21. júní 2018

Nr. 275/2018 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 21. júní 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 275/2018

í stjórnsýslumálum nr. KNU18040052 og KNU18040053

Kæra […]

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 29. apríl 2018 kærðu […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir K) og […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir M) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 10. og 12. apríl 2018 um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda þau til Ítalíu.

Kærendur krefjast þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að umsókn þeirra um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 1. mgr. 36. gr., sbr. 1. og 2. mgr. 42. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga og 2. mgr. 36. gr. sömu laga. Til vara er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málin til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og bárust kærurnar fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 16. ágúst 2017. Við leit að fingraförum þeirra í Eurodac gagnagrunninum, þann 16. ágúst 2017, kom í ljós að fingraför þeirra höfðu hvergi verið skráð. Þar sem kærendur höfðu fengið útgefna vegabréfsáritun af ítölskum stjórnvöldum var þann 1. september 2017 beiðni um viðtöku kærenda og umsókna þeirra um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 2. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þar sem ekki barst svar innan tilskilins tímafrests litu íslensk stjórnvöld svo á að ítölsk stjórnvöld hefðu samþykkt viðtöku, sbr. 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, og sendi Útlendingastofnun ítölskum yfirvöldum bréf þess efnis, dags. 13. nóvember 2017. Dagana 10. og 12. apríl 2018 tók Útlendingastofnun ákvarðanir í málum kærenda og var ákveðið að taka ekki umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þau skyldu endursend til Ítalíu. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kærendum þann 16. apríl 2018 og kærðu þau ákvarðanirnar þann 29. apríl 2018 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kærenda barst kærunefnd 14. maí 2018 ásamt fylgigögnum. Frekari gögn bárust frá kærendum þann 16. maí 2018.

III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvarðana Útlendingastofnunar var sú að umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd yrðu ekki teknar til efnismeðferðar hér á landi og þau skyldu endursend til Ítalíu. Flutningur kærenda til Ítalíu fæli ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þá var það niðurstaða stofnunarinnar að kærendur hefðu ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun mat aðstæður kærenda slíkar að þau væru í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna alvarlegs ofbeldis og pyndinga sem þau hafi orðið fyrir í heimaríki skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Það var hins vegar mat stofnunarinnar, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kærenda, að sérstakar ástæður væru ekki til staðar í málinu, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærendur skyldu yfirgefa Ísland og bæri að senda þau til Ítalíu, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæra frestaði réttaráhrifum, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kærenda

Í greinargerð kærenda kemur fram að ástæða þess að þau hafi flúið heimaríki sitt sé að þau hafi í tvígang verið handtekin af lögreglunni. Fyrri handtakan hafi verið á grundvelli þess að þau hafi neytt drykkjar á almannafæri […]. Kærendur hafi verið látin sæta varðhaldi í sólarhring og M hafi verið pyndaður í varðhaldinu. Í kjölfarið hafi þau verið [...] hvort og hafi þau tekið út þá refsingu. Í seinna skiptið sem þau hafi verið handtekin hafi það verið út af því að þau hafi [...] en það varði dauðarefsingu að [...] í heimaríki þeirra. Kærendum hafi verið haldið í tvo sólarhringa í varðhaldi og hafi þau hlotið illa meðferð á meðan á því stóð. M hafi verið beittur líkamlegu ofbeldi og K hafi verið beitt líkamlegu og […]. Í kjölfarið hafi kærendur upplifað öryggisleysi, erfiðleika með svefn og þeim líði eins og þau séu undir stöðugu andlegu álagi. Þá glími þau við streitu og kvíða og þau endurupplifi framangreinda atburði. Þá fái K martraðir vegna þess sem hún hafi upplifað í varðhaldi. Kærendur hafi neyðst til að flýja heimaríki þegar yfirvöld hafi uppgötvað að þau [...]. Við fyrstu tilraun til að flýja heimaríki hafi landamæraverðir stöðvað þau og gert athugasemdir við klæðaburð þeirra. Þeir hafi sérstaklega haft athugasemdir við klæðaburð K og þreifað á henni. M hafi brugðist illa við og skipað þeim að hætta. Þá hafi M verið handtekinn og færður í varðhald þar sem hann hafi verið beittur pyndingum. Hann hafi í kjölfarið fengið bréf þar sem hann hafi verið boðaður fyrir dóm fyrir að hafa beitt öryggisverði og landamæraverði ofbeldi. Í kjölfarið hafi þau ákveðið að gera aðra tilraun til að flýja.

Fram kemur í greinargerð að kærendur hafi ástæðuríkan ótta um að vera send til Ítalíu og þau telji að ekki megi senda þau vegna non-refoulement reglu þjóðaréttar. Byggt er á því kærendur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á því að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Samkvæmt 42. gr. laga um útlendinga megi ekki senda útlending til svæðis þar sem hann sé í yfirvofandi hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð annars vegar og hins vegar þangað þar sem ekki sé tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Þrátt fyrir að til greina komi að mál kærenda falli undir c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga á grundvelli vegabréfsáritunarinnar þá sé ótækt að beita heimildinni í tilviki kærenda. Þvert á móti njóti þau verndar 42. gr. laga um útlendinga sem mæli fyrir um áðurnefnda grundvallarreglu non-refoulement. Þá kveði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga aðeins á um heimild til handa stjórnvöldum að synja umsækjanda um efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd en ekki skyldu. Meginregla laganna sé að allar umsóknir skuli taka til efnismeðferðar nema rétt þyki að beita undantekningarreglum laganna en í samræmi við almennar lögskýringarreglur skuli undantekningarreglur túlkaðar þröngt.

Verði ekki fallist á það af hálfu kærunefndar að endursending kærenda til Ítalíu brjóti í bága við 42. gr. laga um útlendinga er byggt á því að taka skuli mál þeirra til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þær sérstöku ástæður sem kærendur byggja umsókn sína um vernd á eru trúarofsóknir í heimaríki en þeirra bíði í það minnsta fangelsisdómur og pyndingar fyrir að hafa [...] en jafnvel dauðadómur. Þá teljist kærendur ótvírætt vera einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga enda sé andleg heilsa þeirra slæm.

Þá er byggt á því í greinargerð að ekki sé tækt að endursenda þau til Ítalíu þar sem um kerfisbundinn galla sé að ræða á aðbúnaði og meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi. Í greinargerð innanríkisráðuneytisins frá desember 2015 komi m.a. fram að það sé ekki nauðsynlegt að sýna fram á kerfislæga annmarka á málsmeðferð heldur skuli miða við það hvort veruleg ástæða sé til að ætla að hlutaðeigandi einstaklingur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð í viðtökuríkinu sem samrýmist ekki 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Í greinargerð kærenda er bent á að flóttamannafjöldinn hafi margfaldast í Evrópu á síðastliðnum árum og flestir hafi þeir sett stefnu sína á Ítalíu og glími landið því við gífurlegan fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd. Álagið á hæliskerfi Ítalíu sé mikið og gæði málsmeðferðar og þeirrar þjónustu sem umsækjendur um alþjóðlega vernd geti búist við sé ekki góð. Ýmsar hindranir á Ítalíu komi í veg fyrir að umsækjendur um alþjóðlega vernd njóti þeirra réttinda sem móttökutilskipun Evrópuráðsins nr. 2013/33/EB kveði á um. Þá hafi fordómar og andúð gegn flóttamönnum aukist verulega á Ítalíu og árásir hafi verið gerðar á flóttamannabúðir. Einnig er bent á að undanfarin ár hafi Ítalía fengið fjölmarga áfellisdóma á sig frá Mannréttindadómstól Evrópu sem snúi margir að brotum ítalska ríkisins gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu vegna endursendinga, frávísana og brottvísana erlendra ríkisborgara.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að ítölsk stjórnvöld bera ábyrgð á umsókn kærenda á grundvelli 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu er byggð á því að ítölsk yfirvöld hafi ekki svarað beiðni um endurviðtöku innan tilskilins frests. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Í 32. gr. a-b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í 32. gr. a kemur m.a. fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá er m.a. nefnt í dæmaskyni ef umsækjandi mun eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, ef umsækjandi af sömu ástæðu getur vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki og ef umsækjandi glímir við mikil og alvarleg veikindi sem meðferð við er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærendur eru ung [...] sem metin voru í sérstaklega viðkvæmri stöðu við málsmeðferð þeirra hjá Útlendingastofnun. K greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að henni líði illa andlega og eigi það rætur að rekja til heimaríkis þar sem hún hafi orðið fyrir alvarlegu andlegu, líkamlegu og kynferðislegu ofbeldi. Hún hafi verið handtekin í tvígang í heimaríki og sett í varðhald þar sem hún hafi verið beitt ofbeldi og pyndingum […]. Þá hafi hún [...] í heimaríki og hafi hún tekið út þann dóm. Að sögn K getur hún ekki losnað við þessar minningar og hugsar stöðugt um ofbeldið sem hún hafi orðið fyrir. Í komunótum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 30. ágúst 2017 til 14. maí 2018, sem lagðar hafa verið fram í málinu kemur m.a. fram að K sé mjög hrædd, óttist um líf sitt og eigi erfitt með svefn. Þar kemur jafnframt fram að K hafi hitt sálfræðing á Göngudeild sóttvarna fimm sinnum. Sálfræðingurinn hafi m.a. farið yfir tækni hugrænnar atferlismeðferðar til að hjálpa K með svefn. Þá greindi K frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að aðstoðin sem hún hafi fengið hér á landi hafi hjálpað henni. M greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann sé við ágæta líkamlega heilsu en andleg heilsa hans sé slæm. Þá greindi M frá því að hann og kona hans hafi hlotið [...]. Refsingin hafi verið hræðileg upplifun og sársaukafull bæði andlega og líkamlega. M kvað að hann sé undir stöðugu álagi og eigi erfitt með svefn. Þá lifi hann í miklu öryggisleysi og sé með stöðugar hugsanir um að það verði ráðist á hann. Af komunótum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 30. ágúst 2017 til 9. maí 2018 má ráða að þann 11. janúar 2018 hafi kærandi rætt við hjúkrunarfræðing og óskað eftir tíma hjá sálfræðingi. Kærandi hafi greint hjúkrunarfræðingi frá því að eftir viðtal sitt hjá Útlendingastofnun geti hann ekki gleymt þeim hræðilegu atburðum sem hann hafi upplifað og líði mjög illa. Hjúkrunarfræðingur framkvæmdi stutta skimun sem sýndi að M sofi illa og fái martraðir eða geti ekki hætt að hugsa um atburðinn. Hann sé stöðugt á verði og finnist hann vera í hættu. Þá eigi hann erfitt með að tengjast fólki. Fram kemur í komunótum að M hafi hitt sálfræðing dagana 28. febrúar 2018 og 9. maí 2018.

Samkvæmt framansögðu hafa bæði K og M lýst því að þau glími við afleiðingar þess að hafa orðið fyrir alvarlegum atvikum í heimaríki. Þá liggur fyrir mat heilbrigðisstarfsfólks á því að ástæða hafi verið til að hafa samband við sálfræðing vegna andlegrar heilsu K. Það er mat kærunefndar að aðstæður kærenda séu slíkar að þau teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls þeirra hér á landi, enda eru persónulegir eiginleikar þeirra og aðstæður þess eðlis að þau teljist hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls þeirra hér auk þess sem talið verður að þau geti ekki að fullu eða öllu leyti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Italy 2017 Human Rights Report (United States Department of State, 20. apríl 2018);
Freedom in the World 2018 – Italy (Freedom House, 5. apríl 2018);
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, mars 2018);
Amnesty International Report 2017/18 - Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
World Report 2018 – European Union (Human Rights Watch, 18. janúar 2018);
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016);
Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016);
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016);
Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015);
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014);
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013);
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy);
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/) og
Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/).

Í framangreindum gögnum kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd eru sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geta þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá hefur hann kost á því að bera synjunina undir stjórnsýsludómstól (í. Tribunale Civile). Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.

Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, eru frjáls félagasamtök til staðar sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veita gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu. Þó geta umsækjendur lagt fram beiðni um gjafsókn (í. gratuito patrocinio) kjósi þeir að bera endanlega synjun á umsókn sinni undir dómstóla.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna meðal annars gagnrýnt skipulag og bolmagn hæliskerfisins til að taka við skyndilegu eða verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá hefur stofnunin einnig gert athugasemdir við brotakennd móttökuskilyrði og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna. Jafnframt hefur Flóttamannastofnun gagnrýnt að aðstoð við sérstaklega viðkvæma umsækjendur um alþjóðlega vernd sé oft ófullnægjandi vegna skorts á samhæfingu þjónustuaðila og eftirfylgni. Verður af framangreindu ráðið að ítölsk stjórnvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja í þessum málaflokki. Hins vegar hefur Flóttamannastofnunin ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að í ítalska hæliskerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar getur greining á fórnarlömbum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd. Svokallaðar svæðisnefndir (í. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale) taka ákvörðun á fyrsta stigi málsmeðferðar og geta þær óskað eftir því að umsækjandi fari í sérstaka læknisskoðun þar sem fram fer mat á því hvaða áhrif ofsóknir og ofbeldi hafa haft á umsækjanda. Slíkt mat sé framkvæmt í samræmi við leiðbeiningarreglur sem gefnar hafa verið út af heilbrigðisráðuneytinu varðandi þjónustu til handa flóttamönnum sem þjást af andlegum veikindum og/eða eru fórnarlömb pyndinga, nauðgana eða annars konar andlegs-, líkamlegs- og kynferðislegs ofbeldis.

Ítalía er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þá er Ítalía jafnframt aðili að flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna (e. 1951 Convention Relating to the Status of Refugees) og mannréttindasáttmála Evrópu, en grundvallarreglan um bann við endursendingu einstaklinga til svæðis þar sem þeir hafi ástæðu til að óttast ofsóknir eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð er lögfest í þessum alþjóðasáttmálum.

Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á gistirými í móttökumiðstöðvum. Flestir fái úthlutað gistirými í CAS (í. Centro di accoglienza straordinaria) sem eru tímabundnar móttökumiðstöðvar en ella eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd rétt á gistiplássi í SPRAR (í. Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati) móttökumiðstöðvunum. Framboðið sé hins vegar takmarkað og ekki fái allir umsækjendur úthlutað gistirými í þessum stöðvum. Þá bjóða sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó upp á gistiaðstöðu en þau séu einnig af skornum skammti. Ítölsk yfirvöld vinni að því að byggja upp fleiri móttökumiðstöðvar í því skyni að mæta þessum vanda.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér verður jafnframt ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu. Þeir þurfa þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fá þeir útgefið tryggingarkort (í. Tessera sanitaria) sem veitir þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna.

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna sé vandamál á Ítalíu en ítölsk yfirvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk stjórnvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis.

Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er bann við meðferð sem fer gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fortakslaust en meðferð verður þó að ná ákveðinni lágmarkskröfu um alvarleika til að teljast brot gegn 3. gr. sáttmálans, sem fyrr segir. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lagt til grundvallar að sú staðreynd ein og sér að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki sáttmálans sé ekki fullnægjandi til að uppfylla grundvallarkröfu um alvarleika sem 3. gr. sáttmálans geri kröfu um, þ.e. þar sem ekki sé um að ræða sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður sem mæli gegn flutningi, sbr. ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Að því er varðar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur Mannréttindadómstóll Evrópu lagt til grundvallar að uppbygging og almennar aðstæður í móttökukerfi Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær standi í vegi fyrir öllum sendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins, sbr. ákvörðun í máli Ali ofl. gegn Sviss (mál nr. 30474/14) frá 4. október 2016. Aftur á móti hefur í framkvæmd dómstólsins verið byggt á því að viðhlítandi trygging verði að liggja fyrir af hálfu ítalskra yfirvalda um viðunandi móttökuaðstæður áður en umsækjendur um alþjóðlega vernd sem eru í svo viðkvæmri stöðu að þeir þurfi sérstaka vernd eru sendir þangað.

Einstaklingsbundnar aðstæður kærenda

Aðstæður kærenda hafa þegar verið raktar. Með vísan til gagna málsins eru kærendur ung hjón sem hafa lýst því að þau glími við afleiðingar þess að hafa orðið fyrir alvarlegum atvikum í heimaríki. Þá liggur fyrir mat íslenskra stjórnvalda á því að kærendur séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls þeirra hér á landi, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Fyrir liggur í málinu að kærendur hafa ekki lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Við endursendingu til Ítalíu kæmu þau því til með að hefja málsmeðferð þar í landi. Þá glíma bæði K og M við andlega vanlíðan og hafa þörf fyrir viðeigandi heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Eins og að framan greinir bera skýrslur og gögn málsins með sér að mikið álag er á hæliskerfi Ítalíu. Þrátt fyrir að nauðsynleg þjónusta sé til staðar í landinu benda þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér til þess að það geti verið erfiðleikum háð að nálgast téða þjónustu, þá sérstaklega fyrir einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Þá benda gögnin jafnframt til þess að á Ítalíu fari ekki fram kerfisbundin skimun á því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd séu einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu.

K og M eru bæði einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Að mati kærunefndar bera gögn málsins með sér að kærendur komi til með að eiga erfitt uppdráttar á Ítalíu vegna aðstæðna í móttökukerfi umsækjenda um alþjóðlega vernd og stöðu þeirra.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar, eins og hér stendur á, að fella úr gildi ákvarðanir Útlendingastofnunar í máli kærenda og leggja fyrir stofnunina að taka mál kærenda til efnislegrar meðferðar á grundvelli 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Reglur stjórnsýsluréttar

Í greinargerð kærenda er gerð athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærunefnd hefur farið yfir hinar kærðu ákvarðanir, málsmeðferð Útlendingastofnunar og endurskoðað alla þætti málsins og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála, eins og hér stendur á, að taka beri mál kærenda til efnismeðferðar hér á landi.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kærenda til efnismeðferðar.

The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate shall examine the merits of the applicant‘s applications for international protection in Iceland.

Anna Tryggvadóttir

Árni Helgason Erna Kristín Blöndal