Úrskurður nr. 130/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 12. apríl 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 130/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16030029

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru, dags. 9. mars 2016, kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. mars 2016, að synja honum um hæli á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002 um útlendinga.

Af greinargerð kæranda má ráða að kærandi krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á þann hátt að honum verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi kom hingað til lands og sótti um hæli þann 26. febrúar 2016 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 3. mars s.á. ásamt löglærðum talsmanni sínum. Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. mars 2016, um að synja kæranda um hæli og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið, var birt honum þann 9. mars 2016. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu. Greinargerð vegna kæru barst kærunefnd útlendingamála þann 16. mars s.á.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggði umsókn sína um hæli á efnahagslegum aðstæðum og atvinnuhorfum sínum í [...]. Í viðtali hjá stofnuninni kvaðst kærandi hafa unnið svart í [...]. Lögreglan hafi staðið hann að verki og haft í hótunum við hann ef hann ekki hætti. Hann kvaðst ekki vilja snúa aftur til heimalands síns þar sem mikil fátækt sé í [...].

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að hægst hafi á hagvexti í [...] eftir alþjóðlega fjármálahrunið árið 2008. Samhliða hafi fátækt og atvinnuleysi aukist nokkuð í landinu. Í [...]. gr. stjórnarskrár [...] sé öllum þeim sem eru án atvinnu og hafi ekki önnur úrræði til framfærslu tryggður réttur til aðstoðar með lögum. Áætlun um átak í atvinnumálum hafi farið á fullt skrið árið 2014 og næði sú áætlun til ársins 2020. Það var mat Útlendingastofnunar að kærandi gæti leitað ásjár yfirvalda vegna bágra efnahagslegra aðstæðna sinna í [...]. Ekki var talið að kærandi væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem gæti haft áhrif á niðurstöðu í máli hans.

Það var niðurstaða Útlendingastofnunar að kærandi ætti ekki á hættu ofsóknir eða meðferð sem jafnað yrði til ofsókna í heimalandi sínu skv. 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga. Þá var ekki talið að hann ætti á hættu illa meðferð skv. 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga. Útlendingastofnun skoðaði í samræmi við 8. mgr. 46. gr. útlendingalaga hvort aðstæður kæranda féllu undir ákvæði 12. gr. f. Það var mat stofnunarinnar að kærandi ætti ekki rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi hafði ekki borið fyrir sig að hann hefði sérstök tengsl við Ísland og ekkert í málinu benti til slíkra tengsla. Honum var því synjað um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við Ísland, sbr. 12. gr. f útlendingalaga. Ekki var talið að endursending kæranda til [...] bryti gegn 45. gr. útlendingalaga.

Með tilliti til atvika málsins var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kæranda skyldi vísað frá landi í samræmi við 3. mgr. 90. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Með vísan til 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga þótti rétt að beita frávísun á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga. Þá var niðurstaða stofnunarinnar að kæra skyldi ekki fresta réttaráhrifum með vísan til c-liðs 1. mgr. 32. gr. útlendingalaga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi hafi sótt um hæli hérlendis vegna bágra efnahagslegra aðstæðna en hann hafi ekki atvinnu í heimalandi sínu og geti ekki séð sér eða fjölskyldu sinni farborða. Hann hafi ekki fengið aðstoð frá yfirvöldum heldur hafi þau þvert á móti verið óliðleg og hækkað rafmagnsreikninga hans upp úr öllu valdi að ósekju.

Í greinargerð kæranda kemur fram að í frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingu á útlendingalögum, komi m.a. fram í sérstökum athugasemdum að ekki sé um tæmandi talningu að ræða í 12. gr. f laganna, þar sem veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni. Þá komi fram að taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé í málum skv. VII. kafla laganna, s.s. almennra aðstæðna í heimalandi hælisleitanda, þ. á m. hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Miðað sé við að heildarmat fari fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Þau tilvik sem falli undir 12. gr. f geti einnig náð til óvenjulegra aðstæðna á borð við náttúruhamfarir, en að jafnaði taki ákvæðið ekki til neyðar af efnahagslegum rótum, s.s. fátæktar eða húsnæðisskorts, sbr. greinargerð með frumvarpinu.

Kærandi bendir á að staða efnahagsmála í [...] sé afar erfið, en samkvæmt upplýsingum frá Alþjóðabankanum hafi hagvöxtur t.a.m. minnkað um helming í kjölfar hinnar alþjóðlegu efnahagskreppu. Frá árinu 2012 hafi fátækt aukist og almennt atvinnuleysi aukist um fimm prósent á milli áranna 2008 og 2015 og sé nú [...] Þá sé atvinnuleysi meðal ungs fólks mjög hátt, eða [...]. Samkvæmt upplýsingum frá Alþjóðavinnumálastofnuninni eigi einungis lítið brot þeirra sem séu atvinnulausir rétt á atvinnuleysisbótum, en samkvæmt reglum í [...] eigi einungis þeir rétt á slíkum bótum sem hafi innt af hendi sérstakar greiðslur a.m.k. eitt ár áður en til atvinnuleysis hafi komið. Kærandi bendir á að samkvæmt orðanna hljóðan sé ekki útilokað að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 12. gr. f vegna efnahagslegra aðstæðna á borð við fátækt og húsnæðisskort, þó meginreglan sé að slíkt sé að jafnaði ekki gert. Að mati kæranda séu aðstæður hans í heimalandinu hins vegar svo bágbornar að gerð sé krafa um að beita undantekningu þeirri sem vísað sé til og veita honum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða vegna efnahagslegra aðstæðna.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þegar kærandi sótti um hæli á Íslandi hafi hann framvísað [...] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé [...] ríkisborgari.

Landaupplýsingar

[...] er lýðræðisríki með um [...] milljónir íbúa og eru mannréttindi almennt virt af stjórnvöldum þar í landi. [...] gerðist aðili að Evrópuráðinu árið [...] og fullgilti mannréttindasáttmála Evrópu árið [...]. Landið gerðist aðili að flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna [...], alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi [...] og samningi Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu þann [...].

Kærunefnd útlendingamála hefur skoðað skýrslur og gögn um [...] m.a. eftirfarandi: [...].

Í ofangreindum gögnum kemur fram að mikið sé um atvinnuleysi og fátækt í [...] en [...] stjórnvöld hafi komið af stað átaki í atvinnumálum.

Ákvæði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga

Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Kærandi byggir kröfu sína á að hann sé í hættu í heimaríki sínu vegna efnahagslegra aðstæðna sinna.

Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.

Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.

Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:

Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:

a. ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og

c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).

Kærandi hefur greint frá bágum efnahagslegum aðstæðna í heimaríki sínu. Kærandi hefur ekki borið fyrir sig ofsóknir af hálfu [...] stjórnvalda eða aðilum tengdum þeim. Kærandi hefur ekki borið fyrir sig ofsóknir af ástæðum sem taldar eru upp í 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, þ.e. á grundvelli kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu réttarstöðu flóttamanns.

Ákvæði 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga

Í 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum telst einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands.

Í ljósi þess sem að framan er rakið telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hans séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. og 1. mgr. 45 gr. laganna.

Ákvæði 12. gr. f útlendingalaga

Af greinargerð má ráða að kærandi krefjist þess að hinni kærðu ákvörðun verði breytt á þann veg að kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.

Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.

Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar upplýsingar um heimaland kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í [...] séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga. Þá ber sérstaklega að taka fram að þær efnahagslegu aðstæður sem kærandi byggir á geta ekki einar og sér orðið grundvöllur dvalarleyfis samkvæmt þessari lagaheimild.

Jafnframt telur kærunefndin kæranda ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Eins og fram kemur í gögnum málsins hefur kærandi aðeins dvalið á Íslandi í tengslum við hælisumsókn sína og aðeins í skamman tíma.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The Directorate of Immigration‘s decision is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Pétur Dam Leifsson Vigdís Þóra Sigfúsdóttir