem áður hafi verið búið í íbúðunum. Hins vegar væri HMS að skoða túlkun og skilgreiningu ákvæðisins og formlegrar ákvörðunar HMS væri að vænta innan stutts tíma og í síðasta lagi fyrir áramót. Það sé umhugsunarefni að þessi afstaða fulltrúa HMS hafi komið fram í símtalinu um tveimur vikum eftir að umsókn hafi verið lögð fram, án þess að íbúðir hafi verið skoðaðar af hálfu HMS. Það sé einnig athyglisvert að á þessum tíma hafi verið óvíst um túlkun HMS á orðalagi 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 samkvæmt eigin orðum fulltrúa HMS. Samt hafi þessi neikvæða afstaða fulltrúans komið fram á þessum tímapunkti og hafi þá átt eftir að líða um tveir og hálfur mánuður þar til matsgerð yrði framkvæmd af hálfu HMS sem síðar hafi grundvallað synjun umsóknar.
Kærandi hafi sent tölvupóst til fulltrúa HMS þann 15. desember 2020 með fyrirspurn um afstöðu HMS og hvernær mætti vænta skriflegs svars. Tiltekinn fasteignasali hafi þrívegis ýtt á afgreiðslu HMS í desember 2020 og janúar 2021. Þann 5. janúar 2021 hafi kærandi sent tölvupóst til fulltrúa HMS og krafist þess að fá svör við umsókn sinni. Viðbrögð HMS hafi verið engin fyrr en synjun hafi verið tilkynnt í tölvupósti 12. mars. 2021 en áður, eða 10. mars 2021, hafi verið sendur tölvupóstur til HMS þar sem þess hafi verið krafist að afgreiðslu málsins yrði lokið. Jafnframt hafi verið tekið fram að kærandi teldi að stjórnsýslureglur hefðu verið brotnar í afgreiðsluferli málsins. Í framhaldi ákvörðunar HMS hafi kærandi óskað eftir rökstuðningi fyrir synjuninni, sem hafi borist tveimur vikum síðar, undirritaður af lögfræðingi HMS. Það hafi því verið tveir aðilar sem hafi komið að málinu á mismunandi stigum. Sá sem hafi samið rökstuðninginn sé löglærður en væntanlega ekki sá sem hafi undirritað ákvörðun um synjun og hafi áður gefið upp afstöðu, án þess að hafa haft tækifæri til að skoða málið og afla upplýsinga.
Kærandi geri eftirfarandi athugasemdir við afgreiðslu málsins. Í fyrsta lagi telji hann að um brot á stjórnsýslulögum nr. 37/1993 sé að ræða. Varðandi túlkun HMS á 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 segi í rökstuðningi HMS, dags. 26. mars 2021, að til þess að heimilt sé að lána vegna kaupa á eldra húsnæði þurfi að hafa farið fram gagngerar endurbætur á fasteigninni þannig að hún sé aftur komin í það ástand að vera sem ný. Enn fremur sé vísað til þess að samkvæmt minnisblaði 17. febrúar 2021, sem ritað hafi verið eftir að byggingafræðingur HMS hafi skoðað umræddar íbúðir, séu innréttingar, gólfefni, veðurkápa og gluggar allt upprunaleg og því verði ekki séð að íbúðirnar hafi fengið gagngerar endurbætur eins og áskilið sé í 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 um hlutdeildarlán.
Það sé rangt að gólfefni hafi ekki verið ný, en þau hafi verið ný á tveimur af þremur íbúðum sem hafi verið skoðaðar. Þá liggi fyrir að húsnæðið hafi verið orðið sjö ára gamalt við skoðun og því hafi ekki verið ástæða til að endurnýja veðurkápu eða glugga eða fara í stórfelldar endurbætur. Jafnframt liggi fyrir að ástandi íbúðanna hafi mátt jafna til nýrra íbúða en vegna ónákvæmni í matsgerð og skorts á andmælarétti hafi ekki verið fjallað um ástand innréttinga í matsgerð. Forsenda synjunar, sem byggð sé á minnisblaðinu, sé því beinlínis röng.
Hér beri að líta til þess að undir afgreiðslu málsins hafi HMS ekki sett fram leiðbeiningar um hvað þyrfti til að íbúðir kæranda fullnægðu skilyrðum 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020, út frá túlkun HMS. Kærandi hafi verið í góðri trú um að ákvæði samnings aðila, einkum grein 5.3., hafi markað grundvöll að kröfum HMS um nauðsynlegt ástand íbúða. Það hafi fyrst verið eftir að eftirfarandi rökstuðningur hafi verið birtur að kærandi hafi fengið vitneskju um íþyngjandi túlkun HMS sem hafi gengið langt út fyrir téð samningsákvæði.
Undir rekstri málsins hafi kæranda ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um afgreiðslu málsins eða setja fram athugasemdir. Það hefði sérstaklega skipt máli varðandi fyrirliggjandi matsgerð sem kærandi hafi ekki fengið afrit af fyrr en eftir afgreiðslu málsins. Samskipti HMS við kæranda hafi verið bókstaflega engin frá því í lok nóvember 2020 til uppkvaðningar ákvörðunar um synjun 12. mars 2021. HMS hafi hunsað allar ítrekanir og tölvupósta á þriggja mánaða tímabili, þótt stofnunni hafi verið fullkunnugt um áhuga kaupanda á að nýta sér hlutdeildarlán til kaupa á íbúðum í B.
Kærandi telji að andmælaregla 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið gróflega brotin í málsmeðferðinni. Kærandi telji jafnframt að leiðbeiningarskylda 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin. Á það beri að líta að hin kærða synjun sé sérstaklega íþyngjandi fyrir kæranda og því hafi verið mikilvægt að vanda til afgreiðslu málsins og gæta að meðalhófsreglu 1. og 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi það verið andstætt málshraðareglu stjórnsýslulaga að það hafi fyrst verið þremur mánuðum eftir umsókn kæranda að HMS hafi sent matsmann til að taka út eignina en slíkt mat hafi hlotið að hafa verið grundvöllur fyrir ákvörðun í málinu.
Í öðru lagi geri kærandi athugasemd við matsgerð HMS. Ljóst sé á orðalagi synjunar HMS og eftirfarandi rökstuðningi að minnisblað matsmanns sé forsenda synjunar. Minnisblaðið sé dagsett 17. febrúar 2021 þar sem tekið sé fram að skoðun hafi farið fram 10. febrúar 2021 og hafi verið framkvæmd af byggingarfræðingi HMS en minnisblaðið sé óundirritað. Hvorki komi fram í texta hver hafi beðið um skoðun né að til hennar hafi verið boðað. Fyrir liggi að tiltekinn fasteignasali hafi verið viðstaddur skoðun en hann hafi í febrúar 2021 fengið þrjár íbúðir í sölumeðferð. Hjá matsmanni hafi komið fram að aðeins þrjár íbúðir hafi verið skoðaðar, sem og sameign og lóð.
Ekki séu gerðar athugasemdir við ástandsskoðun varðandi ytra byrði hússins, bílastæði og lóð en í umsögn komi fram að ástand þeirra þátta sé gott.
Umfjöllun um klæðningar innanhúss sé skipt upp í fimm atriði, gólfefni, innréttingar, rafmagn, pípulagnir og sameign. Matsmaður geri „neikvæðar” athugasemdir um tvo þætti, þ.e. gólfefni og innréttingar. Í minnisblaðinu komi fram að gólfefni séu frá árinu 2013 og hafi verið endurnýjuð í sumum íbúðum, parket og flísar á votrými, veggir hafi verið nýlega málaðir, loft séu einnig nýlega máluð. Þá séu nýlegir gólflistar en frágangur þeirra sé lélegur. Hefði kærandi fengið afrit minnisblaðsins hefðu verið gerðar athugasemdir við þessa greiningu. Orðalagið „sumar íbúðir” sé óljóst þegar skoðaðar séu þrjár íbúðir. Af þessum þremur íbúðum hafi tvær verið með nýju parketi. Þá segi að frágangur gólflista sé lélegur. Því mótmæli kærandi sem röngu, enda hafi fagaðilar lagt nýtt parket á þessar tvær búðir sem og nýja gólflista. Hér standi því einungis út af að ein íbúð hafi ekki verið með nýju parketi en hins vegar sé í matsgerðinni ekkert minnst á ástand þess.
Matsmaður sleppi því að fjalla um innréttingar og ástand upptalinna atriða en nefni að þær séu upprunalegar (2013). Kærandi fullyrði að ástand innréttinga sé mjög gott og jafna megi til nýrra, sbr. meðfylgjandi myndir. Hefði komið fram ábending matsmanns um annað hefði verið brugðist við því og óskað eftir nánari skoðun.
Í niðurstöðu matsmanns komi fram að íbúðarhúsið sé í nokkuð góðu ástandi að utan sem innan en þrátt fyrir gott ástand sé ekki hægt að fullyrða að um sé að ræða eldra húsnæði sem hafi gengið í gegnum gagngerar endurbætur heldur sé um að ræða nýlegt húsnæði frá árinu 2013 og uppfylli byggingin þar með ekki kröfur 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020. Að mati kæranda vanti með öllu ítarlegar athugasemdir matsmanns um ástand innréttinga en í niðurstöðu sinni hafi hann komist að þeirri niðurstöðu að ekki sé hægt að bera ástand íbúðanna saman við ástand nýrra íbúða, án þess að rökstyðja það nánar sem hefði verið eðlilegt. Það sé ekki hlutverk matsmanns að kveða á um túlkun lagaskilyrða og hafi hann farið út fyrir valdsvið sitt og hlutverk. Óeðlilegt sé að matsmaður hafi ekki borið athugasemdir sínar undir kæranda eða fasteignasala á vegum kæranda áður en matsgerðin hafi verið kláruð. Niðurlag matsgerðarinnar sé huglægt og skorti hlutlæga umfjöllun um skoðun og ástand íbúðanna. Matsgerðinni hafi aðeins fylgt tvær myndir en matsmanni hefði verið í lófa lagið að taka myndir af þeim atriðum er hafi leitt til ályktunar hans. Myndir af gólfefnum, hurðum og innréttingum hefðu átt að fylgja, sem og umfjöllun um það sem betur þyrfti að fara. Blasi við að innihald matsskýrslu uppfylli ekki grein 5.3. í samningi aðila. Matsmanni hafi borið að fjalla um hvort fyrir lægi að fara þyrfti í meiriháttar endurbætur eins og samningsákvæði 5.3. kveði á um. Gera megi þær kröfur til matsmanns að honum hafi verið ljós stöðluð samningsákvæði HMS, ekki síst í ljósi þess að hann telji sig bæran til að fjalla um lagaákvæði varðandi hlutdeildarlán og túlkun þeirra.
Í þriðja lagi geri kærandi athugasemd við túlkun HMS á 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020. Við upphaf málsins hafi HMS sent kæranda samningsdrög vegna íbúða sem uppfylli skilyrði um hlutdeildarlán. Samningur þessi hafi verið samþykktur af báðum aðilum og hljóti að teljast bindandi sem slíkur. Í grein 5.3. samningsins segi að byggingaraðili skuli sýna fram á að endurbættar íbúðir falli undir skilyrði reglugerðar nr. 1084/2020 um hagkvæmni. Endurbætur skuli hafa verið gerðar á útveggjum, svo sem veðurkápu og gluggum, endurnýjun innréttinga, gólfefna og lagna (raf-, vatns- og fráveitulagna). Hafi þessir hlutir ekki verið endurnýjaðir skuli fylgja með mat á ástandi þeirra sem rökstyðji að ekki sé þörf á endurnýjun. Til þess að jafna megi endurbótum á íbúð við nýja skuli að jafnaði horft til þess að ekki sé fyrirsjáanlegt meiriháttar viðhald á framangreindum byggingarhlutum næstu tíu ár.
Í eftirfarandi rökstuðningi HMS segi jafnframt að það sé ekki nægjanlegt að um sé að ræða nýlega íbúð í góðu ásigkomulagi og ekki sé heldur nægjanlegt að farið hafi verið í einhverjar endurbætur, heldur þurfi þær að vera umtalsverðar. Þannig hafi HMS horft til þess að helstu slitfletir hafi verið endurnýjaðir, svo sem veðurkápa, þak, gluggar, gólfefni, innréttingar og eftir atvikum lagnir. Hafi ekki verið farið í endurbætur á tilteknum einingum skuli liggja fyrir mat á að ástand þeirra sé það gott að jafna megi til nýrra. Þessi túlkun HMS hafi fyrst komið fram eftir að ákvörðun um synjun hafi verið tekin.
Þessar tvær tilvitnanir í samning aðila og rökstuðning HMS séu mismunandi og ljóst sé að eftirfarandi rökstuðningur og vísireglur HMS gangi lengra en samningsgrein 5.3. sem hafi verið einhliða samin af HMS. Hér sé sérstaklega vísað til síðasta málsliðar greinar 5.3. þess efnis að jafnaði skuli horfa til þess að ekki sé fyrirsjáanlegt meiriháttar viðhald á framangreindum byggingarhlutum næstu tíu ár. Í upphafi málsins séu þetta skilyrðin sem kæranda hafi verið kynnt og hann undirgengist. Í rökstuðningi fyrir synjun liggi fyrir túlkun HMS langt umfram umrætt samningsákvæði, án þess að nokkru sinni hafi verið leiðbeint um að skilyrðin væru mun þrengri en samningsákvæðið. HMS líti því algjörlega fram hjá samningi aðila og sé þar um einhliða ólögmætt brot að ræða.
Í téðu reglugerðarákvæði sé ekki að finna túlkun á hvað teljist „eldra húsnæði”. Eðlilegt sé að líta svo á að það sé húsnæði sem búið hafi verið í áður og teljist því ekki nýtt húsnæði. Í ljósi þess hljóti að teljast eðlilegt og sanngjarnt að miða skilgreiningu um „gagngerar endurbætur” út frá því hversu gamalt húsnæði sé, ástandi þess og þörf fyrir endurbætur eins og ítarlega sé tiltekið í grein 5.3. í samningi aðila.
Tæpast hafi það verið tilgangur löggjafans að ganga þurfi langt í gagngerar endurbætur á nýlegu húsnæði í góðu ástandi, enda engar vísireglur settar fram um slíkt í löggjöfinni. Fráleitt sé að til dæmis eins árs gamalt húsnæði þurfi að fara í gegnum gagngerar endurbætur ef sýnt sé að ástand þess sé gott. Spurningin um hvar eigi að draga mörkin út frá aldri húsnæðis hljóti að ráðast af ástandi húsnæðisins og sanngjarnt sé að miða það við tíu ára þörf fyrir endurbætur eins og gert hafi verið í samningi aðila. Tilgangur löggjafans hafi verið að gefa tekjulágum kaupendum kost á að kaupa húsnæði í góðu ástandi á sérstökum kjörum. Það markmið sé í uppnámi ef túlkun HMS nái fram að ganga. Túlkun HMS leiði til þess að annað hvort sé útilokað fyrir seljendur „eldra húsnæðis” að bjóða eignir sínar til sölu eða að söluverð þeirra hækki vegna ónauðsynlegra endurbóta til uppfyllingar kröfum HMS. Virðist mega draga þá ályktun að HMS hafi ákveðið eftir að samningur aðila hafi verið undirritaður í nóvember 2020, að þrengja og bæta við skilyrði sín um mat á ástandi eigna. Slíkt sé samningsbrot og augljóst brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í fjórða lagi geri kærandi athugasemd við aðkomu Bríetar leigufélags. Samkvæmt lýsingu tiltekins fasteignasala hafi starfsmaður á vegum Bríetar leigufélags haft samband við hann í síma þann 25. febrúar 2021 til að ræða áhuga leigufélagsins á að kaupa allar íbúðir sem væru til sölu í fjölbýlishúsinu að B Í framhaldinu hafi verið send margvísleg gögn og upplýsingar um íbúðirnar til starfsmanns leigufélagsins. Næstu daga hafi téðir aðilar verið í samskiptum út af fyrirhuguðu kauptilboði leigufélagsins. Fram komi í tölvupósti frá starfsmanni leigufélagsins, dags. 2. mars 2021, að innan leigufélagsins hafi farið fram umræður um kaup á öllum íbúðunum í B, eins og gerður hafi verið áskilnaður um af hálfu kæranda í upphafi. Þessu hafi verið fylgt eftir með tölvupósti starfsmanns leigufélagsins, dags. 5. mars 2021, þar sem fram hafi komið að leigufélagið væri reiðubúið að kaupa 12 tilteknar íbúðir fyrir 387.293.367 kr. Viðræður hafi síðan siglt í strand þar sem það hafi verið forsenda af hálfu kæranda fyrir sölu til eins aðila að allar íbúðir í húsinu yrðu seldar í einu.
Fyrir liggi að eigandi Bríetar leigufélags sé HMS, sami aðili og hafi verið með mál kæranda til afgreiðslu á sama tíma og leigufélagið hafi freistað þess að kaupa íbúðir í B. Þá sé ljóst af upplýsingum á heimasíðu leigufélagsins að starfsemi þess og HMS sé samtvinnuð. Þá veki athygli að í aðdraganda óformlegs kauptilboðs í 12 íbúðir, sem sjá megi í tölvupósti, dags. 5. mars 2021, hafi leigufélagið ekki séð ástæðu til að skoða íbúðirnar. Kærandi fullyrði að leigufélagið hafi haft áðurnefnda matsgerð, dags. 17. febrúar 2021, undir höndum. Kærandi telji óeðlilegt að leigufélagið hafi hlutast til um kaupin á sama tíma og HMS hafi dregið mjög afgreiðslu á umsókn kæranda. Leigufélagið hafi því haft af því beina hagsmuni að ekki lægi fyrir að kæranda yrði veitt hlutdeildarlán til sölu íbúða sinna. Kærandi telji að áhugi Bríetar leigufélags hafi orðið til þess að afgreiðsla málsins hafi dregist enn lengur á langinn og hér hafi verið um að ræða tengsl sem sýni fram á vafasama stjórnsýslu.
Til samantektar telji kærandi að flestar meginreglur stjórnsýsluréttar, sbr. stjórnsýslulög nr. 37/1993, hafi verið brotnar í málsmeðferð HMS. Málið hafi ekki verið rannsakað á viðhlítandi hátt, andmælaréttur kæranda hafi ekki verið virtur, málshraðaregla hafi verið brotin og meðalhófs hafi ekki verið gætt. Starfsmaður HMS sem hafi tekið ákvörðun í málinu virðist þegar í upphafi hafa ákveðið að íbúðir kæranda uppfylltu ekki skilyrði 12. gr. reglugerðar um hlutdeildarlán. Fyrirliggjandi matsgerð hafi verið ónákvæm og fjallað hafi verið á ófullnægjandi hátt um ástand íbúða og meginviðfangsefninu um hvort fyrirsjáanlegar væru meiriháttar endurbætur á næstu tíu árum hafi verið sleppt. Matsmaður hafi farið út fyrir valdsvið sitt með túlkun sinni á lagaákvæðum. Með synjun og eftirfarandi rökstuðningi hafi HMS ekki tekið tillit til samnings aðila. Í eftirfarandi rökstuðningi HMS hafi samningsákvæði í grein 5.3. verið virt að vettugi og sett fram víðtækari og þrengri skilyrði er vörðuðu túlkun á 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020. Tilgangur laga um hlutdeildarlán sé að aðstoða tekjulága og eignalitla kaupendur við að eignast húsnæði. Ef túlkun HMS verði staðfest geti það valdið því að seljendur eldra íbúðarhúsnæðis geti ekki boðið nýlegar eignir til sölu nema grípa til kostnaðarsamra og jafnvel ónauðsynlegra aðgerða til að uppfylla skilyrði HMS, sem leiði til hærra söluverðs. Slík niðurstaða vinni þvert gegn tilgangi lagaákvæða um hlutdeildarlán. Þá telji kærandi að aðkoma Bríetar leigufélags hafi hugsanlega haft áhrif á ákvörðunartöku í málinu og þarna sé um hagsmunatengsl að ræða sem veiti efasemdir um hlutlægni HMS í ákvörðunartöku.
Með hliðsjón af framangreindu sé ákvörðun HMS byggð á röngum forsendum og beri að ógilda.
Í athugasemdum kæranda kemur fram að stór hluti greinargerðar HMS snúi að umfjöllun um markmið og forsögu lagaákvæða um hlutdeildarlán. HMS hafi nefnt að ljóst sé að tilgangur og markmið löggjafans sé að veita hlutdeildarlán til kaupa á eldri íbúðum en ekki að veita hlutdeildarlán fyrir kaupum á nýlegum íbúðum. Þessu mótmæli kærandi og bendi á að löggjafanum hefði verið í lófa lagið að setja reglur sem takmarki aldur húsnæðis eða skilgreina hvað felist í hugtakinu „eldra húsnæði“. Lagaákvæðið sé opið og því beri að skýra það rúmt, annað væri íþyngjandi fyrir seljendur og kaupendur. Með slíkri þröngri túlkun væri verið að minnka framboð hagstæðra íbúða sem leiði til óhagstæðari kaupa fyrir kaupendur og gangi þvert gegn tilgangi laganna. Ekkert í lagatextanum undanskilji nýlegar íbúðir og að vísa til umræðna á Alþingi dugi ekki til að grundvalla lögskýringu HMS frá skýru orðalagi lagaákvæða.
Með túlkun lagaákvæða á þá leið sem HMS telji rétt, sé verið að líta fram hjá meginskilyrði ákvæðisins er lýtur að því hvað teljist hagkvæmar íbúðir. Hagkvæmni sé kjarni málsins. Lagaákvæðið skilgreini ítarlega hvað séu hagkvæmar íbúðir, svo sem skilyrði um verð, stærð og herbergjafjölda. Ljóst sé að verulegur hluti eldra húsnæðis uppfylli engan veginn skilyrði um stærðir og herbergjafjölda. Það sé því mikilvægt að túlka ákvæðið þannig að það leiði ekki til minna framboðs og þar af leiðandi óhagstæðari kaupa.
Íbúðir kæranda í fjölbýlishúsinu að B, hljóti að teljast eldra íbúðarhúsnæði þó að HMS hafi kosið að kalla þær nýlegar. Engar skilgreiningar á eldra húsnæði sé að finna í lagaákvæðum um hlutdeildarlán né ákvæði um takmarkanir vegna aldurs íbúða. Ákvæði um gagngerar endurbætur sé ekki hægt að túlka á þann veg að seljandi þurfi að ráðast í ónauðsynlegar endurbætur til þess að uppfylla kröfur HMS. Sé um nýlegar íbúðir að ræða og seljandi hafi sinnt viðhaldi og endurbótum jafnt og þétt kunni að vera með öllu óþarft að fara í gagngerar endurbætur. Fyrirliggjandi túlkun HMS gangi þvert á vilja löggjafans um hagkvæmar íbúðir. Verði sú túlkun viðurkennd sé í raun verið að útiloka kaup á hagkvæmum íbúðum sem séu nýlegar og uppfylli ítarleg lagaskilyrði um hagkvæmar íbúðir og veitingu hlutdeildarlána. Löggjafanum hefði verið í lófa lagið að setja reglur um hvað teljist eldra húsnæði en með ákvæðinu sé verið að tryggja að eldri íbúðir verði seldar í góðu ásigkomulagi.
Í málinu liggi fyrir að íbúðir kæranda uppfylli skilyrði um hagkvæmni. Mikill munur sé á ásettu verði þessara íbúða og nýrra íbúða á C. Samkvæmt upplýsingum í tölvupósti frá tilteknum fasteignasala, dags. 28. maí 2021, sé meðalverð nýrra íbúða (hlutdeildarlán möguleg) í nýju nærliggjandi fjölbýlishúsi 23-26% hærra en ásett verð íbúða kæranda.
HMS tekur fram að það sé ábyrgð byggingaraðila að sýna fram á að endurbæturnar falli undir skilyrði reglugerðar nr. 1084/2020. Við afgreiðslu málsins hafi HMS aldrei farið fram á við kæranda að hann legði fram mat á ástandi íbúða sinna. Hefði HMS talið slíkt mat vanta hefði verið í lófa lagið að kalla eftir því og uppfylla leiðbeiningarskyldu og tryggja gagnaöflun. Þá verði að telja ólíklegt að HMS hafi tekið gilt mat frá kæranda.
Kærandi telji að ákvæði í grein 5.3. í samningi aðila eigi einungis við um mat að frumkvæði byggingaraðila þegar um nýjar íbúðir sé að ræða eins og komi fram í fyrirsögn samnings „um byggingu íbúða“.
Í kæru fjalli kærandi um margvíslega galla á matsskýrslu matsmanns HMS. HMS kjósi að nefna þær athugasemdir ekki í greinargerð sinni og láti ógert að hrekja fullyrðingar um galla á matinu og því hversu ónákvæmt matið hafi verið.
Þá hnykki HMS á því að íbúðirnar hafi ekki hlotið gagngerar endurbætur og uppfylli því ekki lagaskilyrði fyrir samþykki HMS. Það sé augljóst að ákvörðun HMS um synjun hafi grundvallast á því að nýlegar íbúðir hafi ekki hlotið gagngerar endurbætur, sbr. framangreinda umfjöllun um það atriði.
Loks beri HMS fyrir sig að ef átta ára gamlar íbúðir uppfylli skilyrði um veitingu hlutdeildarlána án þess að hafa hlotið gagngerar endurbætur leiddi það til þess að þeim fjölgaði og hefði veruleg áhrif á fasteignaverð. Þessi fullyrðing sé órökstudd og standist ekki. Aukist framboð íbúða ætti það að leiða til meira framboðs og lægra fasteignaverðs. Með túlkun sinni sé HMS í raun að útiloka nýlegar íbúðir frá hlutdeildarlánum þar sem þær hafi ekki fengið gagngerar (óþarfa) endurbætur. Það leiði til þess að framboðið verði minna sem hafi áhrif til hækkunar söluverðs. Þá liggi í augum uppi að ekki séu lagaskilyrði fyrir því að útiloka nýlegar íbúðir frá veitingu hlutdeildarlána. Slík þröng túlkun þarfnist skýrrar lagastoðar. Það liggi í hlutarins eðli að ef túlkun HMS fái hljómgrunn sé verið að útiloka mikinn fjölda íbúða sem að öllu leyti uppfylli skilyrði um verð, stærð og herbergjafjölda. Það geti hvorki hafa verið tilgangur löggjafans né hagsmunir þess hóps sem þarfnist þessara lána.
HMS kjósi að tjá sig ekki um fullyrðingar kæranda um að meginreglur stjórnsýslulaga hafi verið brotnar. HMS beri fyrir sig að lögin séu ný og stofnunin sé að vinna í fyrsta sinn eftir nýjum lögum og því taki lengri tíma að leysa mál. Þetta sé skiljanlegt sjónarmið en þess þá heldur hefði verið nær að veita kæranda leiðbeiningar og upplýsingar í afgreiðsluferli málsins. Það hafi ekki verið gert, öðru nær þá hafi starfsmaður stofnunarinnar ítrekað hunsað fyrirspurnir sem til hans hafi verið beint svo vikum skipti. Eðlilegt hefði verið að gefa kæranda upplýsingar um stöðu mála og með öllu óeðlilegt að honum hafi ekki verið send matsskýrsla sem hafi síðar verið grundvallargagn í málinu. Þótt lögin séu ný afsaki það á engan hátt að meginreglur stjórnsýsluréttar hafi verið brotnar í málsmeðferðinni.
Kærandi hafi bent á að hann teldi aðkomu Bríetar leigufélags orka tvímælis á sama tíma og afgreiðsla umsóknar hafi dregist úr hófi. Augljós tengsl séu á milli HMS og leigufélagsins og á það hafi verið bent að atvik bendi til þess að gögn hafi farið á milli þessara félaga þar sem vafasamt væri í meira lagi að leigufélagið léti frá sér sundurliðuð drög að kauptilboði, án skoðunar íbúða. Um vafasama stjórnsýslu sé að ræða og breyti svör HMS þar engu um.
III. Sjónarmið Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar
Í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar (HMS) kemur fram að kærandi hafi þann 10. nóvember 2020 sótt um að gera samning við HMS vegna hlutdeildarlána og jafnframt eftir samþykki fyrir því að íbúðir að B, uppylli skilyrði um veitingu hlutdeildarlána samkvæmt reglugerð nr. 1084/2020 um hlutdeildarlán. Samningur á milli HMS og kæranda hafi verið undirritaður 2. desember 2020. Með bréfi, dags. 12. mars 2021, hafi HMS synjað um samþykki fyrir íbúðunum að B á grundvelli 2. mgr. 12. gr. framangreindrar reglugerðar þar sem íbúðirnar hafi ekki uppfyllt skilyrði fyrir veitingu hlutdeildarlána. Þann 15. mars 2021 hafi kærandi farið fram á rökstuðning fyrir synjun HMS og hafi hann verið veittur með bréfi, dags. 26. mars 2021.
Hlutdeildarlán sé úrræði sem sé ætlað að beina húsnæðisstuðningi í auknum mæli að tekjulægri
hópum og stuðla að því að þeir geti eignast húsnæði. Samkvæmt [5]. mgr. 29. gr. a laga um húsnæðismál nr. 44/1998, sbr. lög nr. 113/2020, sé lögð áhersla á að aðeins sé lánað fyrir nýjum íbúðum sem hafi verið samþykktar af HMS sem hagkvæmar íbúðir. Þó sé heimilt að veita hlutdeildarlán til kaupa á hagkvæmum eldri íbúðum utan höfuðborgarsvæðisins í húsnæði sem hafi hlotið gagngerar endurbætur, enda sé ástand íbúðar þannig að jafna megi til ástands nýrrar íbúðar.
Í máli þessu sé deilt um synjun HMS á umsókn kæranda um að veita samþykki fyrir veitingu hlutdeildarláns vegna íbúða að B, samkvæmt 5. mgr. 29. gr. a laga um húsnæðismál, sbr. lög nr. 113/2020 og 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020. Í 5. mgr. 29. gr. a komi fram að aðeins sé lánað fyrir nýjum íbúðum sem hafi verið samþykktar af HMS sem hagkvæmar íbúðir á grundvelli samnings byggingaraðilans við stofnunina. Þó sé heimilt að veita hlutdeildarlán til kaupa á hagkvæmum eldri íbúðum utan höfuðborgarsvæðisins í húsnæði sem hafi hlotið gagngerar endurbætur, enda sé ástand íbúðar þannig að jafna megi til ástands nýrrar íbúðar. Með hagkvæmum íbúðum samkvæmt ákvæðinu sé átt við íbúðir sem uppfylli stærðar- og verðmörk og önnur skilyrði samkvæmt reglugerð sem ráðherra setji og íbúðir með herbergjafjölda sem miðist við stærð og þarfir fjölskyldu umsækjanda. HMS meti hvort íbúð uppfylli framangreind skilyrði um hagkvæmni og ástand.
Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 113/2020 komi fram að hlutdeildarlán sé nýr lánaflokkur HMS og að hlutdeildarlán verði eingöngu veitt til kaupa á nýjum íbúðum innan ákveðinna verð- og stærðarmarka. Í frumvarpinu komi einnig fram að lagt sé til að hlutdeildarlán verði eingöngu veitt vegna nýs húsnæðis en ekki verði heimilt að kaupa hvaða íbúðarhúsnæði sem er með hlutdeildarláni. Áhersla sé lögð á hagkvæmar nýbyggingar og ákveðin hámarksverð miðað við herbergjafjölda. Þá komi fram að gert sé ráð fyrir að ráðherra setji ákvæði í reglugerð um slík skilyrði, svo sem um hámarksverð miðað við herbergjafjölda og hvaða önnur skilyrði íbúðarhúsnæði þurfi að uppfylla. Með því að ráðherra geti breytt skilyrðunum í reglugerð sé betur hægt að stýra úrræðinu miðað við aðstæður á markaði, með það að markmiði að það hafi sem minnst áhrif á verðmyndun á fasteignamarkaði en nái á sama tíma einu af markmiðum úrræðisins sem sé að auka hvata til að byggja hagkvæmt íbúðarhúsnæði.
HMS tekur fram að megintilgangur og markmið úrræðisins sé því að hafa sem minnst áhrif á verðmyndun á fasteignamarkaði en einnig að auka hvata fyrir byggingaraðila til þess að byggja nýtt hagkvæmt íbúðarhúsnæði. Þá segi einnig í frumvarpinu að með því að takmarka úrræðið við nýtt íbúðarhúsnæði sé dregið úr áhrifum þess á þróun fasteignaverðs almennt. Við gerð frumvarpsins hafi farið fram mat á áhrifum hlutdeildarlána. Um það segi í frumvarpinu:
„Greiningar og reynsla erlendra ríkja sýna að hækkun á verði íbúðarhúsnæðis sem keypt er með hlutdeildarlánum hefur verið svipuð og hækkun fasteignaverðs almennt. Þá er hagsmunum ríkissjóðs betur borgið með því að kveða á um að eingöngu sé veitt hlutdeildarlán vegna nýs íbúðarhúsnæðis þar sem vænta má að slíkar eignir muni halda verðgildi sínu fremur en eldri eignir sem gætu þarfnast endurbóta. Þetta er einnig gert með það að leiðarljósi að úrræðið hafi sem minnst áhrif á fasteignaverð almennt.“
Í nefndaráliti frá meirihluta velferðarnefndar hafi verið lögð fram breytingartillaga við frumvarpið og hafi það síðar verið samþykkt með þeim breytingum. Tillagan, sem nú sé 2. málsl. 5. mgr. 29. gr. a, feli í sér heimild til að veita hlutdeildarlán til kaupa á hagkvæmum eldri íbúðum. Í nefndaráliti komi fram það sjónarmið að það að binda úrræðið við nýjar íbúðir kynni að draga úr hvata til þess að ráðast í gagngerar endurbætur á eldra húsnæði í sveitarfélögum þar sem fyrir hendi sé húsnæði sem hæglega mætti breyta eða endurnýja. Þá komi einnig fram eftirfarandi:
„Slíkur áskilnaður kæmi í veg fyrir að úrræðið nýtist sem skyldi á köldum markaðssvæðum þar sem byggingarkostnaður er hærri en markaðsvirði íbúðarhúsnæðis. Á ýmsum stöðum á landsbyggðinni hafa íbúðir farið í gegnum miklar endurbætur auk þess sem eldra húsnæði, með aðra notkunarmöguleika, hefur verið endurbyggt, eða endurbætt, og breytt í íbúðarhúsnæði. Meiri hlutinn leggur til breytingu þess efnis að heimilt verði að veita hlutdeildarlán til kaupa á hagkvæmum íbúðum í eldra húsnæði á landsbyggðinni, sem hlotið hefur gagngerar endurbætur, enda sé ástand þeirra þannig að jafna megi til nýrrar íbúðar.“
Ljóst sé að vilji löggjafans hafi verið að veita hlutdeildarlán vegna eldra húsnæðis á kaldari markaðssvæðum, þar sem ekki liggi endilega fyrir skortur á húsnæði heldur skortur á hagkvæmu íbúðarhúsnæði.
Samkvæmt framangreindu sé ljóst að tilgangur og markmið þess að veita hlutdeildarlán til kaupa á eldri íbúðum sé ekki sá að veita hlutdeildarlán á nýlegar íbúðir heldur hafi markmið þess verið að hvetja til þess að nýta það húsnæði sem til væri og endurnýja eða endurbyggja það til að nýta sem íbúðarhúsnæði. Þá sé ljóst af orðlagi 5. mgr. 29. gr. a að meginreglan sé sú að hlutdeildarlán séu veitt vegna kaupa á nýjum íbúðum en heimilt sé að veita lán vegna eldri íbúða sem uppfylli tiltekin skilyrði. Hér sé því um undantekningu að ræða frá meginreglu laganna sem eðli málsins samkvæmt verði ekki túlkuð rýmra en leiði skýrlega af ákvæðinu sjálfu. Ef litið sé til orðlags 5. mgr. 29. gr. a sé annars vegar talað um nýjar íbúðir og hins vegar eldri íbúðir sem hlotið hafi gagngerar endurbætur. Ákvæðið taki þannig samkvæmt orðanna hljóðan ekki til nýlegra íbúða í góðu ásigkomulagi heldur þurfi íbúðir sem ekki séu nýjar að hafa farið í gegnum miklar endurbætur til þess að falla undir úrræðið, sbr. einnig orðalag 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020.
Húsið að B hafi upprunalega verið byggt árið 2009 en framkvæmdum hafi verið lokið árið 2013 sem geri íbúðirnar sjö ára gamlar þegar sótt hafi verið um svo að augljóslega sé hér er ekki um nýtt húsnæði að ræða. Þá séu útveggir og veðurkápa eldri, eða 11 ára, þegar sótt hafi verið um. Komi því til skoðunar hvort þær uppfylli skilyrði til þess að hafa hlotið þannig endurbætur að jafna megi þeim til nýrra íbúða. Af orðlagi ákvæðisins sé það grundvallarskilyrði að húsnæðið hafi fengið gagngerar endurbætur og að endurbæturnar leiði til þess að jafna megi húsnæðinu til nýrra íbúða. HMS sé falið að meta hvort íbúðir uppfylli skilyrði um hagkvæmni og ástand, sbr. 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020. Í grein 5.3. í samningi HMS við byggingaraðila húsnæðis, sem ætlað sé að selja með hlutdeildarlánum, sé að finna leiðbeiningar um hvað HMS horfi til við mat á því. Þar segi:
„Byggingaraðili skal sýna fram á að endurbættar íbúðir falli undir skilyrði reglugerðar nr. 1084/2020 um hagkvæmni. Endurbætur skulu hafa verið gerðar á útveggjum s.s. veðurkápu og gluggum, endurnýjun innréttinga, gólfefna og lagna (raf-, vatns- og fráveitulagna). Hafi þessir hlutir ekki verið endurnýjaðir skal fylgja með mat á ástandi þeirra sem rökstyður að ekki sé þörf á endurnýjun. Til þess að jafna megi endurbótum á íbúð við nýja skal að jafnaði horft til þess að ekki sé fyrirsjáanlegt meiriháttar viðhald á framangreindum byggingarhlutum næstu 10 ár.“
Af þessu sé ljóst að það sé á ábyrgð byggingaraðila að sýna fram á að endurbæturnar falli undir skilyrði reglugerðar nr. 1084/2020. Kærandi hafi ekki lagt fram með umsókn mat á þeim byggingarhlutum sem ekki hefðu fengið endurbætur, svo sem veðurkápu, gluggum, innréttingum og gólfefnum. Þar sem þessi rökstuðningur hafi ekki fylgt hafi byggingarfræðingur HMS farið og skoðað þrjár íbúðir í því skyni að meta hvort endurbætur hefðu farið fram. Í minnisblaði hans, dags. 17. febrúar 2021, og ástandsskoðun komi fram að ytra byrði sé upprunalegt og það sama eigi við um skápa og innréttingar en gólfefni hafi verið endurnýjuð í einhverjum íbúðunum, auk þess sem þær hafi nýlega verið málaðar, svo að fátt eitt sé nefnt.
Að öllu framangreindu virtu hafi það verið mat HMS að hér væri um nýlegar íbúðir að ræða sem hefðu fengið hefðbundið viðhald en að ekki væri hér um gagngerar endurbætur að ræða eins og áskilið sé í 29. gr. a laga nr. 44/1998 sem og 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020. Þar af leiðandi uppfylli íbúðirnar ekki skilyrði til þess að hljóta samþykki HMS.
Þá verði að horfa til þess að eitt af markmiðunum með hlutdeildarlánum, sbr. það sem að framan sé rakið, sé að hvetja til byggingar á hagkvæmum íbúðum sem og að nýta eldra húsnæði sem hægt sé að ráðast í endurbætur á eða endurbyggingu. Sé það meðal annars gert með það að markmiði að draga úr áhrifum úrræðisins á fasteignaverð. Ef litið yrði til þess að nýlegar íbúðir sem fengið hafi eðlilegt viðhald, allt að átta ára gamlar, myndu uppfylla skilyrði fyrir veitingu hlutdeildarlána, án þess að farið hafi fram gagngerar endurbætur, megi ætla að það myndi fjölga til muna þeim íbúðum sem féllu undir úrræðið og það myndi hafa veruleg áhrif á fasteignaverð. Það sé andstætt markmiðum úrræðisins, auk þess sem það sé andstætt markmiðum og lögbundnu hlutverki HMS sem sé meðal annars að stuðla að stöðugleika á húsnæðismarkaði samkvæmt 2. gr. laga nr. 137/2019 um Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Því telji HMS að meðalhófsregla samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi ekki verið brotin, enda sé ákvörðunin í samræmi við markmið hlutdeildarlána og lögbundið hlutverk HMS, án þess að hafa íþyngjandi áhrif á kæranda, enda geti hann selt íbúðirnar á almennum markaði og sé þá ekki bundinn við hámarksverð sem sett séu á íbúðir sem seldar séu með hlutdeildarlánum.
Í kæru komi fram að starfsmaður HMS hafi í samtali við forsvarsmenn kæranda haft uppi efasemdir um hvort íbúðirnar uppfylltu skilyrði 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020. HMS hafni því að í því hafi falist bindandi afstaða stofnunarinnar. Þar hafi starfsmaður aðeins verið að fara yfir skilyrði 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 um hlutdeildarlán og sinni því leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýsluslaga nr. 37/1993, þ.e. að íbúðirnar hafi ekki verið nýjar né hafi hlotið gagngerar endurbætur miðað við þær upplýsingar sem kærandi hafi lagt fram. Því hafi kærandi mátt búast við því að íbúðirnar uppfylltu ekki skilyrði fyrir veitingu hlutdeildarlána en samskiptin hafi leitt til þess að ákveðið hafi verið að byggingarfræðingur HMS myndi skoða íbúðirnar og hafi sú skoðun farið fram 10. febrúar 2021. Við þá skoðun hafi fasteignasali, fyrir hönd kæranda, verið viðstaddur.
Skoðun HMS á eldri íbúðum sem sótt sé um samþykki fyrir veitingu hlutdeildarlána fyrir sé ekki ítarleg ástandsskoðun. Skoðunin snúi að því að fá vitneskju um hvort íbúðin hafi hlotið endurbætur eða sé í sínu upprunalega ástandi og sé því hluti af rannsóknarskyldu HMS samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda hafi ekki legið fyrir önnur gögn frá kæranda, svo sem ástandsskýrslur eða rökstuðningur eins og gert sé ráð fyrir í samningi byggingaraðila, sbr. framangreint.
Varðandi málsmeðferðartímann sé bent á að lög nr. 113/2020, sem hafi lögfest heimild HMS til þess að veita hlutdeildarlán, hafi tekið gildi 1. nóvember 2020 og sama dag hafi verið opnað fyrir umsóknir, bæði fyrir hlutdeildarlán og fyrir samþykki íbúða. Á fyrstu 15 dögum hafi borist umsóknir frá 53 byggingaraðilum vegna samþykki á 1.675 íbúðum. Umsókn kæranda hafi borist HMS 10. nóvember 2020. Í kæru séu rakin samskipti HMS og kæranda á næstu vikum eftir að umsókn kæranda barst. Verði að hafa í huga að hér hafi stofnunin verið að vinna í fyrsta sinn eftir nýjum lögum en í slíkum tilvikum taki oft lengri tíma að afgreiða mál, enda þurfi að leysa ýmis álitamál og slípa verklag þegar þannig standi á. Fyrsta skoðun HMS á íbúð vegna umsóknar um eldri íbúð hafi farið fram 11. janúar 2021 en skoðun á íbúðum kæranda hafi farið fram mánuði seinna, eða 10. febrúar. Í ljósi þess að úrræðið hafi nýlega verið farið af stað, fjölda umsókna sem hafi borist á fyrstu mánuðunum og rannsóknarskyldu HMS samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þyki hraði á meðferð málsins eðlilegur og að ekki hafi verið um óhæfilegan drátt á málinu, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Í kæru sé að lokum ýjað að því að viðræður kæranda og Bríetar leigufélags um möguleg kaup á íbúðunum hafi orðið þess valdandi að afgreiðsla málsins hafi dregist. Leigufélagið Bríet sé dótturfélag HMS en með sérstaka stjórn og HMS hafi ekki aðkomu að daglegum rekstri félagsins. HMS hafni fullyrðingum kæranda alfarið sem órökstuddum, enda hafi kærandi ekki lagt fram nein gögn máli sínu til stuðnings. Ekki verði séð hvaða hagsmuni Bríet hafi haft af því að tefja mál kæranda, enda kaupi félagið reglulega íbúðir sem boðnar séu til sölu á markaði sem og geri samninga við verktaka vegna kaupa úr nýframkvæmdum. Hvort íbúðirnar hefðu jafnframt fengið samþykki vegna hlutdeildarlána hefði ekki breytt neinu, enda hefði kærandi allt eins getað haft íbúðirnar til sölu á almennum markaði á sama tíma og umsókn hans hafi verið til meðferðar hjá HMS og meðan á samningaviðræðum við Bríeti stóð.
Í athugasemdum HMS kemur fram að stofnunin ítreki þau sjónarmið og lagarök sem komi fram í greinargerð stofnunarinnar. HMS telji ákvæði [5]. mgr. 29. gr. a laga nr. 44/1998 vera mjög skýrt með það að aðeins sé lánað vegna kaupa á nýjum íbúðum eða eldra húsnæði sem hlotið hafi gagngerar endurbætur. Í greinargerð HMS sé rakin forsaga þess að heimild til að lána til eldra húsnæðis hafi verið bætt inn og hvert markmiðið með þeirri breytingu hafi verið. Markmið heimildar HMS til að samþykkja eldri íbúðir, sem og þess að lána til nýrra íbúða, sé skýrt í lögskýringargögnum eins og rakið hafi verið í greinargerð HMS. Samkvæmt orðanna hljóðan útiloki ákvæðið þannig íbúðarhúsnæði sem þegar hafi verið búið í, óháð aldri þess, sem aðeins hafi fengið hefðbundið viðhald. Í því samhengi sé rétt að nefna að nýjar íbúðir sem einu sinni hafi verið seldar með hlutdeildarláni muni ekki verða seldar aftur með hlutdeildarláni nema til komi verulegar endurbætur á íbúðunum. Kærandi hafi ekki lagt fram nein gögn sem rökstyðji að túlka eigi ákvæðið með rýmri hætti en stofnunin geri eða að ætlun löggjafans hafi verið önnur en ráða megi af skýru orðalagi ákvæðisins. Að öðru leyti vísi stofnunin til þeirra atriða sem rakin séu í fyrrnefndri greinargerð stofnunarinnar.
IV. Niðurstaða
Kærð er ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um að synja umsókn kæranda um samþykki fyrir því að íbúðir að B, uppfylltu skilyrði um veitingu hlutdeildarlána.
Í VI. kafla A. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál er fjallað um hlutdeildarlán. Samkvæmt 5. mgr. 29. gr. a laganna er aðeins lánað fyrir nýjum íbúðum sem hafa verið samþykktar af Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sem hagkvæmar íbúðir á grundvelli samnings byggingaraðilans við stofnunina. Þó er heimilt að veita hlutdeildarlán til kaupa á hagkvæmum eldri íbúðum utan höfuðborgarsvæðisins í húsnæði sem hefur hlotið gagngerar endurbætur, enda sé ástand íbúðar þannig að jafna megi til ástands nýrrar íbúðar. Með hagkvæmum íbúðum samkvæmt ákvæðinu er átt við íbúðir sem uppfylla stærðar- og verðmörk og önnur skilyrði samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur og íbúðir með herbergjafjölda sem miðast við stærð og þarfir fjölskyldu umsækjanda. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun metur hvort íbúð uppfylli framangreind skilyrði um hagkvæmni og ástand.
Í 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 um hlutdeildarlán er samhljóða ákvæði en þar segir einnig í 1. mgr. að með nýjum íbúðum sé átt við íbúðir sem ekki hafa verið nýttar til íbúðar áður. Þá segir í 2. mgr. að seljandi eldri íbúðar, sem hlotið hefur gagngerar endurbætur, skuli óska eftir staðfestingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um að íbúðin uppfylli skilyrði málsgreinarinnar áður en hún er sett á sölu. Að þeirri staðfestingu fenginni skuli seljandi nota markaðsefni hlutdeildarlána við sölu íbúðarinnar. Þá segir að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun skuli innheimta gjald vegna ástandsskoðunar íbúðar og mati á endurbótum sem greiðist af seljanda.
Ágreiningur máls þessa lýtur að því hvort íbúðirnar að B séu eldri íbúðir í húsnæði sem hefur hlotið gagngerar endurbætur í skilningi 5. mgr. 29. gr. a laga nr. 44/1998.
Í umsókn kæranda kemur fram að um sé að ræða 20 íbúða fjölbýlishús sem hafi verið standsett árið 2013. Húsnæðið hafi upphaflega verið byggt árið 2009 en framkvæmdir hafi hætt við fokheldi. Kærandi hafi keypti húsið árið 2013 rúmlega fokhelt og lokið framkvæmdum sama ár. Til standi að selja 18 íbúðir og vilji eigandi skoða möguleika á því að bjóða kaupendum þau úrræði sem felist í hlutdeildarlánum. Íbúðirnar hafi verið byggðar á vandaðan hátt og hafi ætíð fengið gott viðhald. Þá er tekið fram að húseignin sé að öllu leyti til fyrirmyndar sem og lóð og sameign. Eigandi fullyrði að ástand eignarinnar sé nánast í takt við nýja eign.
Í því skyni að rannsaka og leggja mat á umsókn kæranda framkvæmdi byggingarfræðingur hjá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sjónskoðun á ytra byrði hússins, að þakinu undanskildu, skoðaði inn í öll sameiginleg rými og þrjár íbúðir þann 10. febrúar 2021. Fasteignasali á vegum kæranda var viðstaddur þá skoðun. Í samantekt ástandsskoðunar, dags. 17. febrúar 2021, er farið yfir ytra- og innra byrði hússins, rafmagn, pípulagnir og sameign. Í niðurstöðu samantektarinnar segir svo:
„Eftir yfirferð úttektar, ljósmynda og gátlista telur undirritaður að íbúðarhúsið sé í nokkuð góðu ástandi að utan sem að innan, en þrátt fyrir gott ástand er ekki hægt að fullyrða að um sé að ræða eldra húsnæði sem hefur gengið í gegn um gagngerar endurbætur, heldur sé um að ræða nýlegt húsnæði frá árinu 2013 og uppfylli byggingin þar með ekki kröfur 2. mgr. 12. gr. reglugerðar 1084/2020 um hlutdeildarlán.“
Húsnæðis- og mannvirkjastofnun mat það svo að um væri að ræða nýlegar íbúðir sem hefðu fengið hefðbundið viðhald en ekki væri um gagngerar endurbætur að ræða sem jafna mætti við ástand nýrra íbúða. Í rökstuðningi stofnunarinnar er vísað til þess að ekki væri nægjanlegt að farið hafi verið í einhverjar endurbætur heldur þyrftu þær að vera umtalsverðar. Þannig hafi HMS horft til þess að helstu slitfletir hafi verið endurnýjaðir, svo sem veðurkápa, þak, gluggar, gólfefni, innréttingar og eftir atvikum lagnir.
Kærandi hefur gert ýmsar athugasemdir við málsmeðferð stofnunarinnar, svo sem að framangreind ástandsskoðun sé ónákvæm og ófullnægjandi, ekki hafi verið veittar leiðbeiningar í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. og andmælareglu 13. gr. sömu laga. Að mati úrskurðarnefndarinnar gefa gögn málsins ekki til kynna að brotið hafi verið gegn þessum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga eða að tilefni sé til sérstakra athugana eða umfjöllunar um þær.
Af gögnum málsins og afstöðu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar verður ekki annað ráðið en að stofnunin hafi rannsakað mál kæranda með fullnægjandi hætti og lagt málefnaleg sjónarmið til grundvallar við mat sitt. Samkvæmt orðanna hljóðan eru þær íbúðir sem um ræðir ekki eldri íbúðir heldur nýlegar íbúðir sem hafa fengið gott viðhald. Að því virtu uppfylla íbúðirnar því ekki skilyrði 5. mgr. 29. gr. a laga nr. 44/1998 um veitingu hlutdeildarlána. Hin kærða ákvörðun er staðfest.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 12. mars 2021, um að synja umsókn A um samþykki fyrir því að íbúðir að B, uppfylltu skilyrði um veitingu hlutdeildarlána, er staðfest.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir