Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 606/2020

Miðvikudaginn 10. mars 2021

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Anna Rut Kristjánsdóttir lögfræðingur og Kristinn Tómasson læknir.

Með rafrænni kæru, móttekinni 20. nóvember 2020, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 11. nóvember 2020 á umsókn um uppbót/styrk til bifreiðakaupa.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með rafrænni umsókn 19. október 2020 sótti kærandi um uppbót/styrk til bifreiðakaupa. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 11. nóvember 2020, var umsókn kæranda synjað á þeirri forsendu að skilyrði um hreyfihömlun væru ekki uppfyllt.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 20. nóvember 2020. Með bréfi, dags. 23. nóvember 2020, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 18. desember 2020, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. desember 2020. Athugasemdir bárust frá kæranda 29. desember 2020 og voru þær kynntar Tryggingastofnun ríkisins með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi óskar eftir því að synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn um styrk til bifreiðakaupa verði samþykkt.

Í kæru er greint frá því að kæranda hafi verið synjað um bifreiðastyrk. Kærandi sé 75% öryrki eftir slys X þar sem að hann hafi misst X handleg. Aðalrök Tryggingastofnunar fyrir ákvörðuninni séu þau að kærandi geti gengið 400 metra. Kærandi spyr, þar sem hann geti gengið 400 metra, hvort hann eigi að ganga til B með fjölskylduna. Rök Tryggingastofnunar haldi ekki vatni og þeim beri að hnekkja.

Þess sé krafist að stofnunin breyti afstöðu sinni og veiti kæranda styrk. Kærandi hafi fengið styrk áður þannig að það sé fordæmi fyrir því. Jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 3. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, sé svohljóðandi:

„Allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.

Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.“

Í skilyrðum Tryggingastofnunar fyrir bifreiðastyrk segi meðal annars:

„Heimilt er að veita styrk að fjárhæð 1.440.000 kr. til að kaupa bifreið sem nauðsynleg er vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða vantar líkamshluta. Þá er heimilt að veita styrk til framfæranda hreyfihamlaðs barns sem njóta umönnunargreiðslna samkvæmt nánari skilyrðum:

● Umsækjandi þarf að vera hreyfihamlaður og vera t.d. bundinn hjólastól og/eða notar tvær hækjur að staðaldri.

● Umsækjandi þarf að vera sjúkratryggður hér á landi.“

Það standist ekki að mismuna öryrkjum eftir því hvort þeir geti gengið 400 metra eða ekki og þá sé ekki hægt að bera saman akstur bifreiðar og göngu. Öryrkjar séu ekki jafnir fyrir þessari reglugerð. Tryggingastofnun brjóti klárlega jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar.

Kærandi spyr hvernig hægt sé að gera þá kröfu að ef einstaklingur geti gengið 400 metra þá þurfi sá hinn sami ekki bíl. Varla hafi það verið hugsunin að þeir öryrkjar sem geti gengið 400 metra geti þá farið allt fótgangandi. Einnig sé umhugsunarefni hvers vegna miðað sé við 400 metra en ekki 550 eða 700? Þessari reglugerð beri að breyta sem fyrst.

Í athugasemdum kæranda frá 29. desember 2020 sé því mótmælt harðlega að Tryggingastofnun geti með lögum útilokað hreyfihömlun kæranda frá þessum styrk á þeim forsendum að hann geti gengið 400 metra. Þó svo að kærandi sé ekki hreyfihamlaður í skilningi 10. gr laga um félagslega aðstoð og reglugerðar nr. 170/2009, sé hann hreyfihamlaður hvað sem einhver reglugerð segi. Ákvæði 10. gr laga um félagslega aðstoð og reglugerð nr. 170/2009, brjóti gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 3. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. Þessari reglugerð beri að hnekkja.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé synjun á umsókn um uppbót/styrk samkvæmt 3. og 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 um styrki og uppbætur hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða.

Kærandi hafi sótt um uppbót/styrk samkvæmt 3. og 4. gr. reglugerðar nr. 170/2009 vegna kaupa á bifreið sem hafi verið synjað með bréfi, dags. 11. nóvember 2020.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 99/2007 sé heimilt að greiða til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunargreiðsluþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega sé nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt sé að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar. Sama gildi um rekstur bifreiðar eigi í hlut elli- og örorkulífeyrisþegar eða örorkustyrkþegar, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Samkvæmt 3. mgr. 10. gr. laga um félagslega aðstoð sé Tryggingastofnun heimilt að veita styrk til að afla bifreiðar sem nauðsynleg sé vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða líkamshluta vanti.

