Úrskurður nr. 67/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 1. mars 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 67/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16010005

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 12. janúar 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 22. desember 2015, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Noregs.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 22. nóvember 2015. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni þann sama dag kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í gagnagrunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 27. nóvember 2015 var beiðni um viðtöku kæranda beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 7. desember 2015 barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 22. desember 2015 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Noregs. Kærandi kærði ákvörðunina 12. janúar sl. auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 15. janúar 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefndinni 29. janúar 2016 .

Þann 16. febrúar sl. kom kærandi fyrir kærunefndina og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar, dags. 22. desember 2015, var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kemur fram að kærandi geri engar athugasemdir við almennan aðbúnað hælisleitenda í Noregi. Hann geri hins vegar athugasemdir við meðferð hælismála einstaklinga frá[...]og telji, í ljósi yfirlýsinga norskra stjórnvalda um hertar reglur í flóttamanna- og hælismálum, útilokað að hann muni fá hæli þar í landi. Vegna starfs síns sem lögreglumaður geti kærandi hvergi verið öruggur í heimalandi sínu og ekki sé tryggt að hann verði ekki sendur frá Noregi til [...], þar sem lífi hans sé ógnað. Kærandi byggir kæru sína á því að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn hans um hæli verði tekin til efnismeðferðar á Íslandi.

Í greinargerð er m.a. vísað til eftirfarandi gagna: UNHCR proposals to address current and future arrivals of asylum-seekers, refugees and migrants by sea to Europe (UNHCR, mars 2015), [...]), vefsíðna norsku Útlendingastofnunar (udi.no), landinfo (www.landinfo.no) og norsku ríkisstjórnarinnar (www.regjeringen.no). Þar komi m.a. fram að í Noregi sé um að ræða fordæmalausa aukningu á hælisumsóknum frá [...] ríkisborgunum. Norsk stjórnvöld ráði illa við að afgreiða þann mikla fjölda umsókna sem hafi borist og dæmi séu um að hælisleitendur frá[...]sem beðið hafi í 14 mánuði eftir svari á fyrra stjórnsýslustigi, bíði enn svara. Það sé því órökrétt að senda kæranda til Noregs, þegar fyrir liggi að hann þurfi að bíða á annað ár eftir fyrstu niðurstöðu í mál sitt, auk þess sem allt bendi til þess að ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar sem hér komi til skoðunar verði að öllum líkindum breytt þegar niðurstaða fáist í mál kæranda.

Í greinargerð er vikið að tillögum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna vegna flóttamanna og hælisleitenda í Evrópu frá mars 2015, þar sem fram komi að Flóttamannastofnun leggi til að aðildarríki að Dyflinnarreglugerðinni beiti hér eftir reglugerðinni til fulls, þ.m.t. valkvæðum ákvæðum reglugerðarinnar. Þannig beri íslenskum stjórnvöldum að beita heimildarákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga í máli kæranda og taka mál hans til efnismeðferðar.

Jafnframt greinir að ráðuneytisstjóri norska forsætisráðuneytisins hafi nýlega lýst því yfir að norsk stjórnvöld stefni að því að vísa [...] á brott til landsvæða innan [...] þar sem ekki standi yfir vopnuð átök, í samvinnu við [...] stjórnvöld. Þeir sem geti fundið öruggt skjól einhvers staðar í [...] ættu ekki að koma til Noregs. Í greinargerð er því haldið fram að með þessum ummælum virðist sem norsk stjórnvöld ætli ekki að virða þá meginreglu flóttamannaréttar að umsóknarríki sé óheimilt að gera heimaríki viðvart berist þeim umsókn um hæli, enda geti slíkar upplýsingar skapað hættu fyrir viðkomandi.

Fram komi á heimasíðu norskra stjórnvalda að þau ætli, í samstarfi við [...] stjórnvöld, að koma á kerfi um að senda [...] hælisleitendur til „öruggra svæða“ í [...]. Kærandi í málinu komi frá [...] og fram komi í skýrslu hinnar norsku Landinfo stofnunar að í suðurhluta [...]ríki öryggi og rólegheit. Af því leiði að kæranda verði synjað um hæli í Noregi á grundvelli búsetu sinnar í [...]. Þá er í greinargerð vísað til skýrslu Flóttamannastofnunar um endursendingar til [...] frá 27. október 2014 og greint að þar komi fram að ástandið í [...] sé bæði hættulegt og óstöðugt. Stofnunin hafi mælst til þess að ríki sendi ekki einstaklinga frá [...] til baka nema að ástandið í landinu breytist umtalsvert og unnt verði að tryggja öryggi þeirra. Með endursendingu til Noregs taki íslensk stjórnvöld þannig ábyrgð á því að kæranda verði vísað aftur til [...]. Slík ákvörðun væri að mati kæranda ólögmæt með vísan í 45. gr. laga um útlendinga.

Loks byggir kærandi á því í greinargerð að með ákvörðun sinni hafi Útlendingastofnun brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga og að stofnunin hafi hvorki rannsakað stöðu kæranda í Noregi né möguleika kæranda á því að fá viðunandi málsmeðferð þar í landi. Því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun og taka umsókn hans til efnislegrar meðferðar hér á landi.

Kærandi vísar, máli sínu til stuðnings, til 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 45. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Afmörkun úrlausnarefnis

Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Noregs. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd.

Lagarammi

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

Aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi.

Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir skýrslur og gögn um aðstæður og málsmeðferð í Noregi, sbr. m.a. Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013); Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011); Norway 2014 Human Rights Report (United States Department of State, 25. júní 2015); [...], auk upplýsinga af vefsíðum landinfo (landinfo.no), norsku útlendingastofnunar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norskra dómstóla (www.domstol.no), norskra samtaka fyrir hælisleitendur (www.noas.no) og norskra stjórnvalda; (www.regjeringen.no).

Samkvæmt gögnum málsins veita stjórnvöld í Noregi fullnægjandi vernd gegn brottvísun hælisleitenda til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi er ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norskra laga um útlendinga (n. lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her).

Gögn málsins sýna að hælisleitendur í Noregi sem fengið hafa synjun á hælisumsókn sinni hjá Útlendingastofnun (UDI) geta kært ákvörðun stofnunarinnar til norsku kærunefndar útlendingamála (UNE). Hælisleitendur sem fengið hafa synjun um hæli á báðum stjórnsýslustigum í landinu, eiga þess kost að fara fram á endurupptöku á hælismáli sínu hjá kærunefnd útlendingamála. Ef nýjar upplýsingar liggja fyrir í máli kæranda eða aðstæður eru breyttar varðandi heildaröryggi í heimaríki kæranda, geta skilyrði til endurupptöku verið uppfyllt. Kærendur njóta aðstoðar lögmanns á meðan á málsmeðferð í hælismáli þeirra á báðum stjórnsýslustigum stendur.

Hælisleitendur geta borið mál sitt undir norska dómstóla fái þeir synjun á umsókn sinni um hæli hjá norsku kærunefnd útlendingamála. Hælisleitendur eiga jafnframt kost á að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á hæli hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Með vísan til framangreinds hefur athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Noregi ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Noregs brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Noregi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 17. desember 2015 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Auk þess er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.

Reglur stjórnsýsluréttar

Í greinargerð kæranda er því jafnframt haldið fram að Útlendingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni, skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga og að stofnunin hafi hvorki rannsakað stöðu kæranda í Noregi né möguleika hans á því að fá viðunandi málsmeðferð þar í landi.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal Útlendingastofnun sjá til þess, að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar eru málsástæður kæranda raktar. Í skýringarriti með stjórnsýslulögunum (Stjórnsýslulög – skýringarrit (Páll Hreinsson, forsætisráðuneytið, 1994)) kemur fram að í málum á fyrra stjórnsýslustigi ætti tiltölulega stuttur rökstuðningur að nægja til þess að uppfylla skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga. Það er mat kærunefndar að þrátt fyrir stuttan rökstuðning í ákvörðun Útlendingastofnunar fullnægi hann skilyrðum 22. gr. stjórnsýslulaga. Það að um staðlaðan texta sé að ræða sé ekki eitt og sér brot gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga né 22. gr. laganna um rökstuðning stjórnvaldsákvörðunar. Kærunefndin telur að það væru vandaðri stjórnsýsluhættir ef Útlendingastofnun gerði grein fyrir því á hvaða upplýsingum og gögnum er byggt í niðurstöðu um aðstæður hælisleitenda í Noregi. Kærunefndin hefur hins vegar yfirfarið skýrslur sem varða hælisumsækjendur í Noregi og málsmeðferð í hælismálum þar í landi og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Er það mat kærunefndar að þessi skortur á tilvísun til gagna leiði ekki einn og sér til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Með vísan til ofangreindrar niðurstöðu kærunefndar um aðstæður í Noregi er ljóst að þessi ágalli á ákvörðun Útlendingastofnunar hafi ekki leitt til rangrar efnislegrar niðurstöðu og sé því ekki slíkur að ógilda beri ákvörðunina af þeirri ástæðu.

Samantekt

Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls framangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Noregs með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það því niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Vigdís Þóra Sigfúsdóttir Pétur Dam Leifsson