Mál nr. 118/2012.
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 11. júní 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 118/2012.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 1. júní 2012, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði ákveðið á grundvelli 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda þar sem hann hafi verið við vinnu við leigubílaakstur samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Var það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hafi starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Kæranda var einnig gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur, að viðbættu 15% álagi, fyrir tímabilin 2.–3. janúar og 10. janúar til 13. febrúar 2011 samtals að fjárhæð 170.118 kr. með 15% álagi. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun stofnunarinnar og var hann sendur kæranda með pósti, dags. 28. júní 2012, en pósturinn var endursendur. Var rökstuðningur sendur kæranda í tölvupósti, eftir beiðni hans, 29. júní 2012. Kærandi vildi ekki una ákvörðun Vinnumálastofnunar og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 10. júlí 2012. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Kærandi sótti síðast um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 2. febrúar 2009 og fékk greiddar atvinnuleysisbætur í samræmi við rétt sinn.
Við samkeyrslu á gagnagrunnum Vinnumálastofnunar og Vegagerðarinnar sem fram fór í apríl 2012 kom upp að kærandi hafi starfað við akstur leigubíla á árinu 2011 samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa tilkynnt það til stofnunarinnar. Samkvæmt upplýsingum frá Vegagerðinni var kærandi að leysa af við akstur leigubíla á tímabilinu frá 19. janúar til 13. febrúar 2011.
Vinnumálastofnun óskaði með bréfi, dags. 16. apríl 2012, eftir því að kærandi gerði grein fyrir þeim tekjum er hann hafði á sama tíma og hann þáði atvinnuleysisbætur. Kærandi sendi stofnuninni tölvubréf, dags. 25. apríl 2012, með skýringum. Í skýringum sínum greinir kærandi frá því að hann hafi starfað sem verktaki í afleysingaakstri á leigubíl. Hann hafi haft samband símleiðis við Vinnumálastofnun og komið á þjónustuskrifstofu og fengið þær upplýsingar að honum væri heimilt að hafa tekjur upp að 100.000 kr. án þess að þurfa að tilkynna það. Kærandi tekur jafnframt fram að hann hefði haft samband við Vegagerðina þar sem tilgreindir dagar í gögnum Vegagerðarinnar væru ekki réttir.
Vegagerðin hafði samband við Vinnumálastofnun með tölvupósti, dags. 6. og 7. júní 2012, með nýjar upplýsingar um þá daga sem kærandi starfaði við akstur leigubifreiðar og í kjölfarið var mál hans endurupptekið og fjárhæð skuldar kæranda við stofnunina lækkuð í samræmi við dagafjölda. Var kæranda tilkynnt þessi niðurstaða með bréfi, dags. 13. júní 2012 og tekið fram að kæranda bæri að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur að fjárhæð 115.860 kr. með 15% álagi.
Af hálfu kæranda kemur fram í kæru að það sé ekki rétt að hann hafi ekki tilkynnt um vinnuna. Hann hafi haft samband við fulltrúa hjá Vinnumálastofnun árið 2009. Kærandi hafi látið vita að hann væri á atvinnuleysisbótum. Hann hafi lagt fram spurningar um hvað myndi gerast ef hann væri að vinna og hafi fengið þau svör að ef tekjurnar færu ekki yfir ákveðna fjárhæð þyrfti hann ekki að hafa áhyggjur. Hann hafi ekki fengið neitt skriflegt um þetta. Kærandi kveðst ekki vera verktaki en hann hafi skrifað það vegna mistaka sem eigi rætur sínar að rekja til þess að hann eigi erfitt með að koma efni skriflega frá sér vegna lesblindu. Afrit af skattframtali sýni að hann sé ekki verktaki og hafi ekki haft aðrar tekjur.
í greinargerð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 26. júlí 2012, vísar Vinnumálastofnun til ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og bendir á að í athugasemdum með 23. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 134/2009 segi meðal annars að Vinnumálastofnun skuli beita viðurlögunum ef atvinnuleitandi gefur stofnuninni „vísvitandi rangar upplýsingar“ sem leiði til þess að atvinnuleitandi sé ranglega tryggður að fullu eða hluta. Þá sé gert ráð fyrir því að Vinnumálastofnun beiti viðurlögunum ef atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna stofnuninni um að atvinnuleit sé hætt skv. 35. gr. a eða 10. gr. laganna.
Vinnumálastofnun bendir á að kærandi hafi sótt um greiðslur atvinnuleysisbóta hjá stofnuninni 2. febrúar 2009 og stofnuninni hafi ekki borist tilkynning um tilfallandi vinnu kæranda við leigubílaakstur á þeim tíma sem hann hafi verið skráður atvinnulaus. Hafi stofnuninni fyrst orðið kunnugt um störf kæranda við reglubundið eftirlit og samkeyrslu á gagnagrunnum Vinnumálastofnunar og Vegagerðarinnar í apríl 2012.
Vinnumálastofnun bendir einnig á að í rökstuðningi með kæru, dags. 10. júlí 2012, segi kærandi að hann hafi fengið upplýsingar frá Vinnumálastofnun um að honum hafi verið heimilt að hafa tekjur upp að ákveðinni fjárhæð en í skýringarbréfi til Vinnumálastofnunar hafi kærandi tiltekið 100.000 kr. án þess að þurfa að tilkynna þær. Á þeim tíma sem kærandi hafi sótt um atvinnuleysisbætur hafi verið í gildi bráðabirgðaákvæði VI við lög um atvinnuleysistryggingar. Í 2. mgr. ákvæðisins hafi verið heimild fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga að afla sér tekna, allt að 100.000 kr. vegna tilfallandi verkefna. Umrætt bráðabirgðaákvæði hafi fallið úr gildi 31. desember 2011. Þar sem kærandi hafi verið sjálfstætt starfandi einstaklingur er hann sótti um atvinnuleysisbætur hafi ráðgjafi stofnunarinnar veitt honum upplýsingar um að hann mætti hafa tekjur samhliða atvinnuleysisbótum allt að fjárhæð 100.000 kr. Bráðabirgðaákvæði VI leysi þó ekki kæranda undan öðrum skyldum samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar og þ.m.t. ekki þeirri skyldu að þurfa að tilkynna um tilfallandi vinnu og tilfallandi tekjur, jafnvel þó þær tekjur væru undir frítekjumarki. Af samskiptasögu kæranda við Vinnumálastofnun sé ljóst að hann nýtti sér fyrrgreint bráðabirgðaákvæði og hafði fullnýtt þriggja mánaða rétt sinn samkvæmt því, sbr. 3. mgr. ákvæðisins, í febrúar 2010. Í kjölfarið hafi kærandi skilað inn tilkynningu um lokun rekstrar.
Vinnumálastofnun greinir frá því að kærandi hafi mætt á ÞOR-kynningarfund hjá stofnuninni 23. júlí 2010. Á þeim fundi sé meðal annars farið yfir réttindi og skyldur atvinnuleitanda samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar og meðal annars farið yfir tilkynningarskyldu atvinnuleitanda til stofnunarinnar. Jafnframt sé ljóst af samskiptasögunni að kærandi hafi fengið afhentan kynningarbækling frá stofnuninni 3. febrúar 2009. Þá komi einnig fram á heimasíðu Vinnumálastofnunar að atvinnuleitanda beri að tilkynna um alla tilfallandi vinnu og tekjur. Kærandi hafi því ekki getað annað en verið það ljóst að á honum hvíldi sú skylda að tilkynna stofnuninni um akstur sinn á leigubílnum, misskilningur hans um frítekjumark breyti engu þar um enda hafi honum verið skylt að tilkynna um þær tekjur sem hann fékk á þeim tíma sem hann nýtti sér bráðabirgðaákvæði VI.
Í málinu liggi fyrir að kærandi starfaði við leigubílaakstur á meðan hann þáði greiðslur atvinnuleysisbóta. Vinnumálastofnun hafi ekki borist tilkynning frá kæranda vegna vinnu hans. Stofnunin telur að það eigi öllum að vera ljóst að atvinnuleitandi sem þiggi greiðslu atvinnuleysistrygginga beri skylda til að tilkynna vinnu til stofnunarinnar um leið og þeir hefji störf. Eigi það jafnt við um störf sem eru tilfallandi, hlutastörf eða í tilfelli sem viðkomandi hafi hætt atvinnuleit að öllu leyti. Í tilfelli kæranda hafi honum borið að upplýsa Vinnumálastofnun um störf sín, deginum áður en hann hóf störf, sbr. 35. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Vinnumálastofnun telur í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitanda til að tilkynna um tilfallandi vinnu til stofnunarinnar, sbr. 35. gr. a laganna, verði að telja að kærandi hafi brugðist skyldum sínum.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. ágúst 2012, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum til 3. september 2012. Ekki bárust athugasemdir frá kæranda.
Kærandi kvartaði til umboðsmanns Alþingis 4. febrúar 2013, yfir því að úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hafi ekki afgreitt kæru hans þrátt fyrir ítrekanir. Með bréfi, dags. 12. mars 2013, greindi umboðsmaður Alþingis frá því að hann væri að athuga málsmeðferðartíma hjá úrskurðarnefndinni almennt og hann teldi rétt að taka það málefni til almennrar athugunar að eigin frumkvæði.
2.
Niðurstaða
Mál þetta lýtur að því hvort kærandi hafi aflað atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti í skilningi 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Með hliðsjón af mikilvægi ákvæðisins við framkvæmd atvinnuleysistryggingakerfisins þykir réttlætanlegt að varpa ítarlegu ljósi á forsögu þess og tilgang. Markmiðið með þessu er að setja fram skýr viðmið um hvernig beri að túlka ákvæðið.
Þegar lög um atvinnuleysistryggingar voru upphaflega sett var kveðið á um þá meginreglu í fyrstu málsgrein 60. gr. laganna að sá sem aflar sér eða reynir að afla sér atvinnuleysisbóta samkvæmt lögunum með svikum getur misst rétt sinn í allt að tvö ár og þurft að sæta sektum. Það var hvergi skýrlega skilgreint hvað væru svik í skilningi ákvæðisins og er sú ályktun nærtæk að ákvæðinu hafi sjaldan verið beitt fram til þess tíma sem því var breytt með setningu 23. gr. laga nr. 134/2009. Þessi nýja regla tók gildi 1. janúar 2010 og veigamesti tilgangur hans var að sporna gegn „svartri atvinnustarfsemi“.
Í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009 kom meðal annars fram að beita ætti ákvæðinu í þrenns konar tilvikum, í fyrsta lagi þegar atvinnuleitandi veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum, í öðru lagi þegar atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. laganna og í þriðja lagi þegar atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu, sbr. nú 35. gr. a.
Með setningu 4. gr. laga nr. 103/2011 var orðalagi fyrsta málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar breytt en ákvæðið var svohljóðandi til 2. september 2011:
„Sá sem veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Hið sama gildir um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“
Þegar þessi texti er skýrður er óhjákvæmilegt að horfa til þeirra athugasemda sem vitnað var hér til að framan um 23. gr. laga nr. 134/2009. Þannig er ljóst að fyrsti málsliður ákvæðisins á við ef atvinnuleitandi hefur með vísvitandi hætti hegðað sér með tilteknum hætti á meðan slíkt huglægt skilyrði á ekki við ef háttsemin fellur undir annan málslið ákvæðisins. Þessi munur stafar af því að annar málsliðurinn tekur á því þegar atvinnuleitandi starfar á vinnumarkaði, til lengri eða skemmri tíma, samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur og án þess að hafa uppfyllt skyldu sína skv. 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar að upplýsa Vinnumálastofnun um þessa atvinnuþátttöku.
Sérstök ástæða er til að taka fram að orðalagið „[h]ið sama gildir“ í upphafi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar vísar einvörðungu til viðurlaganna sem upp eru talin í fyrsta málslið ákvæðisins en ekki til þeirra huglægu skilyrða sem þar þurfa að vera uppfyllt. Þessi túlkun byggir meðal annars á því að greiðsla atvinnuleysisbóta er ekki ætluð þeim sem sinna störfum á vinnumarkaði og því teljast það svik í skilningi annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ef atvinnuleitandi sinnir starfi á vinnumarkaði án þess að láta Vinnumálastofnun vita af því með þeim hætti sem kveðið er á um í 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar. Þessi skilningur er í samræmi við orðalag annars málsliðar 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og fær einnig stoð í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009.
Hvort sem háttsemi fellur undir fyrsta eða annan málslið 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eru viðurlög við bótasvikum ströng en þau fela í sér að atvinnuleitanda ber ekki að eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Jafnframt ber atvinnuleitanda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr. laganna, sbr. lokamálslið 60. gr. laganna.
Samkvæmt gögnum málsins, sbr. meðal annars upplýsingum frá kæranda sjálfum, starfaði hann við leigubílaakstur á tímabilinu frá 19. janúar til 13. febrúar 2011. Kærandi greinir frá því að hann hafi haft samband við Vinnumálastofnun bæði símleiðis og einnig komið á þjónustuskrifstofu stofnunarinnar og fengið þær upplýsingar að hann mætti starfa fyrir allt að 100.000 kr. á mánuði án þess að tilkynna það. Af gögnum málsins verður á hinn bóginn ekki ráðið að kærandi hafi tilkynnt Vinnumálastofnun um leigubílaaksturinn, þ.e. um hina tilfallandi vinnu í skilningi 35. gr. a fyrr en eftir að Vinnumálastofnun kallaði eftir skýringum hans eftir samkeyrslu á gagnagrunnum Vinnumálastofnunar og Vegagerðarinnar. Í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um þá skyldu atvinnuleitanda að upplýsa Vinnumálastofnun um breytingar á högum viðkomandi eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, eins og námsþátttöku og tekjur fyrir tilfallandi vinnu. Þá er atvinnuleitanda skv. 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar skylt að tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hættir virkri atvinnuleit. Að mati úrskurðarnefndarinnar getur kærandi ekki borið fyrir sig vankunnáttu í lögunum þar sem víðtækar upplýsingar um stöðu atvinnuleitenda liggja fyrir, meðal annars á heimasíðu Vinnumálastofnunarinnar, en þar kemur skýrt fram að atvinnuleitanda ber að veita nákvæmar upplýsingar um hagi sína, meðal annars vegna tilfallandi tekna. Kærandi mætti einnig á ÞOR-kynningarfund hjá stofnuninni 23. júlí 2010, en þar var farið yfir réttindi og skyldur atvinnuleitanda samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar og meðal annars farið yfir tilkynningarskyldu atvinnuleitanda til stofnunarinnar. Loks má benda á að samkvæmt samskiptasögunni fékk kærandi afhentan kynningarbækling frá stofnuninni 3. febrúar 2009.
Í 2. mgr. bráðabirgðaákvæði VI við lög um atvinnuleysistryggingar, er kom inn í lög um atvinnuleysistryggingar með 1. gr. laga nr. 131/2008, kemur meðal annars fram að sjálfstætt starfandi einstaklingi sé heimilt að taka að sér tilfallandi verkefni samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta. Tekjur hans fyrir þau verkefni skulu koma til frádráttar atvinnuleysisbótunum skv. 36. gr. og skuli þá miða við frítekjumark að fjárhæð 100.000 kr. á mánuði við útreikning á frádrætti vegna tekna sjálfstætt starfandi einstaklings. Bráðabirgðaákvæðið gilti skv. 6. gr. laga nr. 103/2011 til 31. desember 2011 og var því í gildi á því tímabili er mál þetta lýtur að. Bráðabirgðaákvæði VI á ekki við um ótilkynnta tilfallandi vinnu, sbr. einkum ákvæði 35. gr. a, þar sem fram kemur að tilkynna skuli um slíka vinnu í síðasta lagi samdægurs. Ekki er því unnt að túlka fyrrgreint bráðabirgðaákvæði á þann veg að ekki þurfi að tilkynna um tilfallandi vinnu nema laun fari fram yfir umrædda fjárhæð. Með vísan til þessa er ekki tilefni til að rekja frekari skilyrði bráðabirgðaákvæðis VI. Þá hefur kærandi ekki lagt fram nein gögn sem styðja fullyrðingar hans þess efnis að hann hafi fengið þær upplýsingar að hann mætti hafa umræddar aukatekjur eins og var rakið hér að framan.
Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og þeirrar skyldu atvinnuleitanda, sem kveðið er á um í 35. gr. a sömu laga, verður að telja að kærandi hafi brugðist trúnaðar- og upplýsingaskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun. Háttsemi kæranda hefur því réttilega verið heimfærð til ákvæðis 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda ber því að sæta viðurlögum þeim sem þar er kveðið á um, enda var hann starfandi á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann þáði atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu eða að atvinnuleit hafi verið hætt. Þá er ákvæði 60. gr. fortakslaust en í því felst að ekki er heimild til að beita vægari úrræðum en ákvæðið kveður á um. Skal kærandi ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun, verður hún staðfest.
Kæranda ber að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið19. janúar til 13. febrúar 2011 að fjárhæð 115.870 kr. en í þeirri fjárhæð er 15% álag.
Úrskurðarorð
Hin kærða ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 1. júní 2012, eins og henni var breytt með ákvörðun stofnunarinnar, dags. 13. júní 2012, í máli A, þess efnis að hann skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði er staðfest.
Kærandi skal endurgreiða Vinnumálastofnun ofgreiddar atvinnuleysisbætur, samtals að fjárhæð 115.860 kr.
Brynhildur Georgsdóttir,
formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir Helgi Áss Grétarsson