Í 1. gr. reglugerðar nr. 170/2009 sé skilgreint hvað felist í hugtakinu hreyfihömlun samkvæmt reglugerðinni. Þar segi að með líkamlegri hreyfihömlun sé átt við sjúkdóm eða fötlun sem skerði verulega færni til að komast ferða sinna þannig að göngugeta sé að jafnaði minni en 400 metrar á jafnsléttu. Þar sé fyrst og fremst um að ræða ákvæði samkvæmt 3. mgr.:

„1. lömun eða skertan hreyfanleika í ganglimum af völdum sjúkdóms eða fötlunar,

2. mæði vegna hjarta- eða lungasjúkdóma,

3. annað sambærilegt.“

Í 1.–3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 170/2009 komi meðal annars fram að heimilt sé að greiða elli- og örorkulífeyrisþega og örorkustyrkþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega sé nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt sé að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar, en 2. og 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar hljóði svo:

„Uppbót er eingöngu heimilt að veita þegar eftirfarandi skilyrði eru uppfyllt:

1. Hinn hreyfihamlaði hefur sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður. Þetta á þó ekki við þegar um er að ræða hreyfihamlaða einstaklinga í sjálfstæðri búsetu, sbr. 6. mgr. 1. gr., sem hafa persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag viðkomandi, t.d. samning um notendastýrða persónulega aðstoð, beingreiðslusamning eða sambærilegan samning.

1. Nauðsyn á bifreið vegna hreyfihömlunar er ótvíræð og mat á hreyfihömlun liggi fyrir.

Við mat á umsóknum skal fyrst og fremst líta á bifreiðina sem hjálpartæki hreyfi­hamlaðra og hvort umsækjandi þurfi bifreið til að komast ferða sinna, s.s. til vinnu, í skóla, sækja reglubundna endurhæfingu eða læknismeðferð.“

Sambærilegar kröfur séu gerðar til þeirra sem fái uppbót vegna reksturs bifreiðar, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 170/2009.

Strangari kröfur séu gerðar til þeirra sem hljóti styrk samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar, sbr. 3. mgr. 10. gr. laga um félagslega aðstoð. Í þeim tilvikum sé skilyrði að umsækjandi sé verulega hreyfihamlaður og noti til dæmis tvær hækjur og/eða sé bundinn hjólastól að staðaldri. Markmiðið sé að koma til móts við þá sem séu verr settir en þeir sem fái uppbót og þurfi meira rými vegna fötlunar sinnar. Til þess að fá þann styrk þurfi því að sýna fram á að vegna hreyfihömlunarinnar sé aukin þörf fyrir stóran bíl sem sé dýrari en almennt gerist. Skilyrði 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar hljóði svo:

„Styrkur skal vera kr. 1.200.000 og skal eingöngu veittur þegar eftirfarandi skilyrði eru uppfyllt:

1. Hinn hreyfihamlaði hefur sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður. Þetta á þó ekki við þegar um er að ræða hreyfihamlaða einstaklinga í sjálfstæðri búsetu, sbr. 6. mgr. 1. gr., sem hafa persónulega aðstoðarmenn samkvæmt samningi við sveitarfélag viðkomandi, t.d. samning um notendastýrða persónulega aðstoð, beingreiðslusamning eða sambærilegan samning.

1. Nauðsyn á bifreið vegna hreyfihömlunar er ótvíræð og mat á hreyfihömlun liggur fyrir.
2. Einstaklingur er verulega hreyfihamlaður og er t.d. bundinn hjólastól og/eða notar tvær hækjur að staðaldri.
3. Mat á ökuhæfni liggur fyrir.
4. Hinn hreyfihamlaði er sjúkratryggður hér á landi, sbr. 10. gr. laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar.“

Í 4. mgr. 4. gr. komi einnig fram að skilyrði sé að mat liggi fyrir um þörf á bifreið með hliðsjón af notkun hjálpartækja.

Við mat á hreyfihömlun hafi legið fyrir læknisvottorð, dags. 19. október 2020, en þar komi fram að kærandi hafi misst X handlegg [...] árið X og hann hafi síðan haft gervihandlegg og gervihönd. Kærandi sé hraustur, gönguþol í lagi og hann starfi sem X á X. Í vottorðinu komi fram að göngugeta kæranda sé meiri en 400 metrar á jafnsléttu og að sú göngugeta verði að öllum líkindum óbreytt næstu tvö árin. Einu upplýsingarnar um hjálpartæki hafi verið þær að kærandi noti gervihandlegg.

Þar sem göngugeta sé metin meira en 400 metrar á jafnsléttu, feli það í sér að ekki sé um hreyfihömlun að ræða hvað varði göngugetu og hafi umsókninni því verið synjað.

