Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 350/2022

Miðvikudaginn 23. nóvember 2022

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 8. júlí 2022, kærði B lögmaður, fyrir hönd A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 13. apríl 2022 þar sem umsókn kæranda um niðurfellingu ofgreiðslukröfu var synjað.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi fékk greiddar tekjutengdar bætur frá Tryggingastofnun ríkisins á árinu 2020. Niðurstaða endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra bóta ársins 2020 var sú að kæranda hefðu verið ofgreiddar bætur það ár að fjárhæð 218.300 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu. Kæranda var tilkynnt um framangreinda ofgreiðslu með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 16. ágúst 2021. Kærandi sótti um niðurfellingu framangreindrar kröfu með umsókn, dags. 7. febrúar 2022. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 13. apríl 2022, var umsókn kæranda um niðurfellingu ofgreiddra bóta synjað.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 8. júlí 2022. Með bréfi, dags. 14. júlí 2022, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 26. ágúst 2022, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún kynnt lögmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 30. ágúst 2022. Athugasemdir bárust frá lögmanni kæranda 27. september 2022 og voru þær sendar Tryggingastofnunar ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. september 2022. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 13. apríl 2022, um að synja umsókn kæranda um niðurfellingu ofgreiðslukröfu. Þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að fallist verði á niðurfellingu ofgreiðslukröfu. Til vara sé þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir stofnunina að taka afstöðu til umsóknarinnar á nýjan leik.

Málavextir séu þeir að kærandi hafi fengið greidd laun frá C á árinu 2020 fyrir tekjuárin 2013 og 2014. Aðdraganda þess megi rekja til þess að 14. júní 2018 hafi gengið dómur Hæstaréttar í máli nr. 594/2017 þar sem reynt hafi á það hvort starfsmenn fyrirtækisins C hafi fengið greidd laun í samræmi við ráðningarsamninga þeirra og kjarasamninga. Niðurstaðan hafi verið sú að fyrirtækinu hafi verið gert að greiða starfsmönnum laun til viðbótar við það sem þegar hafi verið greitt. Þann 23. október 2020 hafi gengið dómur í Landsrétti í málum nr. 383/2019, 396/2019, 649/2019 og 654-659/2019 þar sem reynt hafi á sambærilegt álitaefni. Fallist hafi verið á kröfur umræddra starfsmanna að hluta og í kjölfarið hafi verið gert upp við þá með greiðslu launa til viðbótar við það sem þegar hafi verið greitt.

Þar sem málin hafi verið rekin sem prófmál hafi í kjölfarið verið gert upp við aðra starfsmenn sem hafi verið eins ástatt um, meðal annars kæranda. Kröfur hans hafi borið dráttarvexti sem hafi jafnframt verið greiddir. Laun kæranda vegna tekjuáranna 2013 og 2014 hafi verið greidd á árinu 2020 sem hafi haft áhrif á greiðslur kæranda frá Tryggingastofnun.

Af framangreindum ástæðum hafi verið sótt um niðurfellingu ofgreiðslukröfu, enda sé það mat kæranda að um alveg sérstakar aðstæður sé að ræða þegar litið sé til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna kæranda og þess hvort hann hafi verið í góðri trú um greiðslurétt sinn. Þann 13. apríl 2022 hafi Tryggingastofnun hafnað umsókninni á þeim grundvelli að greiðslukrafan væri réttmæt og skilyrði 11. gr. reglugerðar nr. 598/2019 um sérstakar aðstæður hafi ekki verið talin uppfyllt, án þess að færa fyrir því nokkur rök.

Málsástæður kæranda og lagarök séu þau að kærð ákvörðun sé efnislega röng og auk þess sé byggt á því að um alveg sérstakar aðstæður sé að ræða og að uppfyllt séu skilyrði 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags um niðurfellingu ofgreiðslukröfu.

Heimild til niðurfellingar ofgreiðslukröfu sé að finna í 11. gr. framangreindrar reglugerðar sem sett hafi verið á grundvelli 55. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í ákvæði reglugerðarinnar komi fram að þrátt fyrir að endurreikningur samkvæmt III. kafla leiði í ljós að bætur hafi verið ofgreiddar sé heimilt að falla frá endurkröfu að fullu eða að hluta ef alveg sérstakar aðstæður séu fyrir hendi. Skuli þá einkum litið til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna bótaþega og þess hvort hann hafi verið í góðri trú um greiðslurétt sinn.

Tryggingastofnun hafi komist að þeirri niðurstöðu að kærandi hafi ekki uppfyllt framangreind skilyrði, án þess að færa fyrir því nokkur rök. Kærandi sé ósammála þeirri niðurstöðu að ekki sé um alveg sérstakar aðstæður að ræða í skilningi 11. gr. reglugerðarinnar, enda telji hann að atvik málsins falli einmitt undir það að teljast alveg sérstakar aðstæður í skilningi ákvæðisins.

Í 11. gr. reglugerðarinnar felist að við ákvörðun um hvort fella eigi niður kröfu skuli fara fram mat á fjárhagslegum og félagslegum aðstæðum umsækjanda með tilliti til getu hans til að endurgreiða skuldina og á því hvort hann hafi verið í góðri trú um greiðslurétt sinn þegar hann hafi tekið við hinum ofgreiddu bótum. Þannig heimili ákvæðið að fallið sé frá endurkröfu að fullu eða að hluta ef sérstakar aðstæður séu fyrir hendi eftir heildstæðu mati á framangreindum atriðum.

Kærandi telji að þegar atvik málsins séu skoðuð sérstaklega sé augljóst að um sérstakar aðstæður hafi verið ræða, enda hafi kærandi ekki vitað af umræddri greiðslu fyrr en niðurstaða hafi fengist í framangreind dómsmál. Þá hafi greiðslur með réttu átt að vera greiddar á öðru tímabili, enda launatekjur á grundvelli ráðningarsambands. Þær tekjur sem Tryggingastofnun telji að eigi að koma til frádráttar bótum kæranda hafi þannig leitt af samningsbundnum rétti kæranda, enda launatekjur og hefði því verið eðlilegt að launin hefðu verið færð á þau ár sem réttur til þeirra hafi stofnast í samræmi við meginreglu 2. mgr. 59. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Verði svo ekki talið verði í það minnsta að telja að launakröfur, sem greiddar séu löngu eftir að þær hafi stofnast, geti ekki komið til frádráttar bótum á allt öðru tímabili og feli því í sér sérstakar aðstæður í skilningi 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009. Þess vegna séu skilyrði uppfyllt til niðurfellingar á ofgreiðslukröfu. Telji Tryggingastofnun svo ekki vera hljóti stofnunin að þurfa að leiða að því fullnægjandi rök. Auk þess sé bent á að kærandi hafi verið í góðri trú í skilningi 11. gr. reglugerðarinnar.

Með vísan til framangreinds sé þess krafist að kærð ákvörðun verði felld úr gildi og að fallist verði á niðurfellingu ofgreiðslukröfu.

Auk framangreindra sjónarmiða sé byggt á því að ógilda skuli hinn kærða úrskurð vegna annarra annmarka. Nánar tiltekið vegna þess að málsmeðferðin hafi verið í andstöðu við stjórnsýslulög nr. 37/1993.

Í fyrsta lagi sé hvergi í hinni kærðu ákvörðun rökstutt hvers vegna kærandi uppfylli ekki kröfur 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009. Gera verði þær kröfur til stjórnvalda að ákvarðanir þeirra og úrskurðir séu svo glöggir og ljósir að af þeim megi skýrt ráða á hverju niðurstaða sé byggð. Eigi það ekki síst við þegar um íþyngjandi ákvarðanir sé að ræða. Ekki verði talið að svo sé í þessu tilviki, enda hvergi tekið fram hvers vegna ekki hafi verið stuðst við 11. gr. reglugerðarinnar. Kærð ákvörðun sé ógildanleg þegar af þeirri ástæðu. Til viðbótar sé bent á að samkvæmt 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga skuli Tryggingastofnun í rökstuðningi vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati skuli í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi hafi verið við matið. Þá sé í hinni kærðu ákvörðun hvorki vísað til þess á hvaða lagaákvæðum ákvörðunin sé byggð né hafi verið veittar leiðbeiningar um heimild til þess að fá ákvörðunina rökstudda í samræmi við 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nema í neðanmálsgrein. Sé hin kærða ákvörðun ógildanleg af þessum ástæðum.

Til viðbótar sé bent á að Tryggingastofnun hafi hvorki haft upplýsingar um eðli tekna kæranda né reynt að afla þeirra upplýsinga í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi Tryggingastofnun ekki leiðbeint kæranda um að hann gæti sótt um undanþágu frá endurkröfu, þrátt fyrir ríka leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar. Sé hin kærða ákvörðun ógildanleg þegar af þessum ástæðum.

Með vísan til alls framangreinds telji kærandi ljóst að kærð ákvörðun sé röng, auk þess sem málsmeðferð embættisins hafi verið haldin verulegum annmörkum sem leiða eigi til ógildingar ákvörðunarinnar.

Í athugasemdum umboðsmanns kæranda, dags. 27. september 2022, er greint frá því að ágreiningur málsins lúti að því hvort Tryggingastofnun hafi verið heimilt að synja kæranda um niðurfellingu samkvæmt 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009, sbr. 55. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, vegna þeirra sérstöku aðstæðna sem uppi séu í málinu. Þannig telji kærandi að skilyrði til niðurfellingar og/eða lækkunar endurgreiðslukröfu stofnunarinnar séu uppfyllt.

Að mati kæranda sé hin kærða ákvörðun því röng, enda um alveg sérstakar aðstæður að ræða í skilningi 11. gr. reglugerðarinnar svo sem áður hafi verið greint frá. Í greinargerð Tryggingastofnunar, dags. 26. ágúst 2022, sé sjónarmiðum kæranda alfarið hafnað og talið að hin kærða ákvörðun og afgreiðsla umsóknar kæranda hafi verið rétt.

Bent sé á að aðstæður kæranda hafi verið sérstakar í málinu og að hann hafi verið í góðri trú um greiðslurétt sinn. Auk þess sé áréttað að ákvörðun um greiðslu launa á árinu 2020 hafi ekki verið fyrirsjáanleg þegar kærandi hafi gert tekjuáætlun sína og hafi því ekki haft möguleika á að gera viðeigandi ráðstafanir fyrir þann tíma. Þá hafi augljóslega hvorki verið um leynd að ræða varðandi greiðsluna né rangfærslur í tengslum við upplýsingagjöf kæranda til Tryggingastofnunar og beri að líta til þess við mat á því hvort skilyrði niðurfellingar teljist uppfyllt.

Af framangreindu tilefni telji kærandi tilefni til að árétta að við töku kærðrar ákvörðunar beri Tryggingastofnun að líta til stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglna stjórnsýsluréttar, þar með talið ólögfestra meginregla stjórnsýsluréttar.

Matskenndar ákvarðanir, eins og ákvarðanir um hvort skilyrði niðurfellingar séu uppfyllt samkvæmt 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009, verði að rúmast innan ákvæða laga og byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Þá beri við töku slíkra ákvarðana að gæta jafnræðis. Til sérstakrar skoðunar í máli þessu koma ákvæði 10., 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga, auk ólögfestra meginreglna stjórnsýsluréttar, meðal annars um réttmætar væntingar.

Af greinargerð Tryggingastofnunar megi ráða að ekki sé tekið tillit til þeirra sérstöku aðstæðna kæranda, auk þeirra sjónarmiða sem komi fram í andmælum þessum. Þrátt fyrir það virðist sem Tryggingastofnun hafi í sambærilegum málum og því sem hér sé til úrlausnar fallist á niðurfellingu ofgreiðslukröfu einstaklinga sem eins hafi verið ástatt um og hafi fengið greiðslur í tengslum við uppgjör launa frá fyrra tímabili. Í rökstuðningi Tryggingastofnunar komi hins vegar ekkert fram sem skýri hvers vegna stofnunin hafi ekki gætt jafnræðis við mat á því hvort felld sé niður ofgreiðslukrafa í sérstökum tilvikum líkt og því sem deilt sé um í máli þessu. Þá sé ekki að finna neinar leiðbeiningar í greinargerð stofnunarinnar um neitt það sem kærandi ætti að geta gert til þess að bæta úr einhverjum þeim annmörkum sem kynnu að vera á umsókn hans til þess að fallist verði á niðurfellingu endurgreiðslukröfunnar líkt og í þeim algjörlega sambærilegu tilvikum þar sem fallist hefur verið á slíka kröfu.

Kærandi byggi auk framangreinds á því að af greinargerð Tryggingastofnunar megi ráða að túlkun stofnunarinnar á 55. gr. laga um almannatryggingar og ákvæði 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009, sé of þröng og hvorki í samræmi við orðalag né tilgang ákvæðanna. Í greinargerðinni komi fram að mat samkvæmt 11. gr. reglugerðarinnar skuli fara fram „með tilliti til getu hans til að endurgreiða skuldina.“ Kærandi bendi á að í 11. gr. reglugerðarinnar komi ekkert fram um að taka beri tillit til getu til að endurgreiða skuld. Þess í stað feli ákvæðið í sér matskennda heimild Tryggingastofnunar til að taka ákvörðun um niðurfellingu kröfu og feli á engan hátt í sér takmarkanir líkt og þær sem grein sé gerð fyrir í greinargerð stofnunarinnar.

Þannig sé það mat kæranda að túlkun Tryggingastofnunar á ákvæðinu sé of þröng. Mat á getu kæranda til að endurgreiða skuld eigi ekki eitt og sér að ráða niðurstöðu og eigi það sérstaklega við í þessu tilviki þegar stofnunin hafi við nákvæmlega sömu aðstæður fellt niður endurgreiðslukröfur. Ómálefnalegt og ólögmætt væri að byggja á því að geta eins til að endurgreiða skuld umfram annan skapi rétt til mismununar að þessu leyti.

Því til viðbótar sé bent á að við mat á ákvörðun Tryggingastofnunar beri að hafa í huga að ákvarðanir stjórnvalda, þar með taldar matskenndar ákvarðanir, verði að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Eins og atvikum þessa máls sé háttað þyki kæranda ástæða til að ætla að afstaða Tryggingastofnunar sé ósanngjörn og að matið byggi ekki á málefnalegum sjónarmiðum. Í þessu sambandi sé sérstaklega bent á að hin matskennda ákvörðun Tryggingastofnunar virðist hafa verið byggð á mati stofnunarinnar á fjárhagslegri og félagslegri stöðu kæranda en svo virðist sem stofnunin hafi við það mat horft fram hjá meginreglum um jafnræði borgaranna. Við mat á jafnræðisreglu skipti máli að einstaklingar í sambærilegri stöðu fái sambærilega meðferð en svo virðist sem sú hafi ekki verið raunin. Telji kærandi að með því að mismuna umsækjendum með þessum hætti hafi Tryggingastofnun brotið gegn 11. gr. stjórnsýslulaga og jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, sbr. 65. gr. stjórnarskár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.

Þar að auki telji kærandi að með hinni kærðu ákvörðun hafi Tryggingastofnun brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, enda hafi stofnuninni verið bæði rétt og skylt í ljósi atvika máls og aðstæðna kæranda að öðru leyti að lækka endurgreiðslukröfuna að minnsta kosti.

Þá telji kærandi að Tryggingastofnun hafi borið við mat á endurgreiðslukröfu stofnunarinnar og skyldu kæranda til endurgreiðslu að líta til hinnar óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar um réttmætar væntingar kæranda.

Að lokum bendi kærandi á að þegar tekjur hans á árinu 2020 séu skoðaðar nánar megi skýrlega ráða að um sérstakar aðstæður sé að ræða, enda hafi hann fengið greidda eingreiðslu í lok ársins sem með skýrum hætti megi ráða að hafi ekki verið til greiðslu á því tímamarki heldur sé um uppgjör að ræða sem hefði með réttu átt að koma til greiðslu á allt öðru tímamarki. Að mati kæranda breyti breyting á skattframtali engu um mat á því hvort um sérstakar aðstæður sé að ræða í skilningi 11. gr. reglugerðar nr. 598/2008, þá sérstaklega með vísan til þess að yfirskattanefnd hafi talið að um óvissar tekjur hafi verið að ræða í skilningi 2. mgr. 59. gr. laga nr. 90/2003. Þrátt fyrir það áskilji kærandi sér rétt til þess að óska eftir því við skattyfirvöld að tekjurnar verði færðar á skattframtöl fyrri ára með því að senda inn beiðni um breytingu á ákvörðun um skattstofn eða skattálagningu, sbr. 2. mgr. 101. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, og muni senda nefndinni og Tryggingastofnun ríkisins afrit af slíkri beiðni, komi til þess.

Að framangreindu virtu og að öðru leyti með vísan til þeirra sjónarmiða og málsástæðna sem séu raktar í kæru sé þess krafist að fallist verði á kröfur kæranda. Áskilinn sé réttur til að koma á framfæri frekari sjónarmiðum á síðari stigum málsins, gefist tilefni til.

Jafnframt sé sérstaklega áskilinn réttur til þess að senda beiðni um breytingu á ákvörðun um skattstofn eða skattálagningu, sbr. 2. mgr. 101. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, til Skattsins.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé synjun á umsókn kæranda um niðurfellingu ofgreiðslukröfu sem hafi myndast í kjölfar uppgjörs tekjuársins 2020.

Í 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, sé kveðið á um tilhögun útreiknings tekjutengdra bóta. Í 2. mgr. ákvæðisins sé vísað til laga nr. 90/2003 um tekjuskatt varðandi hvað skuli teljast til tekna. Tryggingastofnun greiði lífeyri á grundvelli áætlunar um tekjur viðkomandi árs, sbr. 5. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar. Bótaþegi beri ábyrgð á því að slík tekjuáætlun endurspegli árstekjur og beri að breyta áætluninni ef svo sé ekki, sbr. 1. mgr. 39. gr. sömu laga og 3. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags, en þar komi fram að bótaþega sé skylt að veita Tryggingastofnun allar nauðsynlegar upplýsingar til að hægt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og endurskoðun þeirra. Að sama skapi sé bótaþega skylt að tilkynna Tryggingastofnun um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geti haft áhrif á greiðslur.

Í 7. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar komi fram að þegar endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluársins liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum, skuli Tryggingastofnun endurreikna bótafjárhæðir á grundvelli tekna. Einnig sé fjallað um endurreikning í reglugerð nr. 598/2009. Tryggingastofnun hafi ekki heimild til að líta fram hjá tekjuupplýsingum sem komi fram í skattframtölum.

Á skýran hátt sé tekið fram í lögum um almannatryggingar og reglugerð nr. 598/2009 að meginreglan sé sú að Tryggingastofnun skuli innheimta ofgreiddar bætur, sbr. 55. gr. laga um almannatryggingar sem sé svohljóðandi: „Hafi Tryggingastofnun ríkisins eða umboð hennar eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnunin ofgreitt bótaþega bætur samkvæmt lögum þessum skal stofnunin draga ofgreiddar bætur frá bótum sem bótaþegi síðar kann að öðlast rétt til, sbr. þó 2. mgr. Einnig á Tryggingastofnun eða eftir atvikum sjúkratryggingastofnunin endurkröfurétt á hendur bótaþega eða dánarbúi hans samkvæmt almennum reglum.“

Undantekningu frá þessari meginreglu sé að finna í 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 varðandi þær kröfur sem myndast við uppgjör tekjutengdra bóta lífeyristrygginga. Þar segi: „Þrátt fyrir að endurreikningur samkvæmt III. kafla leiði í ljós að bætur hafi verið ofgreiddar er heimilt að falla frá endurkröfu að fullu eða að hluta ef alveg sérstakar aðstæður eru fyrir hendi. Skal þá einkum litið til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna bótaþega og þess hvort hann var í góðri trú um greiðslurétt sinn. Sama gildir um dánarbú eftir því sem við á.“

Krafa sú, sem deilt sé um í þessu máli, sé tilkomin vegna uppgjörs tekjuársins 2020. Kærandi hafi verið með endurhæfingarlífeyri og tengdar greiðslur allt árið 2020.

Kærandi hafi þann 6. febrúar 2020 sent inn tekjuáætlun þar sem hann hafi ekki gert ráð fyrir neinum tekjum á árinu. Á grundvelli þessarar tekjuáætlunar hafi kærandi fengið greitt allt árið. Við bótauppgjör ársins 2020 hafi komið í ljós að endanlegar tekjur kæranda á árinu hafi verið 563.806 kr. í atvinnutekjur og 288.890 kr. í vexti og verðbætur. Einnig hafi verið tekið tillit til 22.552 kr. í iðgjald í lífeyrissjóð til frádráttar og 11.276 kr. í iðgjald í séreignarsjóð til frádráttar. Niðurstaða endurreiknings tekjutengdra bóta ársins 2020 hafi verið sú að kærandi hafi verið ofgreiddur að hluta í öllum bótaflokkum. Kærandi hafði fengið 3.191.762 kr. greiddar á árinu en hafi með réttu átt að fá 2.825.020 kr. Þessi mismunur hafi leitt til ofgreiðslu að fjárhæð 218.300 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu.

Tryggingastofnun hafi borist umsókn kæranda, dags. 7. febrúar 2022, um niðurfellingu á ofgreiðslukröfu. Samráðsnefnd Tryggingastofnunar um meðferð ofgreiðslna hafi tekið málið fyrir á fundi og hafi umsókninni verið synjað með bréfi stofnunarinnar, dags. 13. apríl 2022. 

Við afgreiðslu á beiðni kæranda um niðurfellingu hafi, ásamt fyrirliggjandi gögnum, verið skoðað meðal annars ástæða ofgreiðslunnar, upplýsingar frá skattyfirvöldum um tekjur og eignir, að viðbættum þeim upplýsingum sem aflað hafi verið úr tölvukerfi stofnunarinnar um fjárhag og félagslega stöðu kæranda.

Í 55. gr. laga um almannatryggingar sé fjallað um innheimtu ofgreiddra bóta. Ákvæðið sé ekki heimildarákvæði um innheimtu heldur sé lögð sú skylda á Tryggingastofnun að innheimta ofgreiddar bætur. Tryggingastofnun sé ekki heimilt að horfa fram hjá tekjum sem birtist á framtali bótaþega eins og ítrekað hafi verið staðfest af úrskurðarnefnd og hafi einnig verið staðfest fyrir dómstólum. Ákvæði 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 sé undanþáguheimild og sem slíkt skuli skýra það þröngt. Í þessu ákvæði felist að við ákvörðun um hvort fella eigi niður kröfu eigi að fara fram mat, annars vegar á fjárhagslegum og félagslegum aðstæðum umsækjanda, með tilliti til getu hans til að endurgreiða skuldina, og hins vegar á því hvort hann hafi verið í góðri trú um greiðslurétt sinn þegar hann hafi tekið við hinum ofgreiddu bótum. Aðstæður þurfi að vera sérstakar svo að undanþáguheimild 11. gr. reglugerðarinnar eigi við.

Umrædd krafa hafi orðið til við endurreikning tekjuársins 2020. Ekki sé deilt um að krafan sé réttmæt. Tryggingastofnun greiði lífeyri á grundvelli áætlunar um tekjur viðkomandi árs. Eins og meðfylgjandi gögn beri með sér sé ljóst að ástæða ofgreiðslunnar hafi verið röng tekjuáætlun. Í þessu tilfelli hafi verið um að ræða atvinnutekjur og fjármagnstekjur sem hafi ekki komið fram á tekjuáætlun. Ljóst sé að breytingar á atvinnutekjum kæranda í lok ársins 2020 hafi haft umtalsverð áhrif á réttindi hans hjá Tryggingastofnun. Þó að samráðsnefnd Tryggingastofnunar horfi til þessa atriðis við mat sitt þá hafi það eitt og sér ekki verið talið fullnægjandi til þess að fella niður ofgreiðslukröfu gagnvart kæranda.

Við mat á fjárhags- og félagslegum aðstæðum kæranda hafi einkum verið horft til þess að eigna- og skuldastaða hans sé í dag afar góð. Tekjur hans í dag séu einnig umtalsvert hærri en óskertar greiðslur Tryggingastofnunar. Í málinu hafi legið fyrir upplýsingar um mánaðarlega greiðslubyrði kæranda og af þeim gögnum sem kærandi hafi sent inn hafi ekki verið hægt að ráða annað en að hún væri í góðu samræmi við tekjur. Einnig hafi verið horft til fjárhæðar kröfunnar sem hafi þótt mjög viðráðanleg miðað við stöðu kæranda.

Það hafi því verið mat Tryggingastofnunar að ekki væri hægt að líta svo á að hann uppfyllti skilyrði undanþáguákvæðis 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009. Tryggingastofnun hafi þó talið ástæðu til að koma til móts við kæranda og hafi því dreift endurgreiðslu á 24 mánuði í stað þeirra 12 sem að jafnaði sé gert ráð fyrir, sbr. bréf stofnunarinnar, dags. 13. apríl 2022. Í dag standi krafan í 159.495 kr. og greiði kærandi 8.394 kr. á mánuði.

Í ljósi athugasemda í kæru sé rétt að taka fram að ákvörðun Tryggingastofnunar, dags. 13. apríl 2022, sé í fullu samræmi við V. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í íslenskum stjórnsýslurétti sé ekki gerð krafa um það að stjórnvaldsákvarðanir séu rökstuddar þegar þær séu tilkynntar eins og sjá megi á 2. mgr. 20. gr. og 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar sé gerð sú krafa að sé ákvörðun ekki rökstudd skuli leiðbeina viðkomandi um rétt hans til að fá rökstuðning og hafi það verið gert í framangreindu bréfi stofnunarinnar. 

Að lokum sé rétt að vekja athygli á því að ekki sé hægt að sjá á gögnum málsins að kærandi hafi reynt að fá launatekjur sínar fluttar á þau ár sem vísað sé til í kæru, þ.e. 2013–2015, hjá skattyfirvöldum. Verði skattframtali kæranda breytt muni Tryggingastofnun taka upp mál kæranda að nýju og endurreikna miðað við breyttar forsendur.

Tryggingastofnun hafi skoðað gögn málsins en telji ekki ástæðu til þess að breyta fyrri ákvörðun sinni um synjun á niðurfellingarbeiðni kæranda.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um synjun á beiðni kæranda um niðurfellingu ofgreiðslukröfu vegna ofgreiddra bóta ársins 2020.

Samkvæmt 39. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, er greiðsluþega skylt að veita Tryggingastofnun þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru svo að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og endurskoðun þeirra. Þá er honum einnig skylt að tilkynna um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geti haft áhrif á bætur eða greiðslur. Tryggingastofnun er heimilt, að fengnu samþykki viðkomandi, að afla nauðsynlegra upplýsinga um tekjur umsækjanda og greiðsluþega hjá skattyfirvöldum og fleirum, sbr. 40. gr. laga um almannatryggingar.

Í 16. gr. laga um almannatryggingar er kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Í 7. mgr. 16. gr. laganna segir að eftir að endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluárs liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum skuli Tryggingastofnun endurreikna bótafjárhæðir á grundvelli tekna samkvæmt greininni.

Kærandi fékk greiddan endurhæfingarlífeyri og tengdar greiðslur á árinu 2020. Tryggingastofnun tilkynnti kæranda um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum greiðslum ársins með bréfi, dags. 16. ágúst 2021. Niðurstaða endurreikningsins var sú að bætur til hans hefðu verið ofgreiddar, samtals að fjárhæð 218.300 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu skatta. Af gögnum málsins verður ráðið að endurgreiðslukröfuna megi rekja til þess að launa- og fjármagnstekjur kæranda voru ekki í samræmi við tekjuáætlun ársins. 

Tryggingastofnun ber lögum samkvæmt að endurreikna bótafjárhæðir bótagreiðsluárs eftir að álagning skattyfirvalda á opinberum gjöldum hefur farið fram, sbr. fyrrgreinda 7. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar. Þá er meginreglan sú að stofnuninni beri að innheimta ofgreiddar bætur, sbr. 55. gr. laganna. Í 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags er hins vegar að finna heimild til undanþágu frá endurgreiðslukröfu vegna ofgreiddra bóta. Ákvæðið hljóðar svo:

„Þrátt fyrir að endurreikningur samkvæmt III. kafla leiði í ljós að bætur hafi verið ofgreiddar er heimilt að falla frá endurkröfu að fullu eða að hluta ef alveg sérstakar aðstæður eru fyrir hendi. Skal þá einkum litið til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna bótaþega og þess hvort hann var í góðri trú um greiðslurétt sinn. Sama gildir um dánarbú eftir því sem við á.“

Framangreind 11. gr. reglugerðarinnar heimilar undanþágu frá endurgreiðslukröfu, að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Aðstæður verða að vera sérstakar. Við mat á því hvort aðstæður séu sérstakar skal einkum litið til fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna bótaþega og þess hvort bótaþegi hafi verið í góðri trú þegar hann tók við hinum ofgreiddu bótum. Tryggingastofnun ríkisins hefur hafnað því að heimild tilvitnaðs reglugerðarákvæðis eigi við í tilviki kæranda.

Í máli þessu lýtur ágreiningurinn að synjun Tryggingastofnunar ríkisins á beiðni kæranda um niðurfellingu á endurgreiðslukröfu sem hafði myndast vegna ofgreiddra bóta ársins 2020.

Úrskurðarnefnd velferðarmála lítur til þess við úrlausn þessa máls að greiðslur endurhæfingarlífeyris og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins sæta tekjuskerðingu og eru bótaþegar upplýstir um tekjutenginguna við upphaf lífeyristöku. Þá er bótaþegum gert að upplýsa um tekjur sínar á bótagreiðsluári í tekjuáætlun hvers árs. Eins og áður greinir gerir 39. gr. laga um almannatryggingar ráð fyrir að það komi í hlut þess aðila, sem bætur þiggur frá Tryggingastofnun, að upplýsa réttilega um tekjur sem kunna að falla til á bótagreiðsluári. Þannig hvílir sú ábyrgð á bótaþega að tekjuáætlun sé rétt. Kærandi byggir á því að ofgreiðslukröfuna megi rekja til launagreiðslna vegna tekjuáranna 2013 og 2014 sem hann fékk greiddar í lok árs 2020 í kjölfar niðurstöðu fordæmisgefandi dóma í Landsrétti. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur ekki tilefni til að rengja það að kröfuna megi rekja til framangreinds. Því er fallist á að kærandi hafi verið í góðri trú í skilningi 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála leiðir það eitt og sér aftur á móti ekki sjálfkrafa til þess að krafan sé felld niður heldur þurfi að meta aðstæður kæranda heildstætt með hliðsjón af öllum þeim atriðum sem tilgreind eru í 11. gr. reglugerðarinnar.

Kemur þá til skoðunar hvort fjárhagslegar og félagslegar aðstæður kæranda gefi tilefni til niðurfellingar. Meðaltekjur kæranda fyrstu sjö mánuði ársins 2022 samkvæmt staðgreiðsluskrá voru 652.336 kr. á mánuði. Þá verður ráðið af gögnum málsins að eignir kæranda hafi verið umtalsvert umfram skuldir á árinu 2021. Í umsókn kæranda um niðurfellingu ofgreiðslukröfu, dags. 26. nóvember 2020, kemur fram að mánaðarleg greiðslubyrði kæranda sé 271.000 kr. Úrskurðarnefndin horfir til þess að Tryggingastofnun hefur dreift eftirstöðvum kröfunnar á 24 mánuði í stað þess að kærandi þurfi að endurgreiða ofgreiðslukröfuna á 12 mánuðum eins og meginreglan er samkvæmt 3. mgr. 55. gr. laga um almannatryggingar. Mánaðarleg greiðslubyrði af kröfunni nemur því 8.394 kr. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefndin að geta til endurgreiðslu sé fyrir hendi. Ekkert í gögnum málsins bendir til erfiðra félagslegra aðstæðna. Að lokum lítur nefndin til þess að samkvæmt meginreglu 55. gr. laga um almannatryggingar skal Tryggingastofnun innheimta ofgreiddar bætur og ber að túlka undantekningu frá þeirri meginreglu þröngt samkvæmt almennum lögskýringarsjónarmiðum. Að öllu framangreindu virtu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að ekki sé tilefni til niðurfellingar endurgreiðslukröfunnar á grundvelli 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009.

Kærandi byggir á því að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja honum um niðurfellingu ofgreiðslukröfu brjóti gegn 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fram kemur að Tryggingastofnun hafi í sambærilegum tilfellum fellt niður ofgreiddar bætur greiðsluþega stofnunarinnar. Einnig er byggt á því að hin kærða ákvörðun hafi ekki uppfyllt skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga um rökstuðning. Þá er því haldið fram að málsmeðferð Tryggingastofnunar hafi brotið í bága við 7., 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga um leiðbeiningarskyldu, rannsóknarskyldu og meðalhóf og auk þess ólögfesta meginreglu stjórnsýsluréttar um réttmætar væntingar.

Ekkert liggur fyrir í máli þessu sem bendir til þess að Tryggingastofnun hafi ekki gætt að jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og stjórnsýslulaga. Eins og áður hefur komið fram telur úrskurðarnefndin að meta skuli aðstæður heildstætt við skoðun á því hvort rétt sé að fella niður kröfu með vísan til 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009. Einnig telur úrskurðarnefndin ekki ómálefnalegt að líta til greiðslugetu umsækjanda við slíkt mat. Þá fellst úrskurðarnefndin ekki á að málsmeðferð Tryggingastofnunar hafi brotið í bága við framangreind ákvæði stjórnsýslulaga. Fyrir liggur að Tryggingastofnun leiðbeindi kæranda um rétt hans til að fá rökstuðning í hinni kærðu ákvörðun og stofnunin leiðbeindi um heimild til að sækja um niðurfellingu skuldar í endurreikningi, dags. 16. ágúst 2021. Einnig telur úrskurðarnefndin málið nægjanlega upplýst og niðurstöðuna í samræmi við 55. gr. laga um almannatryggingar og 11. gr. reglugerðar nr. 598/2009, að teknu tilliti til meðalhófsreglu og meginreglu um réttmætar væntingar.

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 13. apríl 2022 um að synja umsókn kæranda um niðurfellingu endurgreiðslukröfu vegna ofgreiddra bóta er því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um niðurfellingu ofgreiðslukröfu, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir