Úrskurður nr. 149/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 27. apríl 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 149/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16030018

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 8. mars 2016 kærði [...], fd. [...], að sögn ríkisborgari [...], (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 3. mars 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Noregs.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðar.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi 1. nóvember 2015. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 23. nóvember 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 1. desember sl. barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 3. mars 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Noregs. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 8. mars sl. til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 14. mars 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 1. apríl s.á.

Þann 14. apríl 2016 kom kærandi fyrir kærunefndina og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur. Í fyrirtöku hjá kærunefnd lagði kærandi fram aukagögn sem kærunefndin hefur farið yfir.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.

Varðandi andmæli kæranda kom m.a. fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að ákvæði 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar yrði ekki túlkað á þann veg að fjölgun hælisumsókna í aðildarríkjum leiði ein og sér til þess að um sérstakar aðstæður væri að ræða í skilningi 2. mgr. 46. gr. a útlendingalaga. Að ekkert benti til þess að flutningur kæranda til Noregs bryti í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða aðrar þjóðréttarlegar skuldbindingar íslenska ríkisins. Þá var tekið fram að úrlausnir útlendingamála í Noregi heyrðu undir sérstaka stofnun (n. Utlendingsdirektoratet) og að ákvarðarnir hennar væru kæranlegar til sérstakrar kærunefndar og því væri ekki hægt að taka undir með kæranda að ummæli einstakra ráðamanna í Noregi gæfu tilefni til að ætla að ekki væri leyst úr málum hælisleitenda á einstaklingsgrundvelli. Var það mat Útlendingastofnunar að málsmeðferð stjórnvalda í Noregi væri í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Noregs, svo sem samning Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu flóttamanna frá árinu 1951 og mannréttindasáttmála Evrópu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi byggir á því að samkvæmt 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga skuli taka umsókn um hæli til efnismeðferðar hér á landi þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. ákvæðisins hafi útlendingur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því. Kærandi byggir kæru sína m.a. á því að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn hans um hæli verði tekin til efnismeðferðar enda hafi norsk yfirvöld með ótilhlýðilega löngum málsmeðferðartíma orðið þess valdandi að ákvæði útlendingalaga um sérstakar aðstæður eigi hér við. Mál kæranda hafi verið til umfjöllunar hjá norskum stjórnvöldum frá 2008.

Þá muni íslensk stjórnvöld með endursendingu til Noregs bera ábyrgð á því að kæranda verði vísað aftur til [...]. Slíka ákvörðun telji kærandi ólögmæta samkvæmt 45. gr. laga um útlendinga þar sem ákvörðunin fæli í sér að hann yrði sendur til svæðis þar sem hann hafi ástæðuríkan ótta um að hann muni sæta ofsóknum og verða fyrir ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð.

Kærandi byggir á því að íslenskum stjórnvöldum sé í lófa lagið að beita valkvæðu ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. 17. gr. hennar. Þar sé m.a. kveðið á um að ríkjum sé heimilt að taka hælisumsókn til meðferðar þó þau beri ekki ábyrgð á henni samkvæmt öðrum ákvæðum reglugerðarinnar, enda sé það upphaflegur tilgangur Dyflinnarsamstarfsins að aðildarríkin deili ábyrgðinni af auknu innstreymi flóttamanna til Evrópu en ekki einungis að útvega ríkjum tæki til að varpa henni yfir á önnur ríki.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Afmörkun úrlausnarefnis

Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Noregs. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd.

Lagarammi

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

Aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi.

Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir skýrslur og gögn um aðstæður og málsmeðferð í Noregi, sbr. m.a. Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013); Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011); Norway 2015 Human Rights Report (United States Department of State, apríl 2016); Information Note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (European Council on Refugees and Exiles, október 2015), auk upplýsinga af vefsíðum Landinfo (landinfo.no), norsku útlendingastofnunar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norskra dómstóla (www.domstol.no), norskra samtaka fyrir hælisleitendur (www.noas.no) og norskra stjórnvalda; (www.regjeringen.no).

Samkvæmt gögnum málsins vísa stjórnvöld í Noregi ekki hælisleitendum brott til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi er ógnað (non-refoulement). hann leitað til lögregluyfirvalda í landinu. Með vísan til framangreinds hefur athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Noregi ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Noregs brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Noregi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 27. janúar 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.

Samantekt

Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls framangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Noregs með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það því niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Anna Valbjörg Ólafsdóttir Pétur Dam Leifsson