Tryggingastofnun hafi farið ítarlega yfir málið og hafi metið stöðu kæranda þannig að hann teljist ekki hreyfihamlaður í skilningi 10. gr laga um félagslega aðstoð og reglugerðar nr. 170/2009.

Sú hreyfihömlun, sem reglugerð nr. 170/2009 sé ætlað að mæta, sé skilgreind í 1. gr. reglugerðarinnar eins og fram hafi komið. Ljóst sé að með hreyfihömlun sé átt við sjúkdóm eða fötlun sem skerði verulega færni til að komast ferða sinna þannig að göngugeta sé að jafnaði minni en 400 metrar á jafnsléttu. Einnig sé ljóst að með því sé fyrst og fremst átt við lömun eða skertan hreyfanleika í ganglimum af völdum sjúkdóms eða fötlunar, mæði vegna hjarta- eða lungnasjúkdóma eða annað sambærilegt. Þessari skilgreiningu hafi verið bætt við reglugerðina árið 2009 en hún hafi áður meðal annars mótast í framkvæmd hjá úrskurðarnefndinni.

Rétt sé að taka fram að þegar rætt sé um annað sambærilegt í c. lið 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar, sé átt við líkamlega hreyfihömlun sem hafi áhrif á göngugetu. Það sé sá hópur sem lög- og reglugerðargjafinn hafi ætlað að veita uppbætur og styrki til kaupa á bifreiðum, en ekki öðrum einstaklingum sem segja megi að séu umferðarhamlaðir á annan hátt. Sú túlkun og framkvæmd sé í samræmi við það sem tíðkast í nágrannalöndum okkar. Megi meðal annars sjá þetta í skýrslu starfshóps velferðarráðuneytisins um stuðningskerfi til að auðvelda för hreyfihamlaðs fólks, en þar sé sérstaklega farið í þetta atriði á bls. 21 og 22. Skýrslan hafi verið birt á vef velferðarráðuneytisins þann 19. desember 2014.

Stofnunin telji að miðað við fyrirliggjandi gögn, sé ljóst að afgreiðsla málsins hafi að fullu og öllu verið í samræmi við lög um félagslega aðstoð og reglugerð nr. 170/2009. Einnig sé hún í samræmi við fyrri fordæmi úrskurðarnefndar, meðal annars í máli nr. 208/2018.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja kæranda um uppbót/styrk til bifreiðakaupa.

Lagaheimild fyrir veitingu uppbótar/styrks til kaupa á bifreið er að finna í 10. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Í nefndri 10. gr. segir meðal annars svo:

„Heimilt er að greiða til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunargreiðsluþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar. Heimilt er að veita uppbót á fimm ára fresti vegna sama einstaklings.

[...]

Heimilt er að greiða styrk til að afla bifreiðar sem nauðsynleg er vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða vantar líkamshluta. Heimilt er að veita styrk á fimm ára fresti vegna sama einstaklings. Ráðherra setur reglugerð um greiðslur samkvæmt ákvæði þessu, m.a. um sex mánaða búsetuskilyrði.“

Með stoð í 3. málsl. 3. mgr. nefndrar 10. gr. hefur ráðherra sett reglugerð nr. 170/2009 um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða. Í 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar segir að með líkamlegri hreyfihömlun sé átt við sjúkdóm eða fötlun sem skerði verulega færni til að komast ferða sinna þannig að göngugeta sé að jafnaði minni en 400 metrar á jafnsléttu. Þar sé fyrst og fremst um að ræða:

„a. lömun eða skertan hreyfanleika í ganglimum af völdum sjúkdóms eða fötlunar,

b. mæði vegna hjarta- eða lungasjúkdóma,

c. annað sambærilegt.“

Samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar er það skilyrði fyrir veitingu uppbótar til bifreiðakaupa og uppbótar vegna reksturs bifreiðar að nauðsyn á bifreið vegna hreyfihömlunar sé ótvíræð og að mat á hreyfihömlun liggi fyrir. Þá er í 4. gr. reglugerðarinnar að finna skilyrði sem uppfylla þarf til að Tryggingastofnun ríkisins sé heimilt að greiða styrk til kaupa á bifreið. Í 2. mgr. þeirrar greinar koma eftirtalin skilyrði fram:

„1. Hinn hreyfihamlaði hefur sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður.

2. Nauðsyn á bifreið vegna hreyfihömlunar er ótvíræð og mat á hreyfihömlun liggur fyrir.

3. Einstaklingur er verulega hreyfihamlaður og er til dæmis bundinn hjólastól og/eða notar tvær hækjur að staðaldri.

4. Mat á ökuhæfni liggur fyrir.

5. Hinn hreyfihamlaði er sjúkratryggður hér á landi, sbr. 10. gr. laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar.“

Með umsókn kæranda fylgdi læknisvottorð C, dags. 19. október 2020, og þar segir um sjúkdómsástand kæranda:

„Þessi maður missti X. handlegg [...] X, síðan haft gervihandlegg og hönd. Hraustur, gönguþol í lagi, starfar sem X á X.“

Í vottorðinu kemur fram að göngugeta kæranda sé að jafnaði ekki minni en 400 metrar á jafnsléttu og að göngugetan verði að öllum líkindum óbreytt næstu tvö árin. Í vottorðinu er ekki hakað við að kærandi noti hjólastól eða tvær hækjur en hakað er við að kærandi noti önnur hjálpartæki að staðaldri, nánar til tekið gervihandlegg.

Í máli þessu snýst ágreiningur um hvort kærandi uppfylli skilyrði 10. gr. laga um félagslega aðstoð fyrir veitingu uppbótar/styrks til bifreiðakaupa. Samkvæmt 1. mgr. og 2. mgr. ákvæðisins er það skilyrði fyrir veitingu uppbótar að bótaþega sé nauðsyn að hafa bifreið vegna hreyfihömlunar. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins er það skilyrði fyrir veitingu styrks að bifreið sé nauðsynleg vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða líkamshluta vanti.

Hugtakið hreyfihömlun er ekki skilgreint í lögum um félagslega aðstoð en löggjafinn hefur veitt ráðherra heimild til að útfæra umrætt lagaákvæði í reglugerð. Í 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 170/2009 er hreyfihömlun skilgreind þannig að um hreyfihömlun sé að ræða þegar hömlun skerðir verulega færni viðkomandi til að komast ferða sinna þannig að göngugeta sé að jafnaði minni en 400 metrar á jafnsléttu. Þá eru nefnd dæmi um hvað geti valdið slíkri færniskerðingu. Af ákvæði 10. gr. laganna verður ráðið að tilgangur ákvæðisins sé að koma til móts við þá einstaklinga sem eiga erfitt með að hreyfa sig á milli staða vegna skertrar göngugetu. Úrskurðarnefnd velferðarmála gerir ekki athugasemd við að skilgreining á hreyfihömlun í 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 170/2009 taki mið af því hvernig göngugeta umsækjanda sé að jafnaði. Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi sé með gervihendi. Göngugeta kæranda er aftur á móti ekki minni en 400 metrar á jafnsléttu samkvæmt fyrrgreindu læknisvottorði C. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála, sem meðal annars er skipuð lækni, verður því ekki ráðið af gögnum málsins að ástand kæranda falli undir skilgreiningu á líkamlegri hreyfihömlun í skilningi 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 170/2009. Kærandi uppfyllir því hvorki skilyrði fyrir veitingu uppbótar né styrks til bifreiðakaupa.

Kærandi gerir athugasemd við að Tryggingastofnun hafi áður veitt honum styrk vegna bifreiðakaupa. Samkvæmt upplýsingum frá Tryggingastofnun verður ekki ráðið af þeim gögnum, sem liggja fyrir hjá stofnuninni, að kærandi hafi áður fengið styrk til bifreiðakaupa. Þá telur úrskurðarnefndin ljóst að kærandi uppfyllir ekki skilyrði fyrir greiðslu uppbótar/styrks til bifreiðakaupa nú eins og áður hefur komið fram. Því verður hin kærða ákvörðun ekki felld úr gildi með vísan til framangreindrar málsástæðu kæranda.

Kærandi byggir einnig á því að um brot á jafnræðisreglu stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sé að ræða þar sem öryrkjum sé mismunað eftir því hvort þeir geti gengi 400 metra eða ekki. Samkvæmt 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skulu allir vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Þá segir í 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilviki. Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 170/2009 er það skilyrði fyrir veitingu uppbótar/styrks til bifreiðakaupa að göngugeta sé að jafnaði minni en 400 metrar á jafnsléttu, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 2. tölul. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Að mati úrskurðarnefndar er niðurstaða Tryggingastofnunar ríkisins í samræmi við það skilyrði. Þá liggur fyrir að skilyrðið á við alla í sömu stöðu, þ.e. alla sem óska eftir uppbót/styrk til bifreiðakaupa. Því er ekki fallist á að um brot á jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar sé að ræða.

Að því virtu, sem að framan hefur verið rakið, er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 11. nóvember 2020 á umsókn kæranda um uppbót/styrk til bifreiðakaupa.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja A, um uppbót/styrk til bifreiðakaupa, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir