Nr. 200/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 12. apríl 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 200/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU23020058
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 20. febrúar 2023 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Filippseyja ( hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. febrúar 2023, um að synja umsókn hennar um dvalarleyfi á grundvelli vegna vistráðningar.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og umsókn hennar um dvalarleyfi verði samþykkt.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar 22. september 2022. Með ákvörðun Útlendingastofnuna, dags. 7. febrúar 2023, var beiðni kæranda um dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar synjað. Kærandi kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála 20. febrúar 2023. Með kæru lagði kærandi fram greinargerð til kærunefndar.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að samkvæmt 1. mgr. 68. gr. laga um útlendinga sé heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli samnings um vistráðningu á heimili fjölskyldu hér á landi. Umsækjandi þurfi að fullnægja skilyrðum 1. og 2. mgr. 55. gr. laganna og megi ekki vera eldri en 25 ára þegar umsókn er lögð fram. Kærandi hafi orðið 25 ára gömul [...] en lagt fram umsókn um dvalarleyfi 22. september 2022. Kærandi hafi því ekki uppfyllt aldursskilyrði 1. mgr. 68. gr. laga um útlendinga og þegar af þeirri ástæðu hafi umsókn hennar verið synjað.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er vísað til þess að umboðsmaður kæranda og eiginmaður hennar hafi um árabil haft hjá sér ,,au pair“ til aðstoðar á heimilinu. Hinn 22. september 2022 hafi þau lagt inn umsókn fyrir nýjan ,,au pair“ og í framhaldi af því haft samband við Útlendingastofnun til að fá staðfestingu á því að allt væri í lagi með umsóknina og þeim tjáð að svo væri. Enn fremur hafi þau fengið það staðfest að það væri í lagi að umsækjandi væri orðin 25 ára. Þá komi fram á heimasíðu Útlendingastofnunar að umsækjendur skuli vera á aldrinum ,,18 til 25 ára þegar umsókn er lögð fram“ og hafi starfsmaður Útlendingastofnunar staðfest að það fæli í sér að umsækjandi gæti verið [...] þegar umsóknin væri lögð fram. Í umsókninni sjálfri standi svo að eyðublaðið sé ætlað einstaklingum á aldrinum 18 til 25 ára sem vilji koma til Íslands og starfa sem ,,au pair“ á heimili fjölskyldu. Öll fylgigögn hafi fylgt umsókninni líkt og lög kveði á um. Það hafi svo verið 10. febrúar 2023 sem umboðsmaður kæranda hafi móttekið bréf Útlendingastofnunar þess efnis að umsókninni hefði verið synjað. Á þeim tíma hafi verið liðnir nærri fimm mánuðir frá því umsóknin hafi verið afhent Útlendingastofnun.
Kærandi byggir á því að henni hafi verið heimilt að sækja um dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 68. gr. laga um útlendinga þegar hún hafi verið [...] og ennfremur að hún uppfylli öll ákvæði laga til að fá útgefið dvalarleyfi á grundvelli umsóknarinnar, þar með talið aldursskilyrði nefnds ákvæðis. Kærandi byggir á því að túlkun Útlendingastofnunar samræmist ekki textaskýringu ákvæðisins. Túlkun ákvæðisins sé skýr samkvæmt orðanna hljóðan sem feli í sér að lagaleg merking 68. gr. sé ótvírætt í samræmi við almennan málskilning. Við ákvörðun á merkingu lagaákvæðisins sé það mikilvæg meginregla að lagaleg merking textans og þeirra orða sem þar séu, séu ákvörðuð í samræmi við almenna málvenju eða venjubundinn skilning í mæltu máli. Meginreglan við lögskýringu sé að notkun og merking einstakra orða eða orðasambanda í ákvæðinu sé í samræmi við almenna málvenju, sbr. dóma Hæstaréttar í málum nr. 94/1951, 16/1980 og 197/2005. Með vísan til framangreinds sé á því byggt að almenn orðanotkun og venjubundinn skilningur í mæltu máli sé óumdeilanlega á þann hátt að umrætt orðalag í ákvæði 68. gr. verði að túlka á þann veg að það feli í sér að umsækjandi geti verið 25 ára þegar umsókn sé send til Útlendingastofnunar. Þá hafnar kærandi túlkun kærunefndar á ákvæðinu og vísar til fræðirita máli sínu til stuðnings.
Kærandi vísar til umfjöllunar Útlendingastofnunar um forsögu ákvæðisins og þess sem fram komi í greinargerð um að lagt hafi verið til að efri aldursmörk yrðu miðuð við að sótt væri um leyfi áður en útlendingur yrði 25 ára þannig að tryggt væri að hann myndi ljúka vistinni á 26. aldursári“. Kærandi byggir á því í fyrsta lagi að umrædd tilvísun sé einungis í tillöguformi og í öðru lagi sé um ræða greinargerð með eldri lögum sem hafi haft að geyma lagaákvæði sem sé ekki samhljóða núverandi ákvæði laganna. Umrædd lög hafi verið felld úr gildi og hafi tilvísunin því takmarkað eða jafnvel ekkert gildi þegar túlkun á núverandi lögum sé skoðuð. Á grundvelli lex superior reglunnar beri að leggja til grundvallar skýrt orðalag ákvæðisins samkvæmt orðanna hljóðan, sem gangi framar athugasemd í greinargerð með eldri lögum.
Kærandi byggir á því að stjórnvöld hafi í raun ekki val um hvernig túlka eða skilja eigi umrætt heimildarákvæði. Samanburðartúlkun í tengslum við önnur ákvæði laga um útlendinga sem vísað sé til í ákvörðuninni sé hafnað enda sé um að ræða eðlisólík ákvæði og auk þess túlkun sem fari gegn almennri orðanotkun og málvenju. Þá verði að líta til meginreglu stjórnsýsluréttar um að horfa verði til þeirra hagsmuna sem séu í húfi, þ.e.a.s. ef vafi sé um túlkun ákvæðis verði að horfa til þess hvort túlkunin sé íþyngjandi eða ívilnandi. Ákvörðun Útlendingastofnunar byggi á þrengjandi túlkun sem sé mjög íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun en til samanburðar sé um ívilnandi stjórnvaldsákvörðun að ræða þegar orðalagið ,,eldri en 18 ára“ sé túlkað í 1. mgr. 79. gr. laga um útlendinga. Kærandi byggir á því að þröng túlkun sem feli í sér skerðingu á rétti einstaklinga sé ekki heimil.
Kærandi byggir þá á því að reglugerð nr. 339/2005 um atvinnuréttindi útlendinga, sbr. lög nr. 97/2002, kveði skýrt á um þau aldursmörk sem gildi um þá einstaklinga sem sæki um eða geri samning um vistráðningu. Í VI. kafla sé fjallað um atvinnuleyfi vegna vistráðningar og þar komi fram í 26. gr. laganna að heimilt sé að veita leyfi til að ráða útlendinga á aldrinum 18-26 ára í vist á íslensk heimili. Ákvæði þetta sé þannig í samræmi við ákvæði 68. gr. laga um útlendinga. Almenn lögskýring eigi við þegar ákvæði 68. gr. laga um útlendinga sé túlkuð enda sé það algengast að almenn lögskýring sé valin við túlkun laga. Kærandi hafnar þá þeirri röksemd að túlka megi ákæði 68. gr. með þrengjandi lögskýringu þar sem í raun sé hafnað að fella tiilvik undir regluna sem ætla megi eftir orðanna hljóðan að eigi heima þar. Byggt sé á því að slík túlkun á ákvæðinu geti einfaldlega ekki staðist meginreglur laga um túlkun lagaákvæða.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í 68. gr. laga um útlendinga er fjallað um dvalarleyfi vegna vistráðningar. Samkvæmt 1. mgr. 68. gr. er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli samnings um vistráðningu á heimili fjölskyldu hér á landi. Umsækjandi þarf að fullnægja skilyrðum 1. og 2. mgr. 55. gr. og má ekki vera yngri en 18 ára eða eldri en 25 ára þegar umsókn er lögð fram. Með hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar var kæranda synjað um dvalarleyfi vegna vistráðningar á þeim grundvelli að hún uppfyllti ekki aldursskilyrði ákvæðisins þar sem hún hefði orðið 25 ára áður en dvalarleyfisumsóknin var lögð fram.
Samkvæmt 1. mgr. 68. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli samnings um vistráðningu á heimili fjölskyldu hér á landi. Í ákvæðinu er meðal annars kveðið á um að umsækjandi megi ekki ,,vera yngri en 18 ára eða eldri en 25 ára þegar umsókn er lögð fram“. Samkvæmt 12. gr. d eldri laga um útlendinga nr. 96/2002, sem felld voru úr gildi með gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016, voru skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis vegna vistráðningar m.a. að útlendingur væri ekki yngri en 18 ára eða eldri en 25 ára. Ákvæðið kom inn í eldri lög um útlendinga með lögfestingu laga nr. 86/2008 um breytingu á lögum um útlendinga, sbr. 10. gr. laganna. Í athugasemdum við það ákvæði í frumvarpi til laga nr. 86/2008 kom fram að lagt væri til að efri aldursmörkin yrðu miðuð við að sótt væri um leyfi áður en útlendingur yrði 25 ára þannig að tryggt væri að hann lyki vistinni á 26. aldursári. Þá kemur orðalagið ,,eldri en“ tiltekinn aldur fram í fleiri ákvæðum laga um útlendinga. Í 1. mgr. 56 gr., 1. mgr. 65. gr., 1. mgr. 67. gr. og 1. mgr. 79. gr. laganna er vísað til þess að einstaklingur þurfi að vera ,,eldri en 18 ára“ til að geta sótt um tiltekin réttindi. Kærunefnd hefur í framkvæmd litið svo á að orðalagið ,,eldri en 18 ára“ eigi við um þá einstaklinga sem náð hafa 18 ára aldri.
Í ljósi þess að í 1. mgr. 68. gr. laga um útlendinga er skýrlega mælt fyrir um að umsækjandi megi ekki vera ,,eldri en 25 ára“ þegar umsókn er lögð fram, forsögu ákvæðisins og innra samræmis við túlkun hugtaka í lögum um útlendinga er það niðurstaða kærunefndar að umrætt orðalag skuli túlkað á þann veg að ekki skuli veitt dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins í þeim tilvikum þar sem umsækjandi hefur náð 25 ára aldri. Hefur nefndin komist að sömu niðurstöðu í úrskurðum sínum nr. 626/2017 og 343/2020. Þar sem kærandi var orðin 25 ára þegar hún lagði fram umsókn um dvalarleyfi vegna vistráðningar uppfyllir hún ekki skilyrði 68. gr. laga um útlendinga.
Í greinargerð vísar lögmaður kæranda m.a. til þess að starfsmaður Útlendingastofnunar hafi tjáð honum í síma að það væri í lagi að kærandi væri orðin 25 ára vegna umsóknar um dvalarleyfi vegna vistráðningar. Jafnvel þótt kærandi kunni að hafa tilteknar væntingar um að henni yrði veitt dvalarleyfi vegna vistráðningar á 26. aldursári tekur kærunefnd fram að ófullnægjandi leiðbeiningar stjórnvalds geta ekki verið grundvöllur þess að dvalarleyfi sé veitt í bága við ákvæði laga um útlendinga.
Þá vísar kærandi í greinargerð sinni einnig til 26. gr. reglugerðar um atvinnuréttindi útlendinga nr. 339/2005 þar sem fram komi að heimilt sé að veita leyfi til að ráða útlending á aldrinum 18-26 ára í vist á íslenskt heimili. Er það mat kærunefndar að orðalag ákvæðisins styðji framangreinda túlkun um að umsækjendur geti lagt fram umsókn um dvalarleyfi vegna vistráðningar fram að 25 ára aldri þannig að vistráðningu ljúki á 26. aldursári.
Að framangreindu virtu verður ákvörðun Útlendingastofnunar staðfest.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Þorsteinn Gunnarsson
Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares