Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 682/2021
Mánudaginn 2. maí 2022

A og B

gegn

Barnaverndarstofu

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Björn Jóhannesson lögfræðingur og Guðfinna Eydal sálfræðingur.

Með kæru, dags. 20. desember 2021, kærði C lögmaður, f.h. A, og B, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Barnaverndarstofu, dags. 2. desember 2021, um að synjun á leyfi til að taka barn í fóstur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn kærenda, dags. 6. febrúar 2020, óskuðu kærendur eftir leyfi Barnaverndarstofu til að taka barn í fóstur samkvæmt 66. gr. barnaverndarlaga nr. 66/2002 (bvl). Með ákvörðun Barnaverndarstofu, dags. 2. desember 2021 var umsókn synjað á grundvelli þess að kærendur uppfylltu ekki þær almennu kröfur sem gerðar væru til fósturforeldra.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 20. desember 2021. Með bréfi úrskurðarnefndar velferðarmála 3. janúar 2022 var óskað eftir greinargerð Barnaverndarstofu ásamt gögnum málsins. Greinargerð Barnaverndarstofu barst nefndinni með bréfi, dags. 9. febrúar 2022, og með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. febrúar 2022, var hún send lögmanni kæranda til kynningar. Athugasemdir kærenda bárust með tölvupósti, dags. 2. mars 2022, og voru þær sendar Barnaverndarstofu til kynningar. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kærenda

Kærendur gera þá kröfu að synjun Barnaverndarstofu um leyfi samkvæmt 66. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 verði felld úr gildi og kærendum veitt heimild til þess að taka börn í fóstur.

Í kæru kemur fram að ákvörðunin byggi á samantekt um mat á hæfni fósturforeldra samkvæmt 66. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 og kafla II í reglugerð um fóstur nr. 804/2004, um leyfi til að taka barn í fóstur, dags. 26. júlí 2021, sem unnin hafi verið af D sálfræðingi og E sálfræðingi.

Barnaverndarstofa hafi byggt hina kærðu ákvörðun á því að niðurstaða mats á hæfni fósturforeldra hafi verið sú að kærendur uppfylltu ekki almenn skilyrði sem sett séu fram 6. gr. reglugerðar um fóstur, einkum vegna örorku, líkamlegra og andlegra veikinda, lyfjainntöku, skorts á fjárhagslegu öryggi, innfærslna á sakavottorði og sögu um afskipti barnaverndaryfirvalda.

Í málinu hafi legið fyrir læknisvottorð, dags. 15. janúar 2020, þar sem fram kemur að báðir kærendur séu við góða almenna heilsu og því hafi ekki verið annað að sjá en að þau hafi uppfyllt skilyrðið um að vera við góða almenna heilsu. Þrátt fyrir þessa niðurstöðu í fyrirliggjandi læknisvottorðum hafi verið komist að annarri niðurstöðu í hæfnismati. Það hafi verið niðurstaða þeirra tveggja sálfræðinga er framkvæmdu matið að kærendur búi ekki við góða almenna heilsu vegna þess að bæði eigi þau við líkamlega heilsukvilla að etja sem þarfnast lyfjatöku. Jafnframt eigi þau bæði sögu um langvarandi andlega erfiðleika, bæði kvíða og þunglyndi. Þá sé tekið fram að það teljist álagspunktur að B sé í kynleiðréttingarferli. Þess ber að geta að sálfræðingarnir hafa ekki menntun á sviði lyfja eða líkamlegra kvilla og því sé sérstakt að þær telji sig hæfari til þess að meta heilsu kærenda en læknir. Það sé ekki hægt að leggja mat sálfræðinga á líkamlegri heilsu aðila til grundvallar og hvað þá lyfjanotkun. Ljóst sé að bæði A og B hafa leitað sér aðstoðar vegna sinna andlegu veikinda og hafa gert stöðug um árabil, þrátt fyrir ýmsa erfiðleika sem hafa dunið á þeim. Það ætti því að teljast þeim til hagsbóta frekar en að nota það gegn þeim. Það sé þó því miður svo að enn örlar víða á fordómum gagnvart andlegum veikindum, en líta ber til stöðu aðila í dag og að þau eru stöðug og ekki á að nota það gegn aðilum að þurfa að taka lyf til að viðhalda góðri andlegri heilsu. Efast má um að það yrði notað gegn einstaklingi að hann þurfi að vera á lyfjum vegna líkamlegra vandamála. Þá sé tekið fram að það sé álagspunktur að B sé í kynleiðréttingarferli sem jaðrar við fordóma gagnvart transfólki. Þá sé einnig ljóst að samkvæmt lækni, sem er menntaður á sviði læknavísinda, búa þau bæði við góða almenna heilsu. Sálfræðingar og aðrir mega ekki ganga lengra en menntun þeirra tiltekur og því þarf að taka mið af vottorðum læknis, dagsettum 15. janúar 2020, þar sem tiltekið er að bæði A og B séu við góða almenna heilsu líkt og kveðið er á um í 6. gr. reglugerðar nr. 804/2004.

Skortur á fjárhagslegu öryggi sé ein af synjunarástæðum. Ljóst sé að tekjur kærenda standa undir framfærslu þeirra og barnanna. Þau eiga í sig og á og eiga afgang um hver mánaðamót og eru ekki í skuldavanda. Þá fylgja fósturbörnum jafnframt almennt greiðslur sem eiga að standa undir framfærslu þeirra og því sé ljóst að kærendur ættu ekki að eiga í vandræðum með að framfleyta sér, börnum sínum og fósturbarni. Þá vegur umhyggja mun þyngra í umönnun barna en hversu þykkt launaumslagið sé. Ef kærendur fá barn til sín í fóstur sé ljóst að barnið mun ekkert skorta, hvorki af veraldlegum gæðum né ást og umhyggju.

Þá sé kærendum synjað vegna innfærslna á sakavottorði; þessi setning hljómar eins og hér sé um að ræða holskeflu af brotum hjá kærendum. Það sé þó ekki svo því að A er með hreint sakavottorð en B sé með tvö skráð brot á sínu sakavottorði, það yngra frá árinu 2010 og hið eldra frá árinu 2008. Þess ber að geta að þessi brot eiga sér stað áður en A og B kynnast, reyndar alveg fjórum árum áður. Það sé því rúmur áratugur liðinn frá umræddum brotum. Einstaklingar geta misstigið sig, en ljóst er að ekki þarf að hafa áhyggjur af stöðu B í dag vegna þessa.

Tekið sé fram að við niðurstöðu á hæfismati foreldra hafi verið litið til sögu um afskipti barnaverndaryfirvalda og megi segja að þessi þáttur sé algjörlega fráleitur. Barnaverndarafskipti af stjúpbörnum A hófust áður en hún kom inn í líf barnanna og það hafi verið þáverandi maki hennar sem var erfiður í samskiptum og virtust afskipti barnaverndar aðallega vera tilkomin vegna ofbeldis og vanrækslu móður barnanna. A var ekki aðili að þessum málum, enda ekki foreldri barnanna og þá sé ekki annað að sjá en að A hafi reynst þessum börnum vel og lagt sitt af mörkum til að vernda þau og gera sitt besta í þágu þeirra í erfiðum aðstæðum. Hvað varðar barnaverndarafskipti af elsta barni B sé bent á að B hafi verið aðeins 16 X gamall er hann eignaðist elsta barnið og hafi á þeim tíma verið að glíma við alvarleg andleg veikindi og búið við andlegt og líkamlegt ofbeldi af hálfu barnsföður síns. B gekk óneitanlega í gegnum erfitt tímabil þarna en hafi heldur betur bætt sig í dag og sé til að mynda með forsjá yfir tveim yngri dætrum sínum. Aðstæður B séu því allt aðrar í dag og hann hafi bætt stöðu sína til muna á þeim 16 árum sem liðin eru frá því hann eignaðist elsta barnið.

Þá hafa kærendur verið stuðningsforeldrar fyrir Barnavernd F síðan 2019 og taka til sín tvo drengi með þroskafrávik eina helgi í mánuði. Þá segir í umsögn barnaverndarnefndar í heimilisumdæmi kærenda, dags. 15. apríl 2020:

„Hér er um að ræða ung hjón sem hafa reynslu af því að taka að sér börn sem stuðningsfjölskylda og hafa reynst þeim börnum vel auk þess sem hjónin hafa sýnt hæfni í samskiptum bæði við fósturforeldra þeirra barna og starfsmenn barnaverndar. Það er mat starfsmanna barnaverndar að [þrátt fyrir] áfallasöm fyrri ár þessa fólks, sérstaklega B, þá hafi þau unnið vel úr þeim vanda og standa uppi sem sterkari fyrir vikið, tilbúin til þess að rétta börnum hjálparhönd. Þau virðast einlæglega vilja taka að sér barn í varanlegt fóstur til að veita því gott heimili, ást og kærleika. Með tilliti til þeirrar umsagnar sem fyrir liggur, meðmæla og fyrirliggjandi gagna mæla starfsmenn barnaverndarnefndar F með því að A og B verði veitt umbeðið fósturleyfi enda myndu þau fá nauðsynlega fræðslu og þjálfun áður en til slíks leyfis kemur.“

Í greinargerð G sálfræðings, dagsett 14. apríl 2020 segir í niðurstöðu:

„Um er að ræða hjónin A og B sem óska eftir að gerast fósturforeldrar og taka barn í varanlegt fóstur. ... Þrátt fyrir ungan aldur hafa bæði A og B gengið í gegnum ýmsa erfiðleika, s.s. erfiða sambúð, komið að uppeldi barna sem seinna hafa farið í fóstur, í dag ala þau upp barn með fötlun og takast á við þær áskoranir sem fylgja því að vera samsett fjölskylda. Einnig hefur B glímt við þunglyndi og kynáttunarvanda sem hefur líka haft töluverð áhrif á líðan hans og hegðun í gegnum árin. Að mati undirritaðrar hafa A og B unnið sig út úr þeim erfiðleikum sem þau hafa þurft að glíma við og eru mögulega sterkari einstaklingar fyrir vikið. Þau hafa komið sér vel fyrir á H og virðast mjög samstíga í uppeldi barna sinna. Þau eru metnaðarfull og full af áhuga að gera vel. Fjölskyldan er í forgangi og reyna þau að tengja áhugamál þeirra inn í fjölskyldusamverur þeirra, eins og t.d. skákina. Einnig eru þau í góðum tengslum við stórfjölskyldu sína og fá góðan stuðning þaðan. Undirrituð telur að með uppeldislegri leiðsögn og fræðslu gætu A og B verið hæfir fósturforeldrar.“

Ljóst sé því að kærendur séu góðir uppalendur og hafa sinnt þeim börnum sem þau veita stuðning vel og fá góða umsögn frá barnavernd. Það er því sérstakt að nota það gegn þeim að þau hafi átt erfiða tíma fyrir tæpum tveimur áratugum eða að þau hafi verið í tengslum við foreldri sem barnavernd hafi haft afskipti þegar ljóst sé að þessi afskipti endurspegla ekki stöðu kærenda í dag eða síðustu ár.

Kærendur hafi sótt námskeið á vegum Barnaverndarstofu samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 802/2004 sem sé skilyrði áður en leyfi er veitt. Námskeiðið byggir á umfjöllun og mati á fimm hæfniskröfum, sem efnislega hafa beina vísun í ákvæði 6. og 10. gr. reglugerðar um fóstur, sem eru:

1.         Að geta annast og alið upp barn.

2.         Að koma til móts við þarfir barns og taka á misfellum í þroskaferli barnsins.

3.         Að styðja tengsl milli barnsins og fjölskyldu þess eftir því sem við á.

4.         Að geta stuðlað að því að barn myndi, traust, varanleg og þroskandi tengsl.

5.         Samvinna við barnaverndarnefnd, kynforeldra eftir því sem við á og aðra sem koma að umönnun barns.

Kærendur hafi komið vel út úr öllum töluliðum að einum undanskildum, þ.e. lið 2. Þar kemur fram að þau hafa reynslu af því að koma til móts við þarfir sinna eigin barna sem og þeirra barna sem þau hafa sinnt í gegnum störf sín sem stuðningsfjölskylda, sem stuðningsfulltrúi og þjálfari. Þau hafa reynslu af því að sinna börnum með þroskafrávik og hafa kynnt sér og nýtt aðferðir sem gagnast þeim börnum. Þau leggja mikið upp úr rútínu og fyrirsjáanleika og vilja mæta börnum þar sem þau eru stödd og byggja á styrkleikum þeirra. Þetta svarar algjörlega lið 2 og sýnir fram á ungt fólk sem sé allt af vilja gert til að aðstoða börn í vanda og hafa þau öðlast þessa innsýn og reynslu, meðal annars með sinni eigin persónulegu reynslu, sem í þessu máli er notað gegn þeim Í þessum lið sé rætt um að það séu álagsþættir í þeirra umhverfi, svo sem líkamleg heilsa þeirra, saga um andleg veikindi, fjárhagsstaða, að eiga barn með sérþarfir og að B sé í kynleiðréttingarferli, auk þess sem þau eiga barn í fósturkerfinu. A og B hafa sýnt það ítrekað að þau eru tilbúin til að takast á við börn með sérþarfir og séu vel fær um það, þau skora vel í fjórum liðum af fimm. Virðist sem farið sé út af matinu í lið 2 þar sem farið er inn á líkamlega heilsu þeirra, sögu um andleg veikindi sem og fjárhagsstöðu þeirra.

Í 6.  gr. reglugerðar um fóstur nr. 804/2004 komi fram að fósturforeldrar skulu vera í stakk búnir til þess að veita barni trygga umönnun og öryggi og til að mæta þörfum barns sem búið hefur við ótryggar aðstæður eða átt við erfiðleika að etja. Fósturforeldrar þurfa að vera við góða almenna heilsu, búa við stöðugleika, auk fjárhagslegs og félagslegs öryggis sem stuðlað getur að jákvæðum þroskamöguleikum barns. Kærendur hafi ítrekað sýnt í öllum þeim mötum sem þau hafa farið í að þau séu til þess hæf að annast fósturbarn, auk þess búi nú þegar tvær dætur þeirra hjá þeim og sé A að sækja um að ættleiða þær og sé það mál í ferli. Þá séu þau stuðningsforeldrar fyrir sex börn.

Styrkleikar kærenda séu miklir og mun fleiri en veikleikar þeirra og ætti að einblína mun frekar á þá en hitt. Kemur fram að sú erfiða reynsla sem þau hafa upplifað, bæði í fyrri samböndum og sem börn, hafi þau tekið með sér og nýtt sér til að aðstoða aðra. Þá sé Barnaverndarstofa að sópa upp gömlum brotum og gera að aðalmáli í stað þess að hugsa að hér sé ungur maður sem steig feilspor síðast árið 2010 og hefur ekki gert það síðan og augljóst sé að hann hefur lært af reynslunni. Þegar metið sé hvort leyfi skuli veitt til að taka barn í fóstur er horft til þeirra almennu krafna sem gerðar eru til fósturforeldra og koma fram í 6. gr. reglugerðar um fóstur. Þar komi fram að fósturforeldrar skuli vera í stakk búnir til þess að veita barni umönnun og öryggi og til að mæta þörfum barns sem búið hefur við ótryggar aðstæður eða átt við erfiðleika að etja. Ekkert hafi komið fram í máli kærenda sem setji þetta í vafa, frekar hefur komið fram að þau séu einmitt betur í stakk búin til að aðstoða börn í vanda vegna þeirrar víðtæku reynslu sem þau hafa orðið fyrir og unnið úr með góðum árangri fagaðila. Fósturforeldrar þurfi að vera við góða almenna heilsu og hafa bæði kærendur fengið góða skoðun hjá lækni sem telur þau vera við góða almenna heilsu. Athyglisvert sé að sjá að mat læknis sé dregið í efa af sálfræðingum og undir það sé tekið af hálfu Barnaverndarstofu þegar hafnað sé umsókn þeirra um að taka barn í forsjá.

Þá ber að horfa til niðurstöðu mats á hæfni fósturforeldra í samræmi við 10. gr. reglugerðar og undirgengust kærendur það mat sem kom, eins og áður hefur verið sagt, vel út að undanskildum einum lið sem bar þó þess merki að farið hafði verið út fyrir upphaflegu spurninguna í lið 2. Þá sé farið yfir það í mati Barnaverndarstofu að saga sé um afskipti barnaverndaryfirvalda, en um sé að ræða málefni sem eru allt að 14 ára gömul, enda sé dóttir B nú X ára gömul sem búi hjá fósturforeldrum og sé í samskiptum við kærendur nokkrum sinnum á ári við góða raun allra aðila. Útlit sé því fyrir að Barnaverndarstofa hafi tekið ákvörðun sem byggir á margra ára gömlum atvikum sem ekki þarf að hafa áhyggjur af í dag eins og rakið hefur verið. Því sé farið fram á að synjun Barnaverndarstofu á leyfi samkvæmt 66. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 verði felld úr gildi og kærendum veitt heimild til þess að taka börn í fóstur, enda séu aðstæður þeirra þær að þau séu vel til þess fær að taka barn í fóstur og uppfylla í dag öll þau skilyrði sem sett eru fyrir veitingu slíks leyfis.

Í athugasemdum lögmanns kæranda við greinargerð Barnaverndarstofu kemur fram að gerðar séu athugasemdir við tilvísun stofnunarinnar til Hæstaréttardóms í máli nr. 313/2012. Umræddur dómur eigi ekki við, enda séu lagalegir annmarkar á hinni kærðu ákvörðun og niðurstaðan hafi ekki verið reist á málefnalegum sjónarmiðum. Ljóst sé að samkvæmt læknisvottorði kærenda séu þau bæði við góða almenna heilsu. Í hinu tilvísaða máli var umsækjandi mikið eldri en kærendur og hafði sjálf tvívegis undir rekstri málsins viðurkennt að hún væri ekki hæf til að sinna barni heilsufarslega séð. Forsendur í því máli séu því allt aðrar en í fyrirliggjandi máli.

III. Sjónarmið Barnaverndarstofu

Í greinargerð Barna- og fjölskyldustofa kemur fram að kæran varði ákvörðun Barnaverndarstofu, dags. 20. desember 2021, þar sem kærendum var synjað um leyfi til þess að taka barn í fóstur samkvæmt 66. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002.

Bendir stofan á að með breytingu á barnaverndarlögum nr. 80/2002, lögum um Barna- og fjölskyldustofu nr. 87/2021 og lögum um Gæða- og eftirlitsstofnun velferðarmála nr. 88/2021, sem öll tóku gildi þann 1. janúar 2022, hefur ákvörðunarvald samkvæmt 66. gr. barnaverndarlaga um útgáfu fósturleyfa færst á hendur Gæða- og eftirlitsstofnunar. Ákvörðunin sem hér um ræðir var tekin af Barnaverndarstofu í tíð eldri laga og verður því fjallað um feril málsins í ljósi þágildandi laga.

Almennar kröfur til fósturforeldra

Samkvæmt ákvæði 66. gr. þágildandi barnaverndarlaga bar þeim, sem óskuðu eftir leyfi til að taka barn í fóstur, að beina umsókn sinni til Barnaverndarstofu. Um hæfi fólks til þess að taka börn í fóstur er fjallað í reglugerð nr. 804/2004 um fóstur, sbr. 3. mgr. sama ákvæðis. Ákvörðun um hæfi umsækjanda var háð mati Barnaverndarstofu. Við mat á því hvort umsækjandi telst hæfur til þess að öðlast leyfi stofunnar til þess að taka við barni í fóstur þarf því að meta heildstætt þær kröfur sem gerðar eru í lögum og reglugerðum ásamt því að hafa hliðsjón af því hvert markmiðið er með því að ráðstafa barni í fóstur. Í 3. mgr. 65. gr. barnaverndarlaga sé fjallað um markmið fósturs. Þar segir meðal annars að markmiðið sé að tryggja barni uppeldi og umönnun innan fjölskyldu sem best hentar þörfum þess. Barni skuli tryggður góður aðbúnaður hjá fósturforeldrum og þeir sýni fósturbarni umhyggju og nærgætni og leitist við að efla andlegan og líkamlegan þroska þess.

Í 6. gr. reglugerðar um fóstur sé fjallað um almennar kröfur til fósturforeldra svo að unnt sé að ná markmiðum fósturs, sbr. 3. mgr. 65. gr. barnaverndarlaga. Í 6. gr. kemur fram að fósturforeldrar skulu vera í stakk búnir til þess að veita barni trygga umönnun og öryggi og til að mæta þörfum barns sem búið hefur við ótryggar aðstæður eða átt við erfiðleika að etja. Fósturforeldrar þurfi að vera við góða almenna heilsu, búa við stöðugleika, auk fjárhagslegs og félagslegs öryggis sem stuðlað getur að jákvæðum þroskamöguleikum barns. Framangreindar kröfur 6. gr. reglugerðar um fóstur séu bæði bæði almennar og ófrávíkjanlegar, sbr. dóm Hæstaréttar nr. 313/2012 frá 1. nóvember 2012. Gildir þannig sami mælikvarði fyrir alla þá sem sækja um að gerast fósturforeldrar.

Við túlkun ákvæðisins sé einnig mikilvægt að líta til 4. gr. barnaverndarlaga um meginreglur barnaverndarstarfs. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að hagsmunir barna skulu ávallt hafðir í fyrirrúmi í starfsemi barnaverndaryfirvalda. Jafnframt sé Barnaverndarstofu skylt að hafa hliðsjón af 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, þar sem kemur fram að það sem er barni fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar stjórnvöld gera ráðstafanir er varða börn. Barnaverndarstofa bendir á að samkvæmt ákvæðinu, sem nær til bæði tiltekinna barna jafnt sem ótiltekinna, ber stjórnvöldum að tryggja börnum þá vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst, sbr. 2. mgr. ákvæðisins og 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.      

Af þessu leiðir að við ákvörðun um hæfni þeirra sem sækjast eftir að gerast fósturforeldrar þarf að hafa hagsmuni þess barns eða þeirra barna, sem munu vera í umsjá þeirra, í fyrirrúmi. Hér vegast því á hagsmunir umsækjenda og grundvallarhagsmunir varðandi þarfir barns og það sem er barni fyrir bestu. Miða kröfur til umsækjenda að því að tryggja að fósturforeldrar séu í stakk búnir til þess að axla ábyrgð á uppeldi barna, sem oftar en ekki hafa þurft að ganga í gegnum erfiða lífsreynslu, og veita þeim stuðning og öryggi.

Barnaverndarstofa hafi ekki heimild til þess að víkja með neinum hætti frá þeim almennu kröfum sem gerðar séu til fósturforeldra í lögum og reglugerðum. Eins og fram hefur komið verða barnaverndaryfirvöld ávallt að hafa hagsmuni þeirra barna sem um ræðir í fyrirrúmi við mat á því hvort umsækjendur uppfylli framangreindar kröfur. Við mat á hæfni umsækjenda ber stofunni því fyrst og fremst að líta til hagsmuna hins tilvonandi fósturbarns.

Umsögn barnaverndarnefndar í heimilisumdæmi

Samkvæmt 1. mgr. 66. gr. bvl. og 8. gr. reglugerðar um fóstur óskar Barnaverndarstofa umsagnar barnaverndarnefndar í heimilisumdæmi umsækjenda áður en stofan leggur endanlegt mat á hæfni þeirra til að taka barn í fóstur. Í umsögn barnaverndarnefndar skal fyrst og fremst leggja áherslu á að lýsa heimilishögum, fjölskyldusögu, umhverfi og aðstæðum væntanlegra fósturforeldra, svo sem menntun, atvinnu, fjármálum, heilsufari og áhugamálum þeirra. Sérstaklega skal kanna hvort viðkomandi hafi önnur leyfi eða sinni öðrum verkefnum samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga eða sinni umönnun eða umsjá einstaklinga samkvæmt ákvæðum annarra laga. Þá skal kanna með almennum hætti hvernig skólamálum er háttað í skólahverfi umsækjenda.

Við gerð umsagnar skal fara að minnsta kosti einu sinni á heimili væntanlegra fósturforeldra. Að lokinni könnun skal starfsmaður skrifa greinargerð um hagi umsækjanda og gera tillögu um afgreiðslu málsins. Gefa skal umsækjanda kost á að koma að athugasemdum við greinargerð og tillögur. Að því loknu afgreiðir barnaverndarnefnd umsögn með bókun. Barnaverndarstofa gefur út nánari leiðbeiningar um þau atriði sem þarf að kanna og fram þurfa að koma í umsögn barnaverndarnefndar.

Námskeið og mat á hæfni

Í 9. og 10. gr. reglugerðar um fóstur sé fjallað um námskeið fyrir umsækjendur um leyfi til þess að taka við barni í fóstur. Markmið námskeiðsins sé tvíþætt. Annars vegar að meta hæfni umsækjanda og hins vegar að veita umsækjanda nauðsynlega þjálfun og undirbúa viðkomandi undir hlutverk sitt sem fósturforeldri. Þá sé enn fremur horft til niðurstöðu mats á hæfni fósturforeldra í samræmi við 10. gr. reglugerðarinnar þar sem fram kemur að matið, sem fram fer meðal annars á námskeiði Barnaverndarstofu, feli í sér könnun á almennum viðhorfum, svo sem hvaða væntingar umsækjandi hafi til þess að taka barn í fóstur, reynslu umsækjanda og viðhorf til barna. Sérstök áhersla sé lögð á hæfni umsækjanda til að annast og ala upp barn, að koma til móts við þarfir barns og taka á misfellum í þroskaferli barnsins, að styðja tengsl á milli barnsins og fjölskyldu þess eftir því sem við á, að stuðla að því að barnið geti myndað traust, varanleg og þroskandi tengsl og samvinnu við barnaverndarnefnd, kynforeldra eftir því sem við á og aðra sem koma að umönnun barns.

Námskeiði lýkur með samantekt um mat á hæfni og árangur þjálfunar, auk tillögu að afgreiðslu á umsókn væntanlegra fósturforeldra. Gefa skal væntanlegum fósturforeldrum kost á að koma að athugasemdum við samantekt áður en umsókn er afgreidd.

Afgreiðsla Barnaverndarstofu

Kærendur óskuðu eftir leyfi Barnaverndarstofu til að taka barn í fóstur með umsókn, dags. 6. febrúar 2020. Við móttöku umsóknarinnar skorti á að hún væri studd þeim gögnum sem ákvæði 7. gr. reglugerðar um fóstur nr. 804/2004 kveður á um og upplýsti stofan kærendur um það þann 12. febrúar sama ár. Umrædd gögn bárust stofunni þann 21. febrúar sama ár. Barnaverndarstofa óskaði eftir umsögn Barnaverndarnefndar F um hæfi kærenda, sbr. 1. mgr. 66. gr. bvl. og 8. gr. reglugerðar um fóstur. Umsögn nefndarinnar barst stofunni þann 21. apríl 2020. Kærendur fengu boð um að sækja námskeið Barnaverndarstofu, sem umsækjendum ber að sækja áður en leyfi er veitt, sbr. 9. gr. reglugerðar um fóstur. Kærendur þáðu boðið með tölvupósti, dags. 24. september 2020, og fór námskeiðið fram dagana 30. og 31. október og 27.-29. nóvember 2020. Námskeiðinu hafi verið fylgt eftir með tveimur viðtölum við kærendur og heimsókn sem sé liður í því mati sem fram fer á hæfni fósturforeldra samkvæmt 10. gr. reglugerðar um fóstur. Viðtölin fóru fram dagana 9. desember 2020 og 3. mars 2021. Þá voru kærendur heimsóttir þann 15. janúar sama ár. Hæfnimat var sent kærendum til yfirlestrar þann 10. september 2021 og þeim gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum og andmælum í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 31/1993. Kærendur sendu skriflegar athugasemdir vegna hæfnimats þann 12. september 2021 og var þeim boðið á fund þann 20. október sama ár til þess að ræða þær athugasemdir sem þau vildu koma á framfæri. Var málið í kjölfarið tekið til afgreiðslu á grundvelli þeirra gagna sem aflað hafði verið í samræmi við framangreint. Var umsókn kærenda synjað með bréfi, dags. 2. desember 2021.

Grundvöllur synjunar

Líkt og rakið sé í hinni kærðu ákvörðun taldi Barnaverndarstofa eftir heildarmat á aðstæðum kærenda að þau uppfylltu ekki þau almennu skilyrði sem sett eru fram í 6. gr. reglugerðar um fóstur, sbr. 66. gr. bvl., einkum vegna örorku, líkamlegra og andlegra veikinda, lyfjainntöku, skorts á fjárhagslegu öryggi, innfærslna á sakavottorði og sögu um afskipti barnaverndaryfirvalda. Að mati stofunnar leiddu þessir efnisþættir nánar tiltekið til þess að kærendur uppfylltu ekki þau skilyrði sem ákvæðið mælir fyrir um og felast í því að mæta þörfum barns sem búið hefur við ótryggar aðstæður, vera við góða almenna heilsu og búa yfir stöðugleika, auk fjárhagslegs og félagslegs öryggis sem stuðlað getur að jákvæðum þroskamöguleikum barns. Líkt og fram hefur komið fór fram ítarlegt mat á hæfni umsækjenda í samræmi við ákvæði barnaverndarlaga og reglugerðar um fóstur sem og ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsóknarskyldu stjórnvalda. Fólst rannsókn stofunnar nánar tiltekið í því að afla gagna á grundvelli áðurnefndra ákvæða, til að mynda læknisvottorða, skattframtala, upplýsinga úr sakaskrá, umsagna ættingja, vinnuveitenda og barnaverndarnefndar í heimilisumdæmi. Er námskeiði stofunnar, sem kærendur sóttu, einnig ætlað til að leggja mat á hæfni umsækjenda til þess að gerast fósturforeldrar. Námskeiðinu sé jafnframt fylgt eftir með viðtölum og heimsókn þar sem enn frekari upplýsingar kunna að koma fram.

Í athugasemdum kærenda kemur fram að í málinu liggi fyrir læknisvottorð þar sem fram kemur að báðir aðilar séu við góða almenna heilsu og því sé skilyrði 6. gr. reglugerðar hvað það varðar sjálfkrafa uppfyllt. Er það gagnrýnt að sálfræðingar Barnaverndarstofu, sem framkvæma mat á hæfni umsækjanda, hafi komist að annarri niðurstöðu hvað þetta varðar. Tekur Barnaverndarstofa í þessu sambandi fram að ákvörðun um hæfni umsækjenda, þar með talið hvort skilyrði um góða almenna heilsu sé uppfyllt, sé að öllu leyti háð mati Barnaverndarstofu líkt og fram kemur í dómi Hæstaréttar nr. 21/2019 frá 30. október 2019. Í dóminum sé rakið að slíkt mat þurfi að vera reist á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Þau sjónarmið séu lögmæt sem séu almennt til þess fallin að varpa ljósi á forsendur og getu umsækjenda til að takast á hendur þá ábyrgð að gerast fósturforeldrar og þau meginsjónarmið sem leggja beri til grundvallar komi fram í 6. 8. og 10. gr. reglugerðar um fóstur. Með hliðsjón af því, sem hér hefur verið rakið, séu lagðar skyldur á Barnaverndarstofu sem stjórnvald til þess að leggja sjálfstætt mat á umrædd gögn og þar á meðal þær upplýsingar sem fram koma í læknisvottorði út frá þeim kröfum sem gerðar eru til fósturforeldar. Í mati sérfræðinga stofunnar vó sá þáttur þungt að kærendur ættu báðir sögu um andleg veikindi út frá kröfum sem kveðið er á um í 6. gr. reglugerðar um fóstur um góða almenna heilsu og stöðugleika. Niðurstaða um hæfni viðkomandi ræðst af heildarmati á þessum atriðum og eftir atvikum á öðrum málefnalegum sjónarmiðum. Í kæru sé vísað til þess að í mati sérfræðinga stofunnar örli á fordómum gagnvart andlegum veikindum. Er þeim fullyrðingum alfarið vísað á bug þar sem um sé að ræða þætti í mati sem Barnaverndarstofu bar skylda til að leggja sérstakt mat á út frá þekkingu sinni við rannsókn sína á hæfni kærenda. Þau sjónarmið sem stofan hefur byggt á í umræddu máli séu því að mati stofunnar bæði lögmæt og málefnaleg.

Hvað varðar umsögn Barnaverndarnefndar F, dags. 20. apríl 2020, kemur fram í mati G sálfræðings að með uppeldislegri fræðslu og ráðgjöf gætu kærendur verið hæfir fósturforeldrar. Mælir nefndin, meðal annars með vísan til mats G, með því að kærendum verði veitt leyfi til þess að gerast fósturforeldrar, enda myndu þau fá nauðsynlega fræðslu og þjálfun áður en til slíks leyfis kæmi. Var það mat stofunnar að tillaga nefndarinnar um afgreiðslu málsins líkt og hún var sett fram í umræddri umsögn, væri ekki nægilega afgerandi. Tekur Barnaverndarstofa fram í þessu sambandi að þó að umsögn barnaverndarnefndar sé mikilvægt gagn í þeirri könnun sem á sér stað í umsóknarferlinu, sé hún samt sem áður aðeins einn þáttur í því heildarmati sem fram fer um hæfi umsækjenda. Slíkar umsagnir séu jafnframt ekki bindandi, sbr. áðurnefndur dómur Hæstaréttar í máli nr. 21/2019 frá 30. október 2019.

Í hæfnimati, dags. 26. júlí 2021, séu teknar saman allar þær upplýsingar sem fjallað hefur verið um og stofan hefur aflað í umræddu umsóknarferli. Kemur þar fram að báðir kærendur eigi langvarandi sögu um andlega erfiðleika, einkum kvíða og þunglyndi, og taki lyf að staðaldri vegna þeirra kvilla. Þá glíma kærendur jafnframt bæði við ýmsa líkamlega heilsubresti og sé annað þeirra öryrki. Þá sé yngsta dóttir þeirra greind […]. Hjónin séu jafnframt stuðningsfjölskylda þriggja drengja með þroskafrávik. Kærendur séu tekjulág og var það mat stofunnar að ekki væri hægt að fullyrða að þau byggju við fjárhagslegt öryggi. Þá eigi annar kærandinn einnig sjálfur barn í fósturkerfinu og hafi innfærslur á sakavottorði. Við matið hafi verið tekið mið af því að langt sé um liðið síðan brotin áttu sér stað, auk þess sem kærendum var bent á að þau hefðu dýrmæta reynslu sem gæti nýst þeim vel í að styðja við börn líkt og þau hafa gert með miklum sóma. Var það niðurstaða stofunnar eftir heildarmat á aðstæðum kærenda, einkum með hliðsjón af framangreindum þáttum, að þau  uppfylltu ekki þau almennu skilyrði sem sett eru fram í 6. gr. reglugerðar um fóstur, sbr. 66. gr. bvl. Telur stofan að um sé að ræða málefnaleg sjónarmið sem heimilt sé að leggja til grundvallar við slíka niðurstöðu. Framangreindu til stuðnings vísar stofan til dóms Hæstaréttar í máli nr. 313/2012 frá 1. nóvember 2012 þar sem Hæstiréttur tók fram að málefnalegt hafi verið að líta til fyrirliggjandi upplýsinga um afskipti barnaverndaryfirvalda af börnum umsækjanda við mat á hæfi viðkomandi til að taka barn í fóstur. Áréttaði dómurinn enn fremur að mat Barnaverndarstofu miðaði að því að varpa ljósi á hvort umsækjandi væri í stakk búinn til að axla ábyrgð á uppeldi fósturbarns og veita því stuðning og öryggi. Fallist hafi verið á það sjónarmið að erfiðleikar við uppeldi barna gæfu almenna vísbendingu um að viðkomandi myndi geta reynst erfitt að ala upp fósturbarn. Þá tók dómurinn jafnframt fram að játa yrði stofunni almennt svigrúm til þess að meta þýðingu mismunandi sjónarmiða sem til álita koma við mat á hæfi umsækjanda til að taka börn í fóstur. Strangar kröfur séu gerðar til úrræða sem rekin séu á ábyrgð barnaverndaryfirvalda með það að markmiði að tryggja öryggi og stöðugleika í lífi barna sem átt hafa við erfiðleika að etja. Með hliðsjón af framangreindu sé því alfarið vísað á bug að mat stofunnar á hæfni kærenda sé að einhverju leyti byggt á fordómum líkt og haldið sé fram í kæru.

Ljóst sé að hjónin hafi gengið í gengum mikið af erfiðleikum og áföllum, svo sem langvarandi einelti, heilsumissi, ófrjósemi, andleg veikindi, félagslega erfiðleika og að missa barn úr sinni forsjá. Þau hafi unnið úr þeirri reynslu að einhverju leyti með hjálp fagfólks og má leiða líkur að því að þau búi yfir innsæi og skilningi sem ekki verður á annan hátt fenginn en með því að ganga í gegnum erfiða reynslu. Samkvæmt mati stofunnar séu þau líkleg til að geta sett sig í spor og sýnt kynforeldrum samkennd og skilning. Að því sögðu séu verulegir álagsþættir í þeirra umhverfi, svo sem líkamleg heilsa þeirra, saga um andleg veikindi, umönnunarþörf eigin barna og fjárhagsstaða. Bar Barnaverndarstofu að leggja heildarmat á þær aðstæður sem fyrir hendi voru á umsóknardegi og hvort þau skilyrði og sjónarmið sem fjallað hefur verið um, auk meginreglu 4. gr. barnaverndarlaga og 3. gr. Samnings sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, væri fullnægt. Hafi það verið mat stofunnar að út frá samlegðaráhrifum framangreindra þátta hafi kærendur ekki uppfyllt það skilyrði 6. gr. reglugerðar um fóstur sem felst í því að vera í stakk búin til þess að mæta þörfum barns sem búið hefur við ótryggar aðstæður.

VI. Niðurstaða

Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 65. gr. bvl., sbr. 33. gr. laga nr. 80/2011 um breytingu á barnaverndarlögum nr. 80/2002, er með fóstri átt við að barnaverndarnefnd feli sérstökum fósturforeldrum umsjá barns. Samkvæmt 3. mgr. 65. gr. bvl. er markmið fósturs samkvæmt 1. mgr. lagagreinarinnar að tryggja barni uppeldi og umönnun innan fjölskyldu sem best hentar þörfum þess. Barni skal samkvæmt sama lagaákvæði tryggður góður aðbúnaður hjá fósturforeldrum og þeir skulu sýna fósturbarni umhyggju og nærfærni og leitast við að efla andlegan og líkamlegan þroska þess.

Samkvæmt þágildandi 3. mgr. 7. gr. bvl. annaðist Barnaverndarstofa leyfisveitingar til fósturforeldra, tók ákvarðanir og veitti barnaverndarnefndum liðsinni í fósturmálum. Á grundvelli 3. mgr. 66. gr. bvl. hefur ráðherra sett reglugerð nr. 804 frá 2004 um fóstur. Í 6. gr. reglugerðarinnar eru tilgreindar þær almennu kröfur sem gerðar eru til fósturforeldra.

Með umsókn 6. febrúar 2020 óskuðu kærendur eftir leyfi Barnaverndarstofu til að taka að sér barn í fóstur. Með bréfi Barnaverndarstofu, dags. 12. febrúar 2020, var þess óskað að kærendur legðu fram frekari gögn með umsókn. Með bréfi Barnaverndarstofu, dags. 25. febrúar 2020, til Barnaverndarnefndar F var óskað umsagnar og afstöðu nefndarinnar um hæfi kærenda til að taka að sér fósturbarn. Umsögn barnaverndarnefndarinnar, sem unnin var af sálfræðingi, barst Barnaverndarstofu með bréfi, dags. 20. apríl 2020. Í niðurstöðu umsagnar barnaverndarnefndarinnar segir:

„Hér er um að ræða ung hjón sem hafa reynslu af því að taka að sér barn sem stuðningsfjölskylda og hafa reynst þeim börnum vel auk þess sem hjónin hafa sýnt hæfni í samskiptum bæði við fósturforeldra þeirra barna og starfsmenn barnaverndar. Það er mat starfsmanna barnaverndar að [þrátt fyrir] áfallasöm fyrri ár þessa fólks, sérstaklega B, þá hafa þau unnið vel úr þeim vanda og standa uppi sem sterkari fyrir vikið, tilbúin til þess að rétta börnum hjálparhönd. Þau virðast einlæglega vilja taka að sér barn í varanlegt fóstur til að veita því gott heimili, ást og kærleika. Með tilliti til þeirrar umsagnar sem fyrir liggur, meðmæla og fyrirliggjandi gagna mæla starfsmenn barnaverndarnefnar F með því að A og B verði veitt umbeðið fósturleyfi enda myndu þau fá nauðsynlega fræðslu og þjálfun áður en til slíks leyfis kemur.“

Í mati tveggja sálfræðinga á hæfni kærenda til þess að taka barn í fóstur, sem byggir á fimm hæfniskröfum sem hafa beina tilvísun í 6. og 10. gr. reglugerðar nr. 804/2004 um fóstur, segir um kærendur:

„Uppfylla þau flestar hæfniskröfur sem gerðar eru til fósturforeldra skv. 10. gr. reglugerðar um fóstur þó ekki sé hægt að fullyrða að þau séu tilbúin að takast á við þarfir fósturbarns og mæta misfellum í þroskaferli þess líkt og kveðið er á um í hæfniskröfu 2, vegna þeirra álagsþátta sem í umhverfi þeirra eru.“

Í mati á hæfniskröfu 2 sem lítur að hæfni kærenda til að koma til móts við þarfir barns og taka á misfellum í þroskaferli barnsins, segir meðal annars um kærendur:

„A og B hafa reynslu af því að koma til móts við þarfir sinna eigin barna sem og börnum sem þau hafa sinnt í gengnum störf sín sem stuðningsfjölskylda, sem stuðningsfulltrúi og þjálfari. Hafa þau reynslu af því að sinna börnum með þroskafrávik og hafa kynnt sér og nýtt aðferðir sem gagnast þeim börnum. Þau leggja mikið uppúr rútínu og fyrirsjáanleika og vilja mæta börnum þar sem þau eru stödd og byggja á styrkleikum þeirra. Þrátt fyrir ungan aldur hafa þau gengið í gegnum mikið af erfiðleikum og áföllum, s.s. heilsumissi, ófrjósemi, andleg veikindi, félagslega erfiðleika og að missa barn úr sinni forsjá. Þau hafa unnið úr þeirri reynslu að einhverju leyti með hjálp fagfólks og má leiða líkur að því að þau búi yfir innsæi og skilningi sem ekki verður á annan hátt fengin en með því að gagnga í gengum erfiða reynslu. Þau eru líkleg til að geta sett sig í spor og sýnt kynforeldrum samkennd og skilning. Að því sögðu eru verulegir álagsþættir í þeirra umhverfi, s.s. líkamleg heilsa þeirra, saga um andleg veikindi, fjárhagsstaða, að eiga barn með sérþarfir og að B sé í kynleiðréttingarferli auk þess sem þau eiga fyrir barn í fósturkerfinu. Að svo stöddu [er] ekki hægt að fullyrða að þau séu hæf til að mæta þröfum fósturbarns og takast á við misfellur í þroska þess.“

Samkvæmt 6. gr. reglugerðar um fóstur, sbr. 3. mgr. 66. gr. bvl, er gerð sú almenna krafa til fósturforeldra að þeir séu í stakk búnir til að veita barni trygga umönnun og öryggi og til að mæta þörfum barns sem búið hefur við ótryggar aðstæður eða átt við erfiðleika að etja. Einnig eru gerðar þær kröfur að fósturforeldrar séu við góða almenna heilsu, búi við stöðugleika, auk fjárhagslegs og félagslegs öryggis sem stuðlað geti að jákvæðum þroskamöguleikum barns.

Við úrlausn málsins ber að líta sérstaklega til þess að staða fósturbarna er eðli málsins samkvæmt mjög viðkvæm og sérstök. Þau hafa iðulega búið við erfiðar heimilisaðstæður, tilfinningalega og líkamlega vanrækslu. Þessi börn hafa oft ekki notið eðlilegrar tengslamyndunar sem er afgerandi þáttur fyrir þroska þeirra og heilbrigði. Yngstu börnin þurfa virk tengsl við einn eða örfáa uppalendur til að fara í gegnum eðlilega tengslamyndun. Stálpaðari börn eru oft illa stödd vegna ófullnægjandi tengslamyndunar, langvarandi vanrækslu og skaðsemi í uppeldi. Óháð aldri þurfa fósturbörn yfirleitt meiri umönnun, umhyggju og virk tengsl við uppalendur en önnur börn. Þetta krefst þess að fósturforeldrar geti verið í virku hlutverki gagnvart börnunum og þannig mætt ólíkum og flóknum þörfum þeirra. Barnaverndarstofa leggur endanlegt mat á hæfni umsækjenda til að taka barn í fóstur. Hin lögboðna umsögn barnaverndarnefndar, sem afla ber áður en umsókn er afgreidd, er hluti þeirra gagna sem leggja ber til grundvallar við slíka afgreiðslu.

Með vísan til þeirrar meginreglu sem fram kemur 1. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga verður við ákvörðun um hæfi þeirra, sem sækjast eftir því að gerast fósturforeldrar, að hafa hagsmuni þess barns eða þeirra barna sem munu fara í umsjá þeirra í fyrirrúmi.

Þær kröfur sem gerðar eru til þeirra sem óska eftir að gerast fósturforeldrar eiga að tryggja að þeir séu í stakk búnir til að axla ábyrgð á uppeldi barna sem oftar en ekki hafa þurft að ganga í gegnum erfiða lífsreynslu. Þeir þurfa að geta veitt fósturbörnum tryggan stuðning og öryggi í varanlegu fóstri. Ákvörðun um hæfi umsækjenda er háð mati og verður að vera reist á heildarmati á þeim atriðum sem fram koma í 6. og 8. gr. reglugerðar nr. 804/2004, auk annarra atriða sem máli kunna að skipta og byggja á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Þau sjónarmið eru lögmæt sem eru almennt til þess fallin að varpa ljósi á forsendur og getu umsækjenda til að axla þá ábyrgð sem að framan greinir.

Með vísan til alls þess sem að framan greinir, er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að Barnaverndarstofa hafi látið framkvæma ítarlegt mat á hæfi kærenda í samræmi við 67. gr. bvl. og reglugerðar nr. 804/2004 um fóstur til að taka barn í fóstur. Ekkert hefur fram komið sem gefur tilefni til að ætla að það mat hafi ekki verið unnið með þeim hætti að gætt hafi verið málefnalegra og lögmætra sjónarmiða. Ber því að að staðfesta hina kærðu ákvörðun Barnaverndarstofu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Barnaverndarstofu frá 19. nóvember 2015 um að synja A, og B um leyfi til að taka barn í fóstur, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson